全球治理視角下南極旅游行業治理研究

管松 劉大海

(自然資源部第一海洋研究所,山東 青島 266061)

0 引言

根據南極條約體系的要求和已有實踐,人類南極活動以科學考察和旅游為主,而后者由于規模擴張較快,成為近年來南極治理的熱點。2019年7 月舉行的第42 屆《南極條約》協商會議(Antarctic Treaty Consultative Meeting,ATCM)(以下簡稱“協商會議”)通過了《〈南極條約〉60 周年布拉格宣言》(Prague Declaration on the Occasion of the Sixtieth Anniversary of the Antarctic Treaty)。這是自1959 年簽署《南極條約》以來六十余年的時間里協商會議通過的第四部宣言,其他三部分別為2009 年第32 屆協商會議通過的《〈南極條約〉50 周年華盛頓部長宣言》(Washington Ministerial Declaration on the Fiftieth Anniversary of the Antarctic Treaty)、2011 年第34屆協商會議通過的《〈南極條約〉生效50 周年南極合作布宜諾斯艾利斯宣言》(Buenos Aires Declaration on Antarctic Cooperation on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the Entry into Force of the Antarctic Treaty)、2016 年第39 屆協商會議通過的《〈南極條約環境保護議定書〉簽署25 周年圣地亞哥宣言》(Santiago Declaration on the Twenty Fifth Anniversary of the Signing of the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty)。《〈南極條約〉60 周年布拉格宣言》表示將積極尋找方法解決由現有的和未來的旅游和非政府活動所引起的挑戰和影響,對管理旅游和非政府活動提出了較以往三部宣言更高的要求。

與此同時,我國南極旅游人數增長十分迅猛。從 2000—2001 年度的只有 17 人發展到2018—2019 年度的8149 人,世界排名也從接近30位躍至第2 位。自2010—2011 年度開始,我國公民赴南極旅游總人數便挺進了世界前十位,2016—2019 年更是連續3 個年度穩居世界第二[1]。這一客觀現實迫切需要我國加強對南極旅游事務的研究和管理。

從已有實踐來看,南極旅游國際治理主要由兩部分內容構成。其一,南極條約體系中的相關規則和協商會議的治理機制,包括1991 年《<南極條約>環境保護議定書》(Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty)(以下簡稱《環保議定書》)及其附件,以及協商會議通過的 34 份有關南極旅游的措施(Measure)、決議(Resolution)和建議(Recommendation)。其二,“南極旅游業者國際協會”(International Association of Antarctica Tour Operators,IAATO)的行業治理,包括制定和實施行業標準和規范,統計、分析和發布數據,以及推廣南極旅游教育等治理行為。

與以往相比,當前全球治理的最大特點是治理主體的多元化,國家、國際組織、亞國家機構、公民社會和私人機構等均是全球治理的主體之一,它們共同構建起一個全新的治理模式[2]。因此,我們不能只關注國家、政府間國際組織和亞國家機構等傳統治理主體的治理行為,對影響力呈上升趨勢的公民社會和私人機構等新興主體的治理行為,也應給予足夠的關注。從南極事務的發展歷程可以看出,非政府組織從20 世紀50 年代末開始介入南極事務,在六七十年代發展迅猛,到80 年代初期已經開始成為南極事務中一支不可小視的政治力量,改變了南極事務的純官方性質,提高了南極事務決策的民主化和透明度[3]。

其中,最具代表性的便是成立于1958 年的南極研究科學委員會(Scientific Committee on Antarctic Research,SCAR)。除規劃科研發展方向外,它還針對南極治理中的諸多領域尤其是環境保護問題提供客觀而獨立的科學建議,是協商會議的觀察員,可以通過向協商會議提交工作文件和信息文件兩種方式參與南極治理。另一顆后起之星便是 IAATO,它作為南極旅游領域最具影響力的非政府間國際組織和行業協會,是典型的新興治理主體,其行業治理活動在整個南極旅游治理中發揮著重要作用,值得我國高度關注和深入研究。

然而,目前國內學術界對南極治理的研究主要圍繞保護區問題展開[4-12],對南極旅游的研究十分有限,為數不多的論著也主要集中于對南極條約體系和協商會議等傳統治理主體的治理行為展開研究。雖偶有論著討論非政府組織在南極事務中發揮的作用,但并未涉及IAATO 和南極旅游事務[3]。僅有少數論著提及IAATO,引用其公布的南極旅游數據,或者簡要介紹其基本情況,從全球治理的視角對IAATO 作為新興治理主體所開展的行業治理活動及其與傳統治理主體之間的互動關注較少[13-20]。這樣的研究現狀顯然無法滿足我國作為南極旅游第二大國全面掌握南極旅游國際治理情況以深度參與其中的需求以及國內加強南極旅游管理的需求。有鑒于此,本文以IAATO 為切入點,嘗試在全球治理的視角下,分析南極旅游行業治理活動在南極治理中發揮的作用,發現和預判其對南極條約體系、協商會議和我國的影響,找到適宜我國采取的應對策略和措施。

1 南極旅游業的發展與現狀

雖然早在20 世紀50 年代末便出現了南極商業旅游活動[21],但是直到20 世紀90 年代南極旅游業一直未形成規模,從1958—1987 年間,南極平均每個旅游季(每年11 月至來年3 月)的游客人數不足1000 人[17]。20 世紀90 年代以后,南極旅游業進入飛速發展階段,游客人數增長較快(具體數據詳見圖1)。1990—1991 年度,南極游客總人數已增至4698 人;1993—1994 年度,南極游客人數首次超過了南極科考人數[17]; 1999—2000 年度,南極旅游人數開始進入萬人量級;2017—2018 年度,南極旅游人數開始超過5 萬人[22]。

圖1 1992—2019 年南極旅游年度人數[1]Fig.1.The annual number of Antarctic tourists from 1992 to 2019[1]

我國公民赴南極旅游人數的增長變化態勢與南極旅游總人數的發展態勢基本一致。IAATO 的南極旅游人數統計數據始于1991—1992 年度,但國籍人數統計始于 2000—2001 年度。我國在2000—2003 年間,每個南極旅游季的游客數只有20 人左右,接近世界第30 名的位置。自2003—2004 年度開始,IAATO 只公布世界排名前十位國家的南極旅游人數。我國自2010—2011 年度開始挺進世界前十位,2016—2019 年連續3 個年度穩居世界第二(詳見表1)。

表1 2010—2019 年中國南極旅游年度人數(數據來源于文獻[1])Table 1.The annual number of Chinese tourists in Antarctic from 2010 to 2019 (data from reference[1])

隨著南極旅游人數的增多,南極旅游方式也日趨多樣化。從旅游交通工具來看,南極旅游包括郵輪、飛機和帆船;從旅游目的地來看,南極旅游包括登陸與不登陸兩種;從旅游活動來看,南極旅游包括登山、徒步、馬拉松賽跑、潛水、沖浪、參觀人文和自然景觀以及參觀動物棲息地等。絕大部分赴南極旅游的游客都會登陸南極大陸及其島嶼、冰架,只有小部分游客會選擇乘坐郵輪赴南極海域游覽,而不登陸南極的陸地。游客們可以乘坐飛機(包括直升飛機)登陸南極陸地,也可以乘坐輪船登陸南極陸地。南極旅游人數和方式的增多,加大了南極旅游治理的難度和壓力。

2 南極旅游行業治理的發展歷程

南極旅游業在形成規模之前,未出現行業治理活動,也未引起國際社會的關注。如前文所述,20 世紀90 年代是南極旅游業發展的轉折點,自1990—1991 年度開始,南極旅游進入迅猛增長和蓬勃發展時期,南極旅游行業治理也隨之出現,并逐步發展和成熟起來。

2.1 南極旅游行業治理的起步時期

南極旅游行業治理的起源可以追溯到1991年IAATO 的成立。IAATO 是一個非政府間國際組織,也是一個國際行業協會,具有參與國際治理和制定行業標準與規范的能力,是當前南極旅游領域最具影響力的國際機構。

在1991 年之前,已經有7 家私人企業經營南極探險業務,正是它們發起成立了IAATO,標志著南極旅游行業治理進入起步階段。這背后主要蘊藏著兩方面緊密相連的動因。其一,1991 年初《環保議定書》的簽署使整個南極成為“致力于和平和科學的自然保護區”[23]。這一重大變化意味著,南極條約體系將發展出更多和更加嚴格的規則和制度來管控各類南極活動,以便給予南極更加全面和有效的保護,這其中當然包括針對南極旅游活動的管理規則和制度。其二,面對即將接踵而至的大量環保與安全管制,只有企業們聯合起來,共享資源并“主動出擊”,才能夠影響、說服本國政府和協商會議,使其制定出符合行業最佳實踐的規則和指南[21],才能防止未來的規則過于嚴苛而大幅度壓縮南極旅游行業的發展空間。換言之,它們希望對于本行業未來的發展能夠有更多的影響力乃至掌控力。有鑒于此,它們意識到成立一個全球性和非營利性行業協會的必要性。于是,在1991 年《環保議定書》簽署后不久,上述7 家私人旅游企業發起成立了IAATO,注冊地為美國羅德島,總部位于該州的南金斯頓[21]。

如許多成功的行業協會一樣,IAATO 十分巧妙地設計了自己的宗旨。它深知南極旅游的特殊性,并沒有將促進本行業蓬勃發展直接寫入宗旨,甚至明確表示自己的行業治理活動并不是為了鼓勵和促進更多人到南極旅游,而是致力于倡導和促進安全和環境負責型南極私人旅游,包括:倡導和促進會員的經營活動符合包括《環保議定書》在內的南極條約體系、國際海事組織公約和相關國際、國內法律和協定;倡導和促進其會員的經營活動不會對南極環境產生哪怕是輕微或短暫的影響;提升公眾對保護南極環境及其相關生態系統的意識和關注,使媒體、政府和環境組織更好地了解南極私人旅游等[24]。由于IAATO 所提出的行業治理理念符合國際社會對南極治理的期待與需求,其行業治理活動很快便得到了行業內部和國際社會的認可,南極旅游行業治理的發展也呈現出順利而快速的狀態。

2.2 南極旅游行業治理的勃興時期

隨著南極旅游業的快速發展,南極旅游行業治理也日趨成熟,在整個南極旅游治理乃至南極治理中發揮了越來越重要的作用。

2.2.1 南極旅游行業治理呈全覆蓋狀態

IAATO 發展迅速,到目前為止,絕大多數從事南極旅游的經營者都已加入其中,會員超過100 家公司和機構,它們分別來自阿根廷、澳大利亞、比利時、加拿大、智利、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、中國、俄羅斯、南非、瑞典、瑞士、英國和美國等19 個國家。根據目前的統計數據,全球共有 85 艘船舶擁有IAATO 會籍,IAATO 根據載客量將他們分為四類以進行規范和管理,包括:第一類(C1),載客量為13～200 人;第二類(C2),載客量為201～500 人;第三類(CR),僅指郵輪,載客量為500 人以上;第四類(YA),即游艇,載客量不超過12 人。這四類船只的數量分別為C1 類49 艘、C2 類6 艘、CR 類6 艘和YA 類24 艘[25]。這意味著IAATO 的行業治理活動能夠與時俱進地覆蓋整個南極旅游行業。

2.2.2 南極旅游行業治理水平較高

IAATO 的行業治理活動主要包括組織、服務和管理三個方面。組織方面主要體現為完備的內部規章及其有效的運行,服務方面主要體現為統計、分析和發布行業發展數據,管理方面主要體現為制定行業標準與規范。

首先,南極旅游行業治理主體的組織結構緊密、制度健全,為其擁有良好的治理能力提供了強有力的支撐。IAATO 的規章內容完備而科學,從會員資質到入會程序,從議事規則到組織機構,從協會宗旨、職能到會員權利、義務,都建立了較為明確和嚴謹的規則。

在會員資質方面,只有本行業內的從業者才能加入IAATO,沒有實質性從事南極旅游業務的企業或機構無法成為IAATO 會員。而且,會員身份不能轉讓。如果作為會員的企業和機構的所有權狀態發生顯著變化,那么變化后的企業必須接受會員委員會(Membership Committee)和執行委員會(Executive Committee)的全面審查,并可能被要求重新申請會員[26]。

在會員權利方面,IAATO 為其管理權和決策權設立了比入會更高的門檻。IAATO 將其會員分為兩類:1、經營者會員(Operator)和臨時經營者會員(Provisional Operator),是指那些能夠直接經營南極旅游業務的公司,他們能夠自己定制南極旅行計劃(通常為擁有較大型旅游船舶的公司);2、準會員(Associate Member),包括盈利與非盈利兩類,是指向經營者會員訂購南極旅游項目的旅游經營者、代理機構或其他市場參與者,也包括那些支持負責任的南極旅游和IAATO 目標的企業或個人[27]。經營者會員與準會員所享有的權利差別很大,準會員的權利十分有限。第一,在IAATO 年會的議事程序中,只有聲譽良好的經營者會員才享有表決權,準會員沒有表決權[28]。第二,IAATO 下設秘書處、常設委員會和工作組等三類機構。其中,常設委員會由執行委員會和若干專題委員會組成。作為決策機構的執行委員會只能由經營者會員組成,部分核心的專題委員會也是如此[29];并且,在所有委員會中,準會員均沒有表決權[30]。第三,只有經營者會員才有權設計和建立工作組。簡言之,沒有自己定制南極旅游項目能力的企業,雖然可以進入IAATO,但無法進入其核心管理層,也沒有表決權。

在議事規則方面,IAATO 的最高決策機構是由全體會員參加的年會。在年會上,會員們一起商定IAATO 的政策、規程、面臨的挑戰和任務以及重要的人事選舉等事項[31]。其表決方式為簡單多數和三分之二多數兩類[32],諸如預算、超過35000 美元的開銷和修改IAATO 規章等事項須以三分之二多數的表決方式通過[33]。

在財務方面,會員須向 IAATO 繳納年費(Annual Due)和游客費用(Passenger Fee),兩者都是不能轉讓或退還的[34]。以2019—2020 年度為例,IAATO 游客費用的收費標準為進入南緯60 度沿海水域每人每天3.5 美元[35]。這筆費用并沒有阻止南極旅游經營者加入IAATO 的腳步,是對IAATO 管理水平的重要佐證。

其次,自2000 年起,IAATO 官方網站每年都會發布年度南極旅游數據,為企業經營南極旅游業務和協商會議治理南極旅游活動提供了有力的技術支撐。IAATO 發布的數據全面而翔實,包括宏觀和微觀兩類。宏觀數據是本年度南極旅游總人數的國別統計,并在總人數之外,還細化為僅郵輪旅游(不登陸)和登陸旅游兩類人數的國別統計。微觀數據是以每個南極旅游景點為對象,根據旅游活動的類型和使用的交通方式,分別統計當年以不同交通方式進入不同地點旅游的人數。如此細致而全面的數據,加上長期的積累,大大提升了IAATO 在南極旅游國際治理中的話語權。

最后,IAATO 通過制定廣泛的程序性和實體性規則的方式來確保南極旅游活動是適宜、安全和環境友好的,它努力設立盡可能高的旅游行業標準來保護南極,具體內容包括以下幾個方面:規范和限制上岸人員數量;工作人員與游客的最低比例;地點、活動和野生動物觀賞指南;訪問前后報告制度;旅客、工作人員和船員簡報制度;旅游從業者的南極經驗要求;應急預案;緊急醫療疏散預案等[31]。這些行業標準與規范除了適用于 IAATO 會員,還會以信息文件(Information Paper)的形式被提交至協商會議,其中部分內容也會經此程序“升級”進入協商會議的規范性文件。由此可見,IAATO 對南極國際規則的形成具有不容忽視的影響力。

IAATO 的上述行業治理活動看似各自獨立,實質上是相互關聯和相互促進的。一方面,規范、科學的組織制度提高了IAATO 的運行效率,使其吸引了絕大多數南極旅游從業者,從而在獲得南極旅游數據方面擁有得天獨厚的優勢,以全面而翔實的數據為基礎的發聲自然“底氣十足”和倍受重視,所制定的行業標準與規范也具有較高的科學性和合理性,能夠被廣大會員所接受和遵守,也就不可避免地會對南極治理規則與活動產生影響,從而實質上將行業治理效果推廣至非會員。另一方面,國際治理場域內地位的提升,也自然會吸引來更多南極旅游從業者自愿加入和遵守規則,數據的統計也就會更加全面和權威,行業標準與規范的執行力也會更強。如此良性循環,IAATO 在南極旅游國際治理中的話語權和規則影響力便能夠保持上升狀態。

3 南極旅游行業治理與南極條約體系

南極旅游行業治理與南極條約體系之間存在著緊密的聯系,兩者之間的良性互動對提高南極旅游的國際治理水平發揮了重要作用,也為我們展現了在全球治理中傳統治理主體與新興治理主體相互作用、相互塑造的畫面。

一方面，南極旅游行業治理主體積極參與協商會議,努力將其相對成熟的行業管理上升為協商會議的措施和決議,對豐富和發展南極條約體系起到了極大的促進作用。

自1992 年起,IAATO 代表便以“特邀專家”(Invited Expert)的身份出席每屆協商會議,為旅游相關議題提供專業意見。與此同時,作為南極旅游產業的代表,IAATO 還向協商會議提交信息文件,并參與討論。從1997 年第21 屆協商會議開始,每屆會議上IAATO 都會提交多份信息文件,且呈逐年增多趨勢。截止到目前,IAATO 已向協商會議提交信息文件129 份,向南極條約專家會(Antarctic Treaty Meeting of Experts)提交信息文件5 份和工作文件(Working Paper)2 份,向南極條約會間機制(Antarctic Treaty Intersessional Period)提交信息文件4 份,向南極條約特別協商會議(Sepcial Antarctic Treaty Consultative Meeting)提交信息文件3 份。經年累月,IAATO 在南極條約體系中的影響力得到了南極條約協商國和南極事務中重要國際組織的認可。一個重要的表現是,自2013 年開始,不少協商國和國際組織紛紛與IAATO 合作。截至目前,IAATO 已攜手南極條約協商國或有關國際組織聯合向協商會議提交了15 份信息文件和2 份工作文件,向南極條約其他會議提交信息文件2 份[36]。在IAATO 的參與下,協商會議通過了一系列有關旅游地點的指南和一般行為準則,涉及保護南極野生動物、尊重保護區、尊重科學研究、維護南極的原始狀態、安全旅游以及登陸和交通要求等諸多方面,它們很多都是借鑒IAATO 自身的行業管理規定和實踐[16]。

另一方面，南極旅游行業治理主體主動落實和細化南極條約體系的內容和精神,所制定的行業規范可以對南極條約體系的實施起到很好的補充和促進作用。

其一,到目前為止,協商會議已經出臺了34份有關旅游和非政府活動的法律文件,但其中絕大部分都是沒有法律拘束力的決議(Resolution),而具有法律拘束力的措施(Measure)只有2 份,且至今未能生效,1995 年之前通過的具有法律拘束力的建議(Recommendation)有9 份,但大部分生效于20 世紀七八十年代,未能反映已發生巨大變化的南極旅游現狀,內容亟需更新。有觀點認為,協商會議之所以沒有對旅游問題采取非常強硬的舉措,一個重要的原因是IAATO 的行業管理活動在南極旅游治理方面發揮了重要作用,它在安全和環保方面的一些要求甚至高于協商會議和協商國的規定[16]。

其二,對國家而言,接受國際法義務并轉化為國內法,是一個十分復雜的過程,部分南極條約體系締約國尚未完成這一過程。這樣的現狀必然會降低南極條約體系的實施效果。雖然IAATO制定的行業標準與規范也是由其會員自愿遵守的,但是企業根據對行業協會的認可、市場的判斷和自身發展的需求,選擇加入某個行業協會,自然會遵守其規則。這屬于市場行為,無需國家法律的“大動干戈”,而且行為主體的自發性和自覺性都很高,從而使相關行業規則可以在行業內得到高效的推廣與實施。換言之,在實踐中,南極旅游行業標準與規范的實施效果常常會好于南極條約體系相關規則的實施效果。此時,如果前者能夠符合并充分反映后者的內容和精神便可以在客觀上起到促進后者實施的效果。例如,1991 年《環保議定書》第8 條第2 款明確規定,“在南極條約地區所從事的任何活動,包括科學研究項目、旅游和一切其他政府、非政府活動,以及與此相關的后勤支撐活動”,都應于事前進行環境影響評價。IAATO 也要求其會員必須提交環境影響評價書,即使該會員所屬國國內法并未設置此要求。而且,IAATO 在環保和安全等方面的很多行業標準與規則甚至比南極條約協商會議通過的指南更嚴格[16],大大減輕了后者的治理壓力。

4 南極旅游行業治理與中國

雖然自2016 年開始,我國赴南極旅游的總人數已經躍居世界第二,但是我國在南極旅游行業治理中并未發揮與此相匹配的作用,參與程度亟待提高。

4.1 中國參與南極旅游行業治理的現狀與問題

到目前為止,IAATO 共擁有111 個會員,具體包括45 個經營者會員、5 個臨時經營者會員和58個準會員、3 個非贏利準會員。其中,美國籍會員高達28 個,位列榜首,接下來依次是英國籍會員18 個、阿根廷籍會員9 個和澳大利亞籍會員8 個。目前,中國籍會員僅有7 個,它們是北京縱橫拉美商務有限責任公司、北京凱撒國際旅行社有限責任公司、成都行之悅國際旅行社有限公司、廣州極至國際旅行社有限公司、北京天行健拉美途國際旅行社有限公司、同程網絡科技股份有限公司(同程旅游)和北京極之美旅行社有限公司。而且,這7 位中國籍會員均為準會員[37],這意味著它們尚不具備自己定制南極旅游計劃的資質或能力,只能向其他經營者會員訂購南極旅游計劃。

基于前文對IAATO 兩類會員權利的比較分析,我們不難發現,身為南極旅游第二大國,中國在南極旅游行業治理中發揮的作用十分微弱。一方面,中國企業在南極旅游行業標準和規范的制定過程中沒有決策權,影響力微乎其微;另一方面,中國企業尚未進入IAATO 的管理層,難以實質性參與到IAATO 的核心事務和日常運作中,無法掌握其核心資訊和發展動向。換言之,對于作為南極治理重要組成部分的南極旅游行業治理,中國的參與程度和影響力嚴重不足,亟待加強。

4.2 中國參與南極旅游行業治理的政策建議

如前文所述,南極旅游行業治理行為在南極治理中發揮了重要的作用,且呈現出強勁的持續上升態勢。然而,我國對其參與程度和研究力度都十分不足。有鑒于此,本文提出如下政策建議。

4.2.1 以全球治理視角關注和研究南極旅游行業治理

與以往維護世界秩序的方式相比,全球治理的特點之一就是治理主體不再限于國家和政府間國際組織,非政府間國際組織、社會團體和個人在全球治理中正發揮著越來越重要的作用。因此,我國不能忽視某個全球治理議題中的非政府間國際組織的治理活動。尤其應重視那些擅于掌握和發布相關信息、制定和實施行業標準與規則的非政府間國際組織,如國際行業協會等。換言之,我國應從全球治理的視角去關注、研究和應對IAATO 的行業治理行為,即將其視為南極旅游國際治理的重要組成部分,而非僅僅視為一個常規的行業協會的管理行為。重點關注IAATO 在協商會議中發揮的作用,包括其發布的信息、提供的數據以及所制定的行業規范與協商會議的決議和措施之間的相互作用。以這樣的定位去研究IAATO,才能準確理解和把握其行為的動因、內涵、影響和發展方向,才能做出準確的預判。

4.2.2 有序加強對南極旅游行業治理的參與程度

如前文所述,在IAATO 上百個會員中,只有7 個會員是中國企業,而且它們均是沒有表決權的準會員,也不具備進入IAATO 核心管理層的資格。可見,我國對南極旅游行業治理的影響力和參與程度與世界第二大南極旅游國的身份和需求嚴重不符。因此,我國應采取合理措施,有序提高對南極旅游行業治理的參與程度。一方面,我國應加強對IAATO 的研究工作,重點研究其制定的行業標準、規范及其與南極條約體系之間的互動過程。另一方面,在符合市場規律的前提下,可鼓勵經營南極旅游的中國企業加入IAATO,參與該組織的活動和會議,熟悉南極條約體系和IAATO有關環保和安全等方面的標準與規則,分享國際南極旅游信息資源[16]。在條件成熟時,成為IAATO 的經營者會員,在獲得IAATO 表決權的同時,努力成為其秘書處、執行委員會等核心組織機構的管理人員,增強對IAATO 的影響力,并在其運作和決策過程中發出中國聲音。

4.2.3 完善國內法應對全球治理趨勢

我國南極旅游人數的迅猛增長是最近十年間的事情。自2010 年開始,中國赴南極旅游總人數開始挺進世界前十,自2016 年開始穩居世界第二。與此同時,南極旅游行業治理發展勢頭強勁,IAATO 在協商會議中越來越活躍,在南極旅游治理中發揮了越來越重要的作用。然而,面對這一現狀和發展趨勢,國內的相關管理制度與法律尚未做出足夠的回應。雖然《環保議定書》生效后,我國極地考察主管部門已開始著手國內南極立法的研究工作[16],但目前,我國尚未制定有關南極的專門性法律。2013 年《中華人民共和國旅游法》雖然也適用于“在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關服務的經營活動”,但并未針對南極旅游的特殊性設置相關規則。2016 年和2018 年的兩次修正也沒有對有關南極旅游的國際法律文件的內容進行轉化。2014 年原國家海洋局發布的《南極考察活動行政許可管理規定》僅適用于在南極開展的考察活動,且為規范性文件。

有鑒于此,為滿足我國應對全球治理趨勢和管理南極旅游活動的現實需求,我國亟需完善國內相關法律。其一,在相應的法律法規中,規定開展南極旅游活動所應遵循的基本原則和管理制度,如資質認證、環境影響評價和培訓等制度,明確主管部門的職權和旅游企業的權利與義務,使我國南極旅游的管理與開展有法可依。其二,將南極條約體系中的相關規則合理地轉化為國內法,使我國主管機關、經營南極旅游的企業和開展南極旅游的公民能夠清晰地了解并準確地遵守國際法相關規則。有關南極旅游的國際法律文件較多,且有的具有法律拘束力,有的則沒有,需要進行全面而細致的識別和梳理,并轉化為國內法,這樣才能有助于保障我國的履約效果。其三,設立合理制度,促進國內企業和公民對南極旅游行業治理的了解和參與。例如,針對南極旅游的特殊性設立培訓制度,使從事南極旅游的企業和公民能夠了解和掌握赴南極旅游所應遵守的安全和環保等方面要求。培訓內容可以適度包含IAATO 的行業標準與規則,使國內企業與公民了解南極旅游行業治理所發揮的重要作用,提高大家參與其中的積極性。

值得一提的是,南極立法已被列入十三屆全國人大常委會立法規劃的一類項目,并交由全國人大環資委牽頭起草和提請審議,被列入全國人大常委會2019 年立法工作計劃預備審議項目。然而,根據全國人大官方網站公布的信息,南極立法工作并未有顯著進展。2020 年6 月5 日,自然資源部發布了《自然資源部2020 年立法工作計劃》[38],表示將配合推進《南極法》等重點立法。2021 年6 月1 日發布的《自然資源部2021 年立法工作計劃》繼續表示將積極配合立法機關推進《南極活動與環境保護法》等重點立法[39]。鑒于此,本文建議從全球治理的角度盡快完善南極立法草案并提交全國人大常委會審議,以解決上述我國南極旅游管理工作中的突出問題。