青島市學前教育發展現狀分析及政策建議

張建英

人生百年，立于幼學。黨的第十九次全國代表大會提出：“辦好人民滿意的教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”2018 年 11 月，中共中央國務院印發的《關 于學前教育深化改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）為完善學前教育體制機制，健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展等做出了頂層設計，明確“到 2035 年 ， 全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系……”的宏偉目標。為了貫徹落實黨和國家有關學前教育的政策，進一步推動青島市學前教育優質均衡地發展，筆者就青島市學前教育的發展狀況及存在問題進行了總結與分析，并提出了相關對策。

一、青島市學前教育發展的現狀

青島市歷來重視學前教育工作，將學前教育工作提升到民生事業的高度，主動結合學前教育發展新需求，提前謀劃設計，科學制定決策，有序應對新困難和挑戰，取得了較為優秀的成績。2011年，青島市開始啟動學前教育三年行動計劃，并滾動實施至今。2013年，青島市頒布了《青島市學前教育條例》，以地方法規的形式明確了政府分擔學前教育成本的責任和投入標準。2021年，青島市印發《關于組織實施青島市教育設施布局專項規劃（2021-2035）的通知》，制定公布了《青島市幼兒園高質量發展評價指標體系》，提出了12條幼兒園精致管理基本規范。2022年，青島市實施優質教育資源倍增計劃，加快推進國家學前教育普及普惠縣的創建，力爭所有區（市）率先達到創建標準，建成全面普及、公益普惠、城鄉均衡、開放多元，具有青島特色的學前教育公共服務體系。

1.青島市學前教育整體情況

2011-2021年間，青島市幼兒園數量由2502所增加到2518所，公辦園數量從1831所規范整合至1374所，民辦園由671所增加到1144所，其中普惠民辦園880所，優質園由925所增加到1520所。同期幼兒毛入園率從85%增長至99%，在園幼兒數量從19.73萬人增長至34.46萬人，年均增長率為9.46%，公辦園雖然整體數量下降，但在園幼兒數量占比卻從35.19%提升至51.57%。幼兒園專任教師數量從16257人增長至30761人，年均增長率為9.38%，師幼比也由2011年的1：12.14上升到2021年的1：11.20，上升幅度達到了7.74%。

幼兒園教師不僅數量在增加，其學歷水平也在不斷提升。10年間，青島市園長和專任教師中大專及以上學歷占比從61.25%提升至98.43%。其中，取得研究生學歷的教師的比重從2011年的0.38%增長至2021年的0.53%，取得本科學歷的教師的比重從2011年的11.86%增長至2021年的38.79%，取得大專學歷的教師的比重從2011年的49.01%增長至2021年的59.11%，大專學歷以下的教師比重從2011年的38.75%下降至2021年的1.57%。幼兒園教師不僅是學歷水平在提升，專業持證率也在增長。青島市幼兒園持教師資格證上崗的教師比重從2011年的40%增長至2021年的100%，表明教師隊伍的專業性大幅度提升。除了教師的學歷水平和持證率在增長，在編教師的數量也在提高。截至2021年，青島市在編教師共3770人，在編率為12.26%，占所有公辦園教師的比例為23.33%，相較于2011年，在編教師增加了2000多人。

此外，在教師職稱方面，未獲得職稱的幼兒園教師占比由2011年的80%降至2021年的68.58%，獲得小學1～3級職稱的幼兒園教師占比由2011年的19.9%增至2021年的30.65%，獲得中高級職稱的幼兒園教師占比由2011年的0.1%增至2021年的0.77%。

2.學前教育財政投入狀況

10年來，青島市財政性學前教育投入持續加大。隨著《青島市學前教育條例》等諸多地方性法規、政策性文件的出臺，各區市將學前教育經費列入財政預算，并將新增教育經費向學前教育傾斜。青島市財政性學前教育投入從2011年的2.65億元增加至2020年的20.47億元，增長7.7倍，占財政性教育經費的比例也從1.4%提高至6.4%。從2012年起，青島是開始實施公辦園生均公用經費制度，標準從最初的650元/年提升至1000元/年。此外，青島市針對普惠性民辦園生均定額補助標準也由2400元/年提高至3600元/年。

二、青島市學前教育發展存在的問題

盡管這些年青島市學前教育發展取得了較好的成績，但仍然存在一些比較突出的問題：優質學前教育資源仍不能滿足需求;普惠性民辦幼兒園生存困難;不同區域、類型幼兒園發展水平差異較大;幼兒教師數量不足且質量仍需提升。

1.優質學前教育資源仍不能滿足需求

為了解決“入園難”“入園貴”的問題，以及城鄉一體化政策、生育政策等變化帶來的持續入園高峰的挑戰，青島市政府采取了對公辦園的升級改造、對普惠性民辦園的扶持政策，提供盡可能多的學位，以滿足幼兒入園的要求。截至2021年，青島市公辦園、普惠性民辦園在園幼兒數已占在園幼兒總數的98%。從表面上來看，幼兒“入園難”的問題基本上得到了解決。但是，“入園難”的本質不是入幼兒園難，而是入好園難，也就是人民日益增長的美好生活需要能否得到滿足的問題。目前。青島市公辦幼兒園在園幼兒數占比為51.27%，也就是說有近一半的幼兒無法進入質優價廉的公辦幼兒園就讀。特別對于公辦園中的教辦園，更是家長眼中的“香餑餑”。每年到了省級、市級示范幼兒園如青島市實驗幼兒園、機關幼兒園等的報名時節，眾多幼兒家長等待排隊搖號且“一位難求”的現象仍然屢見不鮮。許多家長甚至托各種關系想將孩子送入公辦園。入優質公辦園難的問題還沒得到解決，也就是“入園難”的問題并未得到根本解決。

2.普惠性民辦幼兒園生存困難

普惠性民辦幼兒園作為普惠性幼兒園資源之一，近些年面臨著諸多生存壓力。目前青島市共有普惠性民辦園880所，其保教費不得高于公辦園的兩倍，為780元/月～1500元/月。雖然政府在逐步提高生均定額補貼（部分區市生均定額補貼已提高到3600元/年），但相對開支來說也仍有較大缺口。幼兒園若持續投入，則要承受虧損，若停止投入，則會因辦園條件差而招收不到足夠多的幼兒，處境十分尷尬。特別是近幾年疫情對普惠性民辦幼兒園的收入有重大影響。每次疫情防控，停課的普惠性民辦幼兒園都面臨收入大減的局面。如2020年，1000余所民辦幼兒園采取停課措施，沒有保教費收入，致使運行和發展遇到較大困難。青島市政府在2020年通過三項保險的減半征收、綜合獎補資金用途、房租減免等扶持政策，幫助這些幼兒園渡過難關。但疫情過后，部分普惠性民辦幼兒園認為受到政府財政監管，開展工作有過多煩冗環節，經費收支壓力變大，開始退出普惠性幼兒園序列。

3.不同區域不同類型幼兒園發展水平差異大

由于發展基礎、財政經費等因素的影響，城區與郊縣的幼兒園發展水平存在較大差異。如市南區作為老城區，學前教育底子強、財政投入比較多，公辦幼兒園占比達80%，普惠率達到95%，毛入園率超過100%，園長和專任教師本科及以上學歷占教師總數的61%。而膠州市作為下屬的區縣，盡管近些年的發展已經很好，公辦幼兒園占比達到52.15%，普惠率達到93.07%，園長和專任教師本科及以上學歷達到45.06%，但仍與市南區存在一定的差距。除了在量面數據上存在差異，在教育質量上也存在著發展水平差異。如市北區、市南區擁有眾多老牌的省級示范幼兒園，整體教育質量在全市屬于頂尖水平，而像新區和郊縣，省級、市級示范幼兒園占比較少，教育水平相對較差。

不僅不同區域之間學前教育發展水平存在差異，不同性質的幼兒園發展也存在差異。公辦幼兒園基本上有政府投入托底，不存在生存壓力，也能夠招聘到質量相對較好的教師，教師隊伍齊整，教育質量較高，而民辦園一般沒有財政經費投入，教師水平相對較差，流動性高，教育質量相對較差。

4.教師數量不足且質量還需提高

青島市目前有幼兒園專任教師3萬多人，師幼比為1：11.20，若想達到國家規定的師幼比1：8的要求，目前缺口幼師1.23萬人。想要在短期內填補上這一巨大的缺口，是一個很大的挑戰。因為收入待遇不高、工作壓力大等原因，青島市每年招聘的幼兒教師數量都不夠計劃數。特別是民辦園和農村幼兒園，更是難以招聘到足夠數量的幼兒教師。這樣的局面，又使得這些幼兒園里的教職工工作負擔增加，增加了教師的流失率，整個幼兒園陷入惡性循環，教師隊伍難以補充齊備。

幼兒教師隊伍不僅數量不足，整體隊伍質量也需要提升。近些年，隨著青島市學前教育的大發展，招聘了數量眾多的新教師。許多新教師的職后培訓不到位，專業成長缺乏支持，使得他們的專業水平并不高。從前文的教師職稱比例來看，未獲得職稱的幼兒園教師占比仍然高達68.58%，這里面很多都是新教師。許多新教師尚未成長起來就成為班長，去帶比自己更年輕的新教師。農村幼兒園的狀況就更是令人擔憂，當初來園的專業教師就少，又很難獲得專業教師補充，整體的教師水平不升反降。民辦幼兒園則由于收入低、待遇差、發展前景不樂觀，特別是受近些年疫情對幼兒園收入的影響，教師流失率較高。一些公辦園大力擴充教師名額，很多優秀成熟的民辦幼兒園教師都在取得一定教學成績以后轉向了公辦園，這使得民辦幼兒園的隊伍水平整體得不到提升。

三、青島市學前教育發展的建議

1.強化政府主導責任，繼續加強投入

《意見》在四條基本原則之“堅持政府主導”下指出：“牢牢把握公益普惠基本方向，加大公共財政投入，著力擴大普惠性學前教育資源供給。”青島市政府作為行政主體，要繼續強化政府主導責任，持續加強投入。青島市政府應將學前教育納入經濟社會發展規劃，對區域內的社會經濟發展狀況、人口分布情況與變化趨勢、常住人口對學前教育的需求等相關因素進行充分調研，然后以“因地制宜、方便就近”為基本原則，合理布局公辦園和普惠性民辦園。青島市政府應通過改擴建、新建公辦幼兒園，提升公辦園的比例，滿足市民對優質學前教育資源的需求。青島市政府應拓增普惠性幼兒園學位供給渠道，建立配套園建設使用保障機制，要將配套幼兒園優先辦成公辦幼兒園或者普惠性民辦園。對于普惠性民辦園，政府要繼續提供財政補貼，并簡化相關手續，促進其可持續發展。

2.改善投資格局，提高投資效率

造成青島市不同區域不同類型幼兒園發展差異較大的主要原因是長期投資與支持的力度差異較大。城區（特別是老城區）長期以來獲得的財政投入較多，其發展水平也較好，而郊區和農村地區獲得的財政投入較少，其發展水平也較落后。面對這樣的局面，政府財政投入應適當增加對學前教育發展較差區域的投入，促進該區域學前教育整體發展，最終促進整個青島市學前教育水平的提升。

政府應出臺有力的財政補貼制度，增加對普惠性民辦園的財政補貼，動態調研普惠性民辦園的發展狀況，根據當下的發展狀況動態調整相關的財政補貼標準，甚至針對不同的普惠性民辦園的質量狀況給予不同的財政補貼，以幫助其提升教育質量。對于公辦園，教育財政不能過于向教辦園集中，對于其他類型的公辦園，如高校、國企等單位辦園，也要積極制定相關的制度，給予其一定的支持，從而促進青島市學前教育均衡發展。

3.多渠道充實師資，提高教師素養

青島市要完善幼兒教師準入制度和相關標準，加快支持體系建設，補齊幼兒教師隊伍短板。一是出臺幼師招聘和管理辦法，完善教師補充機制，每年公開招聘在編和非在編幼師，縮小師資缺口，提高學歷層次、增加男教師比例。二是建立幼兒園園長和專業教師培訓的長效進步機制，鼓勵教師定期進修，實現全員培訓周期性覆蓋，每年開展優秀園長、教學名師、業務能手等先進評選工作，優先傾斜學前教育職稱評審工作。三是建立區域內教師的定期交流制度、教師農村任教制度、城區骨干教師下鄉支教制度、新招錄教師預分配和農村服務期制度，確保每年部分數量的教師在城鄉之間有序流動，為城鄉教師均衡發展創造良好條件，促進幼兒園均衡發展。四是提高幼兒園教師待遇，健全福利保障機制，在編幼兒教師高級職稱設置向小學看齊，非公辦園教師薪酬提高到公辦園教師平均工資的80%以上。五是建立委托培養機制，與擁有幼師專業的高等院校共建，加大支持建設青島幼兒師范高等專科學校，培養更多優秀幼師資源。

本文系2020年度青島市社會科學規劃研究項目“青島市學前教育現狀分析及趨勢發展研究”的階段性研究成果。