減污降碳協同多元共治體系需求及構建探析

王 涵，馬 軍，陳 民，張 真，丁杉杉，王淑蘭，陽平堅*

1. 中國環境科學研究院環境管理研究中心，北京 100012

2. 公眾環境研究中心，北京 100600

3. 中國人民大學環境學院，北京 100086

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第六次評估報告第一工作組報告《氣候變化2021：自然科學基礎》指出：近50年全球地表溫度的上升速度比過去2 000年中任何50年都要快. 1750年以來，溫室氣體濃度的增加主要是由人類活動造成，因此通過控制人類活動對減少溫室氣體排放意義重大. 我國正處于工業化由低端向高端加速發展階段，盡管工業經濟高質量發展會帶來碳排放強度的大幅下降，但以煤為主的能源結構、以重化工為主的產業結構和以公路運輸為主的貨運交通結構，決定了未來很長一段時間CO排放總量仍將保持高位. 從全球范圍看，我國CO現狀排放量較高，因此在減少碳排放方面同時面臨巨大的國內挑戰和國際壓力. 2020年9月習近平在第75屆聯合國大會一般性辯論會上正式宣布中國將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，這標志著我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的新階段. 在此之前，隨著我國經濟社會的快速發展，酸雨、細顆粒物(PM)及臭氧(O)等一系列大氣污染環境問題也日益凸顯. 近年來，我國針對PM污染開展了一系列科技攻關項目，在現象機理、成因來源及控制對策等方面取得積極成效，PM污染顯著改善，但環境空氣質量改善成效仍不穩固、區域間不平衡，全國半數及以上城市PM年均濃度仍未達標，且仍高于世界衛生組織推薦水平和發達國家PM年均濃度；同時O污染問題日益凸顯，實現環境空氣質量根本好轉的“美麗中國”目標仍然面臨挑戰.

CO和大氣污染物多由化石能源燃燒產生，這種同源性特征決定了二者應協同控制而不是分別對待，因此減污降碳協同研究是一個極具理論意義和現實價值的課題. 目前，針對該課題的研究主要集中在協同減排效益評估及減污降碳協同治理體系等方面. 國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》提出了大氣污染防治十方面的具體措施，全面吹響了中國“呼吸保衛戰”的號角；在此指引下，各地政府均加大力度實施了多項大氣污染治理措施，其中部分措施對污染物和CO減排具有協同作用. 賈璐宇等梳理《大氣污染防治行動計劃》政策措施，運用排放因子法篩選并評估了11項政策措施在不同部門、不同省份的CO減排效果，得出產業結構調整與布局、鍋爐改造治理兩項措施的CO減排效果較為明顯. 也有研究關注不同污染物對CO協同減排的影響，如陸振宇選擇《大氣污染防治行動計劃》中對CO排放量存在明顯影響的措施，利用溫室氣體-大氣污染相互作用和協同模型(GAINS-China)，模擬全國各省級行政區2012年與2017年的排放情景，估算各項措施對CO排放量的影響，結果表明，在主要空氣污染物中PM對CO減排的協同效應最顯著，在主要行業中工業對CO顯示出最高的減排協同效應. 吳瀟萌對我國機動車排放現狀和歷史趨勢開展定量評估，對未來排放趨勢進行多情景預測和減排效益分析，并對機動車污染物與CO排放協同減排潛力進行最優化模擬，在此基礎上提出了適用于我國的機動車污染物與CO協同控制策略. 工業生產是大氣污染及溫室氣體排放的重要來源，然而不同地區工業發展水平存在差異. 牛彤比較了各省份之間工業大氣污染物與CO協同減排水平的差異，從而有針對性地提出工業大氣污染物與CO協同減排的對策.

除了提升大氣污染物及CO協同減排效益外，立法與制度建設也是加強協同治理的重要手段. 姜華等認為，我國進入經濟社會全面低碳綠色轉型的高質量發展新階段，頂層設計需按照減污降碳協同增效的總原則制(修)訂相關法規政策，完善碳排放與減排相關標準規范和指南，將減污降碳納入生態環境相關考核體系，同時加強污染物減排與碳減排的監管執法. 趙洪飛等認為，建立優化高效的工作體系，是降低政策設計成本、提升環境管理效能、實現減污降碳協同增效的途徑. 田丹宇等從立法、規范建設、制度、體制和機制等方面分析了大氣污染物與CO協同減排制度機制建構的關鍵，為協同推進大氣污染物與碳排放監管奠定了基礎. 上述研究提供了減污降碳協同效應分析方法，為減污降碳協同治理體系構建提供了思路.

在管理手段方面，過去我國以政府為主導的命令控制型管理手段為主，然而，“十四五”期間我國進入經濟社會高質量發展新階段，保護和發展所觸及的矛盾層次更深、領域更廣、要求更高，在命令控制型管理手段上繼續加大投入，其產生的邊際效益將越來越低. 因此，亟需充分調動政府之外的企業、科研機構、社會組織、公眾等責任主體的積極性，加快數字化、智能化等先進技術和手段運用，實現以全社會多元協同共治為主要特征的環境治理體系現代化和以數字化高效管理為主要特征的環境治理能力現代化.此外，隨著社會的發展和國內外形勢的變化，統籌協同已經成為加快生態文明體制改革、推動經濟社會高質量發展、建設“美麗中國”的內在要求. 鑒于此，深入探討我國CO和大氣污染物多元協同治理體系構建，對于我國生態文明建設與社會發展具有重要而深遠的意義.

1 我國大氣污染物及CO2協同治理現狀

我國從“十一五”時期開始逐步對能耗強度、非化石能源占比及大氣污染物和溫室氣體排放提出了控制目標(見表1)，但空氣質量管理仍以控制大氣污染物為主. 對于CO排放控制，主要實施以碳排放強度控制為主、碳排放總量控制為輔的管理方式，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達到碳排放峰值. 在部分大氣污染重點防控地區，以空氣質量管理為目標的防控措施有較強的減污降碳效應. 如李慧等研究發現，對京津冀及周邊“2+26”城市空氣質量產生較大影響的因素是產業結構、能耗消耗以及減排政策，顯然這些因素也是影響碳排放的主要措施. 在2009年哥本哈根氣候大會上，我國承諾到2020年單位GDP的CO排放比2005年下降40%～45%.為實現這一承諾，我國開始采取多樣化的經濟激勵政策促進溫室氣體減排，包括推行碳排放權交易試點、重點企業節能補貼和發行綠色債券等. 然而，這些政策所帶來的碳減排效應均不及以大氣污染治理和化解過剩產能為目標而形成的減排量.

近年來，大力推行的能源、產業、交通、用地結構調整等措施，雖然是以控制大氣污染物排放為主要目的，但其實施對我國碳排放起到了較強的協同減排作用. 在調整產業結構方面，國家發展和改革委員會于2018年印發了《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》等文件，實現化解鋼鐵過剩產能超過5 500×10t、煤炭過剩產能2.5×10t；2020年，進一步出臺《關于做好2020年重點領域化解過剩產能工作的通知》等規定，持續推動系統性去產能、結構性優產能，全面提高行業治理能力. 在行業層面，緊抓能源消耗大戶，從“十一五”時期起加強對電力部門能源節約和污染減排的綜合管控，出臺了發展清潔能源、推廣熱電聯產、鼓勵加裝能源節約裝置等措施. 在優化能源結構、嚴控煤炭消費方面，發布了《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021年)》等政策，推進煤改電、煤改氣和燃煤鍋爐節能環保改造等措施；國家能源局發布的《關于做好可再生能源發展“十四五”規劃編制工作有關事項的通知》中提出，要因地制宜推進生物質、地熱能、太陽能等非電利用方式，顯著提升可再生能源在北方地區清潔取暖中的比重. 盡管上述能源和產業結構調整等政策的主要目的是為了解決大氣污染問題，但同時也對CO減排工作帶來極大的推動力.

表 1 我國“五年規劃”中對溫室氣體和大氣污染物的控制指標Table 1 Control targets for greenhouse gases and air pollutants in the ‘Five-Year Plan’ of China

國家統計局數據顯示，2015-2020年我國能源消費總量和人均能源消費量均呈逐年上升趨勢(見圖1)，其中，能源消費總量從2015年的43×10t (以標準煤計)增至2020年的49.8×10t (以標準煤計)；但萬元GDP能源消耗、萬元GDP碳排放均呈逐年下降趨勢(見表2)，2019年之前下降尤其明顯，2015-2020年單位GDP能源消耗和單位GDP碳排放年分別下降了4.0%和4.4%. 由圖2可見，能源消費結構也出現明顯變化，特別是對碳排放影響最大的煤炭，其消費量占能源消費總量的比例由2015年的64.0%降至2020年的56.8%，降幅達7.2%，相當于減排CO約9×10t.

圖 1 2015—2020年全國能源消費情況Fig.1 Energy consumption in China from 2015 to 2020

表 2 2015—2020年萬元GDP能源消耗、萬元GDP碳排放下降率Table 2 Reduction rate of energy consumption and CO2 emissions per 104 RMB of GDP from 2015 to 2020 %

圖 2 2015—2020年全國能源消費結構Fig.2 Energy consumption structure in China from 2015 to 2020

2 構建減污降碳協同治理體系必要性及需求

在大氣污染防治的政策倒逼下，全國CO減排情況總體有所好轉，然而碳達峰、碳中和目標的制定為地方碳排放控制提出了更嚴峻的挑戰. 減污降碳協同需要實現從以大氣污染物控制為主，到大氣污染物與CO減排并重的轉變. 有學者對碳達峰與碳中和目標的實現路徑進行了探索與分析，通過模型預測等手段分析碳排放的空間集群效應，探究產生碳排放區域差異的影響因素，并指出碳排放交易市場是CO減排的核心工具之一，同時還應加強部門和行業的全過程協作共同強化CO減排措施. 在當前大氣污染排放標準逐漸提高的背景下，強化CO減排目標極具挑戰. 以主要排放大戶鋼鐵行業為例，企業進行大氣污染物超低排放改造后噸鋼成本增加百元，要在此基礎上實現CO減排目標，資金投入難以為繼，投入產出效益不佳，不能滿足既減污又降碳的雙重需求. 因此，亟需發揮社會各方力量，以數字化、信息化平臺為主要工具，識別提升治理水平的關鍵舉措，統籌運用命令控制型和非命令控制型手段，探索構建“政府-科研機構-市場-社會組織”四方聯動的多元共治的現代化協同治理體系，實現治理方式的轉變.

2.1 需注重頂層設計，形成減污降碳協同的聯防聯控機制

首先，在大氣污染治理的政策制定中需要充分考慮減污降碳協同的要求；其次，中國地域遼闊，各地經濟發展、污染治理水平不平衡，國內行業產業眾多，各行業產業技術應用、污染物排放情況有所不同. 這對命令控制型聯防聯控政策工具的應用靈活度提出了更精準的要求；再次，我國SO、NO及PM排放量呈東高西低，CO排放呈北高南低的態勢，因此在制定相關減污降碳頂層策略時，需要結合發達國家大氣污染治理經驗以及國內實際情況，綜合考慮各地的實際需求，協調好大氣污染控制和地區經濟社會發展目標. 此外，在減污減碳協同治理頂層策略制定過程中，如何提高其在不同地區的差異化、本地化程度，是策略頂層設計的另一重要需求.

2.2 需加強科技協同創新，形成可落地可反饋的協同治理科技支撐系統

近年來，國家在大氣污染防治方面投入了大量的科技資金，并取得了相當矚目的成效，PM年平均濃度顯著下降，公眾的藍天幸福感顯著提升. 然而，不管是污染物(如PM和O)之間的協同防控，還是污染物控制與CO減排的協同治理，在相關科學研究方面均存在不足之處. 一方面，當前科技資源配置的協調性不足，不同階段、不同科技計劃、不同研究項目之間溝通交流較少，亟需加強國家科技管理體系的協同效應，在綠色發展模式、環境治理理念、環境科研方法、多技術融合以及體制機制上實現多元創新，打造精準治污、系統治理的生態環境科技2.0時代，形成資源配置合力；另一方面，減污降碳協同理論研究支撐不足，對減污降碳協同控制措施及政策等缺乏規范科學的效果評估和費用效益分析. 此外，協同治理模式需重視科研成果落地，構建減污降碳協同治理科研成果應用-實踐-反饋-提升機制，讓科研成果在實踐中得到應用反饋與提升.

2.3 需深化完善碳排放交易市場機制，拓寬資源環境權益融資覆蓋面

碳排放權交易是有效的非命令控制型協同管理機制. 研究表明，我國碳排放權交易(ETS)可顯著降低試點地區的PM濃度，其主要作用渠道源自企業減排活動及城市產業結構調整，尤其當CO交易量和交易價格較高時，ETS對PM的協同減排效應更大. 為了更好地發揮碳市場減污降碳協同效應，首先，需加大產業和能源結構調整的經濟激勵力度，利用發展循環經濟、清潔生產和支持低碳或零碳企業等政策；其次，需擴大市場經濟政策的運用范圍，盡快將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等高耗能行業納入碳交易市場，形成主要高排放行業全覆蓋的配額交易體系；再次，加快構建自愿減排交易市場，將具有生態、社會等多種效益的林業、可再生能源、甲烷利用等領域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳交易市場；此外，還需加快發展基于排污權、用能權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展綠色權益期貨交易等金融衍生品.

2.4 需加強信息化手段應用，發揮社會組織紐帶作用

減污降碳協同治理是一項綜合性極強的系統工程，需要統籌運用自然科學、社會科學、人文科學、工程技術等專業知識構筑治理體系，并使政府、科研機構、市場、社會組織等主體多元參與并發揮各自作用. 信息流動是“政府-科研機構-市場-社會組織”這一共治體系良好運作的基礎. 當前我國的社會組織和政府之間聯動較少，政府管理政策和措施向公眾解讀不足，社會治理工作的公眾參與度不足，導致整體社會服務效能較低，專業互補性差. 企業在落實減污降碳要求中承擔主體責任，但由于缺乏必要的大氣污染物及碳排放信息，上游企業無法通過綠色供應鏈倒逼下游供應商積極減排. 科研機構在開展減污降碳相關研究時亦缺少有效數據支撐，研究產出和市場實際需求的匹配度不高. 解決上述問題的關鍵在于加強信息流動，有效發揮社會組織作用. 社會組織形式多樣、機制靈活，能夠從社會各層面充分把握減污降碳的實踐特征，充當共治體系中信息的搜集者、加工者與傳播者，通過信息發布、專業支撐、反饋交流等方式，加強政府、企業、科研和公眾各方合作聯動，發揮好橋梁紐帶作用.

3 減污降碳多元共治體系框架構建探索

目前，我國能源消費結構仍然以化石能源為主，在此背景下2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和為我國空氣質量管理提出新的挑戰. 中共中央、國務院發布的《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》對我國空氣質量管理提出了更高的要求，管理模式需以減污降碳協同為導向，從單一的命令控制型向“政府-科研機構-市場-社會組織”多方聯動模式轉變(見圖3).

圖 3 多方聯動的減污降碳協同治理體系Fig.3 Multiple co-governance system of air pollution and carbon dioxide collaborative reduction

3.1 制定差異化的減污減碳協同頂層策略

由于各地區和城市經濟發展水平和空氣污染程度不同，應充分考慮各區域不同城市、不同行業的差異化，因地制宜地制定空氣質量達標路線及碳達峰、碳中和路徑. 首先，依據地區發展水平和相互傳輸影響，優化聯防聯控區域劃分，構建差異化聯防聯控協同治理思路，將能源與產業結構考慮到聯防聯控區域劃分中，形成區域能源和產業置換優化，形成“一區一策”的差異化聯防聯控協同治理方案；其次，完善協同治理相關執行政策，確認相關法律法規的可執行度，盡量明晰每項政策主體及其權責，以免出現相關部門重疊、職能交叉、權責不明等情況；再次，構建統一的生態環境保護與減碳責任考核制度，包括完善應對氣候變化與生態環境保護考核目標責任制，探索建立能源消耗和碳排放“雙控”目標責任考核，完善項目庫資金考核機制等；此外，發揮政策工具的多樣性與協同性，強化大氣污染與碳排放監管與激勵政策，推進排污許可證與碳排放管控協同；最后，需注重市場經濟手段和技術手段的協調作用，引入社會組織和公眾參與治理，發揮其聯結多元主體的紐帶優勢，提升治理效率和公平.

3.2 強化減污降碳協同治理的科技支撐

強化減污降碳協同治理的科技支撐是貫徹落實好科學治污的基礎. 首先，開展學科融合、部門協作的減污降碳協同治理科技研究，解決減污降碳協同增效措施評估、科技數據及資源共享、研究成果順利落地等問題；其次，強化減污降碳協同相關的經濟學模型研究，探索經濟社會代價最小的能源、產業結構調整方式，對現有管控策略下CO及大氣污染物的減排潛力與減排成本效益進行分析，制定協同減排目標，規劃目標實現路線圖與時間表；再次，構建減污降碳協同的數據共享機制，制定數據采樣、實驗室分析等技術規范，強化全流程數據質量控制，統一數據提供與獲取責權，打破數據孤島與壁壘，整合環境、氣象、工業、衛生等多方數據資源，建立環境科研大數據共享和管理平臺，避免重復研究和觀測造成的浪費，全面提升財政資金使用效益；最后，著力解決科研工作與實際脫節的問題，實現科學研究與服務地方深度融合，全面提升地方精細化管控能力，為地方政府排憂解難.

3.3 擴充碳排放交易市場，強化市場手段減污降碳協同效應

得益于2011年以來北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省以及廣東省深圳市持續多年的碳交易試點，我國在碳排放核算、配額分配、核查、履約清繳等方面積累了寶貴經驗，為全國碳市場的啟動奠定了較好的基礎. 目前，我國已經建成全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場. 碳交易利用市場的手段對能源和產業結構進行靈活調整，從而產生減污降碳協同作用，可在火電行業碳市場運行良好的基礎上，擴大碳市場的覆蓋范圍，納入更多的高排放行業，逐步豐富交易品種、交易方式和交易主體，提升市場的活躍度. 完善構建碳排放交易的減污降碳協同體系理論構建，研究將污染物排放權交易、用能權交易、綠色電力交易等納入統一的交易體系，使資源環境權益交易市場成為減污降碳協同的另一有效手段.

3.4 支持社會組織開發減污降碳協同信息化平臺，構建第三方環境信用體系

廣泛和深入的社會參與，需要建立在數據公開的基礎上. 社會組織能發揮紐帶作用，利用數字化信息系統，將官方發布的大量分散的環境信息聚合到環境大數據平臺，及時協助企業獲取所需的環境信息，并與政府、金融機構、采購方、公眾等關鍵的利益方形成有效溝通和良性互動. 公眾環境研究中心(IPE)依托全國重點污染源在線監測數據和企業自行填報的碳排放數據，開發了基于移動終端的“蔚藍地圖”APP，匯總了包括主要大氣污染物和CO排放在內的220多億條數據信息，方便公眾對環境的監督. 涉及供應鏈管理的生產企業可通過社會組織信息化平臺第一時間獲取環境和碳排放風險預警提示. 對于環境信用受損的企業，只要其愿意主動整改并及時動態公開整改情況，社會組織可協助企業對其環境信用進行相應修復. 通過信息互補與科研機構聯合構建數據共享平臺，企業還可設定企業減排目標、識別減排路徑，乃至政策和管理建設機制，極大地提升了政府監管效率，降低了企業環境守法成本.

4 結論

a)大氣污染物和CO排放同根同源，治理過程具有很強的協同效應. 面對經濟社會高質量發展、空氣質量改善與碳達峰、碳中和的多目標需求，僅依靠實施以大氣污染物控制為主的措施將不足以滿足實現減污降碳協同目標. 在我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、減污降碳協同增效的新階段，以數字化、信息化平臺為手段，識別提升治理水平的關鍵舉措，綜合運用命令控制型和非命令控制型手段，探索構建多元共治的現代化協同治理方案，實現治理方式的轉型，對大氣污染物與CO協同減排具有重要意義.

b)通過已有的大氣污染控制政策措施，我國減污降碳協同治理取得初步成效，然而還存以下幾個方面的需求：①需注重頂層設計，形成減污降碳協同的聯防聯控機制；②需加強科技協同創新，形成可落地、可反饋的協同治理科技支撐系統；③需深化完善碳排放交易市場機制，拓寬資源環境權益交易市場覆蓋面；④需加強信息化手段應用，發揮社會組織紐帶作用.

c)為了充分調動各界力量，發揮各方所長，治理思路需從以政府為主的單一命令控制型向“政府-科研機構-市場-社會組織”多方聯動模式轉變，構建減污降碳協同增效的多元共治體系，主要包括如下幾個方面：①在頂層設計中實現因地制宜地制定不同地域不同行業的減污降碳政策；②在科學研究中解決減污降碳治理過程中的目標協同、數據共享、成果落地等難題；③在碳排放交易市場上完善機制，將排污權、用能權等交易項目納入統一體系，更好發揮環境權益交易市場的減污降碳協同作用；④強化社會組織的信息化數據平臺作用，利用數字化信息系統構建第三方環境信用體系，促進政府、企業、金融機構和公眾等關鍵利益方有效溝通和良性互動.