關(guān)于社區(qū)治理動力機制問題的概念性思考

陳星

[摘要]社區(qū)是進入工業(yè)化階段之后人類社會的重要社會組織形式。國家以建立現(xiàn)代治理體系為目標推動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的完善，成為社區(qū)治理外生動力的主要來源;社會個體則以優(yōu)化社區(qū)作為“生活共同體”功能的訴求為基點，逐漸建構(gòu)出社區(qū)治理的內(nèi)生動力。以社區(qū)社會資本為關(guān)鍵媒介，消除上述兩種治理動力之間的張力進而實現(xiàn)二者成功耦合，提升社區(qū)治理績效，是社區(qū)治理制度建構(gòu)與優(yōu)化的基本目標，也是社會治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)治理;動力耦合;社區(qū)社會資本

[中圖分類號]中圖分類號C916[文獻標志碼]文獻標志碼A[文章編號]1672-4917（2022）02-0117-08

社區(qū)治理系指相關(guān)組織與機構(gòu)為保證社區(qū)良性秩序的建構(gòu)與維護，持續(xù)完善相應(yīng)的社區(qū)管理制度體系，推動社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能實現(xiàn)和優(yōu)化，并在這個過程中貫徹國家的發(fā)展與治理理念，將社區(qū)治理納入整體社會治理體系的過程。①推動社區(qū)治理目標實現(xiàn)的驅(qū)動力及這些驅(qū)動力不同部分之間的互動關(guān)系構(gòu)成了社區(qū)治理動力機制的基本內(nèi)容。經(jīng)過幾十年實踐，我國社區(qū)治理取得了很大成就，社區(qū)治理動力機制也在這個過程中不斷優(yōu)化。2021年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中要求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，[1]這是未來較長時期內(nèi)加強基層治理能力的指導(dǎo)性文件，標志著我國的基層治理體系逐步成熟，社區(qū)治理進一步向精細化方向發(fā)展。②新時期社會治理工作對社區(qū)治理動力機制優(yōu)化提出了更高要求。立足當(dāng)前社區(qū)治理實踐，進一步完善和優(yōu)化黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元參與社區(qū)治理動力機制是提升社區(qū)治理效率進而提升基層治理能力的重要保障。

一、社區(qū)治理動力機制的歷史維度：社會重構(gòu)與社會治理

社區(qū)治理動力甚至“社區(qū)”這一社會組織形式本身從根本上說均來自社會發(fā)展引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)解組及隨這種社會解組產(chǎn)生的社會治理新需求。社會解組是指社會結(jié)構(gòu)在某些因素的沖擊下裂解，原有的社會結(jié)構(gòu)被逐漸打破，新的社會結(jié)構(gòu)在沖突與混亂中被逐步創(chuàng)立起來。以社會發(fā)展的宏大視角來看，社會生產(chǎn)力發(fā)展是打破原有社會結(jié)構(gòu)的根本原因。馬克思指出，“社會結(jié)構(gòu)和國家總是從一定的個人生活過程中產(chǎn)生。但是，這里所說的個人不是他們自己或別人想象中的那種個人，而是現(xiàn)實中的人，也就是說，這些個人是從事活動的，進行物質(zhì)生產(chǎn)的，因而是在一定的物質(zhì)的，不受他們?nèi)我庵涞慕缦蕖⑶疤岷蜅l件下活動著的。”[2]特定時期生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r以及以此為基礎(chǔ)形成的社會發(fā)展約束構(gòu)成了“不受他們?nèi)我庵涞慕缦蕖⑶疤岷蜅l件”，并在整體上決定了社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的基本方向。社會生產(chǎn)力的發(fā)展為社會結(jié)構(gòu)解組與重構(gòu)提供了初始動力，而人與人之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、信任關(guān)系的重構(gòu)以及立足于此上的社會規(guī)則重建則是社會結(jié)構(gòu)變化的主要內(nèi)容。

社區(qū)治理及其理論研究圍繞社會解組與重構(gòu)背景下的社會治理問題展開。一般認為，社區(qū)治理理論濫觴于德國社會學(xué)家滕尼斯1887年出版的《社區(qū)和社會》（又譯《禮俗社會與法理社會》）一書。滕尼斯認為，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系結(jié)成的社會聯(lián)合，在這種社會聯(lián)合中，情感的、自然的意志占優(yōu)勢，個體的或個人的意志被感情的、共同的意志所抵制。與此相對應(yīng)，他將人們由契約關(guān)系和“理性意志”所形成的聯(lián)合體稱為“社會”。他認為社區(qū)的特征是：“成員對本社區(qū)具有強烈的認同意識，他們重感情、重傳統(tǒng)，彼此之間全面了解。”[3]這與現(xiàn)代意義上的“社區(qū)”在概念內(nèi)涵上還是有一定的差別，反而是他所說的“社會”與現(xiàn)代意義上的“社區(qū)”有更多相似性。結(jié)合滕尼斯開展社區(qū)研究的時間階段來看，工業(yè)發(fā)展引致的社會結(jié)構(gòu)變遷及其應(yīng)對為其社區(qū)研究鋪設(shè)了厚重的理論底色。社區(qū)研究在西方工業(yè)化背景下展開，工業(yè)化及其帶來的人口流動性增加成為社區(qū)研究的基本語境并形成了特定的理論預(yù)設(shè)，只不過這些預(yù)設(shè)在當(dāng)時來看是理所當(dāng)然的“常識”，故在當(dāng)時的社區(qū)研究中較少被著重提及，但是我們今天研究這一問題，卻需要溯本清源，因為這個預(yù)設(shè)涉及社區(qū)治理理論據(jù)以展開的基本邏輯起點問題。從這個意義上說，社區(qū)治理體系的建構(gòu)與發(fā)展本質(zhì)上是社會結(jié)構(gòu)變動情形下社會治理模式的適應(yīng)性調(diào)整，這是社區(qū)治理外源性動力的重要來源。

社區(qū)是國家治理的基本單位，社區(qū)形成與發(fā)展的過程也是國家治理體系重構(gòu)與優(yōu)化的過程，社區(qū)發(fā)展過程同時也是國家治理體系建構(gòu)行為與社區(qū)自組織能力長期互動并取得平衡的過程。就社區(qū)治理模式而言，一般認為主要存在以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、以英國為代表的自下而上模式、以日本為代表的政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合模式等三種類型。[4]不過這種類型劃分本身隱含著“政府與社區(qū)互動及平衡”的邏輯前提，而社區(qū)治理類型的差異，主要也是以上述兩種主體互動類型差異作為劃分的依據(jù)與標準。研究者一般依據(jù)政府與社區(qū)的互動方式差異對社區(qū)治理模式進行類型劃分，因此也有學(xué)者將上述三種類型稱為行政主導(dǎo)型治理模式（新加坡為代表）、自治型治理模式（英、美為代表）、混合型治理模式（日本、以色列為代表）。見劉嫻靜：《城市社區(qū)治理模式的比較及中國的選擇》，《社會主義研究》2006年第2期。公權(quán)力部門推動社區(qū)治理的動力主要來自其依托社區(qū)解決社會問題的初衷，而這些問題是單個社區(qū)無法解決的。更進一步說，國家介入社區(qū)治理的目的在于完成基層政治結(jié)構(gòu)的建構(gòu)并優(yōu)化整體社會治理結(jié)構(gòu)，從而形成社會治理的有效體系。從這個意義上說，公權(quán)力介入與參與是社區(qū)治理外部動力的主要來源，而上述三種社區(qū)治理模式均承認這一事實，所不同者不過是社區(qū)治理中政府介入的程度以及形式有所差異而已。

英美社會具有較強的自治傳統(tǒng)，因而其社區(qū)治理模式被定位為“自下而上型”，不過即使在這種類型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府的作用也越來越強。美國在兩次工業(yè)革命期間的快速工業(yè)化帶來了基層社會組織結(jié)構(gòu)的劇變，這一過程與美國當(dāng)時的向外拓殖過程相疊加，推動了社區(qū)組織的快速形成。不同的人群帶著不同的習(xí)俗與文化從世界各地匯集而來，如何治理這些“陌生人社會”成為當(dāng)時迫切需要解決的問題。當(dāng)時美國社區(qū)治理實踐中，以社區(qū)為基礎(chǔ)完成社會秩序重構(gòu)是核心內(nèi)容。芝加哥學(xué)派的代表人物帕克歸納了社區(qū)的本質(zhì)：“大量人口聚集于某一地區(qū)，形成了受地域約束同時具有地域特征的人際關(guān)系，經(jīng)過若干時間的積淀，這種人際關(guān)系形成了社區(qū)發(fā)展的外在環(huán)境。”[3]二戰(zhàn)以后，美國政府對社區(qū)治理介入的程度越來越深，約翰遜總統(tǒng)1964年發(fā)起的“向貧困開戰(zhàn)”（War on Poverty）運動成為社區(qū)發(fā)展運動的開端。“向貧困開戰(zhàn)”聚焦直接向貧困人口提供服務(wù)，促進人力資本發(fā)展以及激發(fā)社會和社區(qū)變革。[5]英國1960年代興起的“社區(qū)運動”主要目的則在于創(chuàng)造更具有效用的地方服務(wù)，以及探索具有鼓勵性自助精神的社區(qū)治理模式來處理社區(qū)各項事務(wù)。其中，在社區(qū)環(huán)境惡化、內(nèi)城貧困等議題上，城市社區(qū)得到政府的大量支持。[6]可以看出，較強的社會自治傳統(tǒng)與公權(quán)力對社區(qū)治理介入的加強并非不能共存，公權(quán)力處理的是超越社區(qū)范圍但又對社區(qū)發(fā)展有重大影響的社會問題，因而兩者在很多時候是互補的關(guān)系，公權(quán)力介入成為推進社區(qū)治理的重要動力源。

相較而言，歐洲大陸及后來的東亞社會社區(qū)發(fā)展過程中公權(quán)力廣泛介入的情況更為普遍。對美國來說，社區(qū)的建構(gòu)及治理是在廣袤大陸上創(chuàng)建新秩序的過程，殖民者初到在這片土地時，少有原初的社會秩序，此后他們創(chuàng)造的秩序經(jīng)歷了一個約束力由弱到強的過程。但對其他國家和地區(qū)而言，原有的政治結(jié)構(gòu)和社會秩序非常強勢，這種社會結(jié)構(gòu)下的社區(qū)治理事實上就變成了公權(quán)力如何處理工業(yè)化及社會發(fā)展帶來的社會解組與重構(gòu)的問題。聯(lián)合國1955年通過的《社區(qū)發(fā)展促進社會進步》提出的社區(qū)發(fā)展基本原則中，既強調(diào)了公權(quán)力部門對社會發(fā)展的扶助責(zé)任，同時也強調(diào)了社區(qū)居民參與以提高行政效能的作用。[7]這個論述體系中，國家介入社區(qū)發(fā)展并將社區(qū)整合進社會治理體系是社區(qū)治理的重要內(nèi)容。因此對許多后發(fā)展國家和地區(qū)來說，社區(qū)發(fā)展的基本模式可以用“國家推動社區(qū)建構(gòu)或重構(gòu)→社區(qū)逐漸形成內(nèi)生治理動力→內(nèi)外動力共同推動社區(qū)治理進化”的基本邏輯理路進行描述。

經(jīng)濟社會發(fā)展引致的社會組織結(jié)構(gòu)變遷是我國社區(qū)治理體系進化較為直接的推動力。1980—1990年代是我國社區(qū)治理理論及實踐快速發(fā)展的時期。由于單位體制逐步弱化，整個社會的人員流動性增加，居民尤其是城市居民居住地聯(lián)結(jié)的穩(wěn)定性被打破。進入1990年代以后，因為要承接單位制改革和市場化轉(zhuǎn)移問題，社區(qū)建設(shè)被提上議事日程，社區(qū)功能重構(gòu)工作逐步推開。[8]這一時期是我國社會從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的階段，計劃經(jīng)濟下的單位制被打破，居民的組織形式必須有相應(yīng)調(diào)整。同時，市場經(jīng)濟下市場要素的高度流動性也意味著人員的高度流動性，人口流動規(guī)模越來越大，許多流動人口長期居住在工作所在地，通過何種方式保證他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐓^(qū)并推動社區(qū)平衡和諧發(fā)展一直是社區(qū)建設(shè)重點要解決的問題。[9]于是，在傳統(tǒng)的街居體制基礎(chǔ)上，通過組織功能重組，社會治理逐步向社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。進入21世紀以后，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展逐步從粗放式經(jīng)營向集約式經(jīng)營轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理模式漸次向鄉(xiāng)村滲透。

從長時段的視角來看，社會經(jīng)濟形態(tài)變遷引發(fā)的社會組織結(jié)構(gòu)改變是推動社區(qū)治理體制發(fā)展的終極動力。社區(qū)治理是社會治理體系針對特定時期社會變遷的適應(yīng)性調(diào)整，發(fā)揮著重構(gòu)社區(qū)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及建設(shè)社區(qū)文化心理的重要功能，成為整體社會治理體系優(yōu)化的重要支點。對于大部分國家與地區(qū)來說，公權(quán)力系統(tǒng)在社會經(jīng)濟形態(tài)的進化中扮演了引導(dǎo)者與組織者的角色，對社區(qū)治理介入甚深。以此而言，所謂社區(qū)治理的“自主性”只能是相對的，其不能背離社會治理系統(tǒng)優(yōu)化的前提而單獨存在，推動社區(qū)治理體系持續(xù)進化的內(nèi)生動力機制也只能在這個前提條件下產(chǎn)生并發(fā)揮作用。

二、基于“生活共同體”視角的社區(qū)治理內(nèi)生動力機制

社區(qū)治理內(nèi)生動力系指發(fā)源于社區(qū)內(nèi)部并能驅(qū)動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)持續(xù)進化和治理效能持續(xù)提升的動力及其機制。與整體社會層面的社區(qū)治理宏大敘事不同，社區(qū)治理內(nèi)生動力首先是因應(yīng)生活需求而出現(xiàn)的，即居民參與社區(qū)治理的動力主要來源于建構(gòu)與優(yōu)化社會生活網(wǎng)絡(luò)和降低社會生活交往成本的需求。就目前討論比較多的居民參與社區(qū)治理問題來說，大部分居民只有意識到居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理活動將有利于社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，也有利于滿足自己的個人生活需要，他們對社區(qū)公共事務(wù)才會呈現(xiàn)出積極的參與熱情。[10]與社區(qū)的“被組織”相比，“自組織”顯然更加復(fù)雜一些，需要通過激發(fā)社區(qū)內(nèi)部的積極性，建構(gòu)起社區(qū)內(nèi)部資源動員機制，優(yōu)化社區(qū)治理機制及形成促進社區(qū)持續(xù)發(fā)展動力來達成。這種自下而上的動力機制涉及多元主體的觀念與行為整合以及穩(wěn)定性機制建構(gòu)等問題，與公權(quán)力主導(dǎo)的自上而下動力機制運行邏輯有較大差異。

社區(qū)治理的內(nèi)生動力機制主要依托于社區(qū)的功能實現(xiàn)展開。由于社區(qū)生活是工業(yè)化社會到來及社會流動增加情況下社會大眾主要的生活組織方式，社區(qū)首先滿足的是居住和生活功能，因此2000年民政部印發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中把“社區(qū)”定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”，并將城市社區(qū)的范圍界定為“經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”，而“社區(qū)建設(shè)”則是指“在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程”。參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2000年11月轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2000〕23號）。在“生活共同體”的功能約束下，社區(qū)成為具有共同地緣的居民生產(chǎn)、生活、交往和互動的空間。[11]社區(qū)發(fā)展與治理的目標設(shè)定就是在這種空間定位中展開的，社區(qū)治理內(nèi)生動力也是在上述社區(qū)功能目標實現(xiàn)的過程中形成與加強的。

從社區(qū)作為“生活共同體”的功能實現(xiàn)角度來看，社區(qū)治理內(nèi)生動力很難獨立發(fā)揮作用。社區(qū)的許多功能是由外源性動力系統(tǒng)實施完成的。公權(quán)力治理所要實現(xiàn)的社區(qū)功能主要有管理功能、服務(wù)功能、保障功能、教育功能和安全穩(wěn)定功能等，[12]具體來說社區(qū)要在經(jīng)濟上實現(xiàn)生產(chǎn)-分配-消費功能;在政治上維護正常社會秩序，保障社區(qū)居民安全;在教育上實現(xiàn)對社區(qū)居民的教化;在滿足居民的社會需要層面，實現(xiàn)社會服務(wù)、社會保障功能等。[13]這些功能大部分都是社會治理體系的設(shè)定功能，并非社區(qū)本身能夠單獨實施完成的。就社區(qū)功能定位而言，社區(qū)居民生活需求的滿足及生活質(zhì)量的提升是社區(qū)治理內(nèi)生動力建構(gòu)的重要支點，如動員社區(qū)力量有效解決有可能出現(xiàn)的社會離散、社會疏遠、社會失序、社會失控等問題;充分發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的社會服務(wù)能力，培育社區(qū)公益組織并使其充分發(fā)揮公益作用;積極引導(dǎo)社區(qū)精英參與社區(qū)治理，同時建構(gòu)能為社區(qū)普通居民提供充分參與社區(qū)治理的平臺等。[14]上述社區(qū)治理行為依托社區(qū)自身資源，圍繞“生活共同體”功能實現(xiàn)與提升而展開，既可以增加居民社區(qū)參與的有效性，又可以提高社區(qū)治理參與的積極性，可以為社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)及信任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)提供有效支撐。

社區(qū)治理內(nèi)生動力來源于社區(qū)居民提升生活品質(zhì)的訴求，依托于社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)展開，兼具利益訴求與情感訴求的內(nèi)涵。從社區(qū)發(fā)展的實踐來看，社區(qū)形成之后其社會交往網(wǎng)絡(luò)會迅速發(fā)展，逐步形成比較穩(wěn)定的社會關(guān)系“場域”，這一場域由社會成員按照特定的邏輯與規(guī)則共同建構(gòu)。雖然這一場域中存在社會成員、組織和規(guī)則等因素，但其本質(zhì)是這些構(gòu)成要素之間的“關(guān)系”，是“社會網(wǎng)絡(luò)”。[15]正是因為社會交往網(wǎng)絡(luò)與信任網(wǎng)絡(luò)的存在，社區(qū)具備一定自組織能力，也因此具備一定參與社區(qū)治理的能力，這些能力疊加于社區(qū)功能實現(xiàn)目標訴求升級與進化之上，共同建構(gòu)起了社區(qū)治理的內(nèi)生動力體系。從社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的一般特征來說，雖然“利益”是社區(qū)治理內(nèi)生動力分析的主要面向，但情感同樣也是影響社區(qū)治理內(nèi)生動力的重要因素。有學(xué)者指出，雖然舊有的熟人社會被社會現(xiàn)代化發(fā)展所打破，但社區(qū)治理仍保留一定的“半熟人社會”特征，情感作用在社區(qū)治理中的發(fā)揮方式從通過輿論約束塑造居民行為，轉(zhuǎn)向以“情感+利益互惠”方式形塑社區(qū)規(guī)范。[16]此外，習(xí)俗以及特定時期的文化對社區(qū)治理內(nèi)生動力的存在樣態(tài)也會有一定影響。

作為“生活共同體”的社區(qū)，與一般意義上的“共同體”還是有內(nèi)涵上的差別，可以認為是“不完全共同體”。“共同體”的概念內(nèi)涵分歧較多。《辭海》采用了滕尼斯的說法，“關(guān)系本身即結(jié)合，或者被理解為現(xiàn)實的和有機的生命，這就是共同體的本質(zhì)。”見《大辭海》（政治學(xué)·社會學(xué)卷），上海世紀出版股份有限公司、上海辭書出版社2010年版，第405頁。在《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中，“社區(qū)”與“共同體”均譯自community，為同一個概念，該書將“以共同的地域為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出團結(jié)的觀念，并賦予個人以意義感”作為“共同體”最低限度的定義。見[英]戴維·米勒等編，鄧正來等譯：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第152—154頁。滕尼斯的“社區(qū)”概念主要指涉“親族血緣關(guān)系結(jié)成的社會聯(lián)合”，比較而言《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中對“共同體”的描述與當(dāng)下現(xiàn)實更為接近。社區(qū)因為其“限制性參與”的特征及“基本生活組織”的功能設(shè)定，其“意義賦予”的功能只能是部分的，因而本文將其稱為“不完全共同體”。究其原因，社區(qū)居民的參與是“限制性”的，大部分情況下局限于生活層次，尤其是在社區(qū)正在快速發(fā)展階段的我國來說，更是如此。于是在社區(qū)治理中出現(xiàn)了所謂“共同體困境”，具體而言就是社區(qū)的公共性不足，社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)市場主體普遍缺乏主動參與治理、維護共同家園的意識和動力。[17]同時，社區(qū)治理內(nèi)生動力來源于“居民對社區(qū)的生活需求←→社區(qū)回應(yīng)”這一循環(huán)反饋結(jié)構(gòu)，在某一特定階段社區(qū)居民對社區(qū)的需求決定了社區(qū)治理內(nèi)生動力的基本樣態(tài)，社區(qū)對這些需求的持續(xù)回應(yīng)過程則決定了社區(qū)治理內(nèi)生動力的基本進化路徑。王德福在社區(qū)研究中提出了“社區(qū)良性秩序”的概念來說明這個問題。所謂的“社區(qū)良性秩序”，系指與居民日常生活有關(guān)的社會秩序，它直接關(guān)系到居民在社區(qū)中的居住與生活品質(zhì)，它往往與社區(qū)中頻繁發(fā)生的日常性小事有關(guān)。[18]從本質(zhì)上說，這種“秩序”其實就是滿足基本生活需求的秩序結(jié)構(gòu)。這些需求是社區(qū)作為人群聚合的“生活場域”的內(nèi)生性需求，社區(qū)以對這種秩序需求的回應(yīng)的形式與社區(qū)居民持續(xù)互動，形成推動社區(qū)發(fā)展的連續(xù)性動力。

三、社區(qū)治理內(nèi)生動力與外源性動力的互動機制

工業(yè)革命以后，現(xiàn)代意義上的社區(qū)結(jié)構(gòu)逐步成為社會基層組織的主流。社區(qū)以及社區(qū)治理是人類自身對社會結(jié)構(gòu)變遷及因此導(dǎo)致的社會生活組織方式改變而進行的適應(yīng)性探索與實踐，也可以說社區(qū)及其發(fā)展本身是人類社會“現(xiàn)代性”的一部分。從簡化的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)來看，社區(qū)治理動力機制主要包括兩個方向上的作用力：一是自上而下的國家政權(quán)建設(shè)，即國家將現(xiàn)代治理體系延伸到基層社會;二是自下而上的“社區(qū)建設(shè)”，即社區(qū)基層組織自覺且自主地組織與動員基層社會力量，并將其吸納到社區(qū)治理體系中。[18]從歷史的視角來看，絕大多數(shù)國家與地區(qū)的社會變遷進程都是在國家的主導(dǎo)下完成的，社區(qū)發(fā)展與治理的初始階段以外源性動力推動為主。因此從一般意義上可以認為，社區(qū)發(fā)展與治理的外源性動力是原生動力，而內(nèi)生動力則相對來說具有派生性，即社區(qū)治理的內(nèi)生動力系統(tǒng)是在社區(qū)形成及治理的過程中逐步形成。

易言之，外源性動力決定了社區(qū)發(fā)展與治理的基本方向與路徑。行政機關(guān)從基層政權(quán)建設(shè)的角度出發(fā)，通過政策規(guī)范、機構(gòu)設(shè)置、資源注入等方面對社區(qū)發(fā)展進行引導(dǎo)，形成了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)演進方向與路徑的強約束，這種約束同時也是一種強大的推動力，推動社區(qū)治理向國家設(shè)定的方向發(fā)展。在我國社區(qū)發(fā)展過程中，社區(qū)治理是國家治理現(xiàn)代化的組成部分，也是社會治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，外部資源是社區(qū)發(fā)展最重要的支撐。在目前的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，資源挹注以“服務(wù)”的形式進入社區(qū)治理系統(tǒng)，對社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理產(chǎn)生著重要影響。有學(xué)者甚至提出“服務(wù)是最好的社區(qū)治理”，認為城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的均等化、一體化和普惠化是中國社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要目標。實現(xiàn)社區(qū)治理科學(xué)化，就必須全領(lǐng)域整合社會資源、無差異高質(zhì)量增加服務(wù)供給，推動社區(qū)治理資源服務(wù)供給現(xiàn)代化。[19]以服務(wù)為中心的社區(qū)治理模式以回應(yīng)居民生活需求為支點，全面形塑社區(qū)治理體系，在這種治理體系中，外源性動力的強度基本上決定了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與績效的基本樣貌。

社區(qū)內(nèi)生動力及其運行樣態(tài)則決定了社區(qū)治理的組織形式及精細化程度。社區(qū)不是傳統(tǒng)意義上的“單位”，更不是大家庭，我國城市社區(qū)建設(shè)基本上是以法定社區(qū)作為施政單位，在實際確定社區(qū)這一實體的過程中，最為關(guān)鍵的標準是地域界限，居民之間沒有太多的直接經(jīng)濟利益和血緣關(guān)系。[10]與傳統(tǒng)社會相比，社區(qū)成員之間的聯(lián)系顯然是隨機的和弱化的。同時，共同的地域生活又決定了社區(qū)居民具有大量的共同利益，主要表現(xiàn)在社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)服務(wù)等方面，其中最顯著者是對秩序的追求以及對生活系統(tǒng)的需要。[20]在回應(yīng)生活需求的過程中，社區(qū)的互動網(wǎng)絡(luò)逐步形成，并開始對社區(qū)治理產(chǎn)生推動作用。一旦形成這種規(guī)則系統(tǒng)，社區(qū)本身就具有了一定的自我再生能力，在一定程度上可以保持內(nèi)部的穩(wěn)定性并在某種程度上可以自我復(fù)制。一般來說，社區(qū)規(guī)則來源于社區(qū)日常生活交往經(jīng)驗的沉淀，并以此為基礎(chǔ)形塑出社區(qū)民眾的思維模式與行為取向。這些思維模式與行為取向構(gòu)成了社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)與信任結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，也是社區(qū)治理內(nèi)生動力生長的深厚土壤。當(dāng)這些行為取向和思維模式經(jīng)由社區(qū)治理過程的不斷實踐，或基于外來的協(xié)助進一步進化為規(guī)則系統(tǒng)，便能夠形成具有治理功能的社區(qū)公約。社區(qū)公約來源于社區(qū)居民的日常生活，同時又受到來自外部的公權(quán)力等因素影響，是綜合了社區(qū)基本行為規(guī)范的規(guī)則系統(tǒng);其涵蓋了社區(qū)治理的基本目標以及實現(xiàn)路徑，是社區(qū)治理內(nèi)生動力的物化形式，也是社區(qū)治理內(nèi)生動力得以發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。

社區(qū)治理的內(nèi)外動力體系是互補與協(xié)調(diào)而不是對立的關(guān)系。公權(quán)力主導(dǎo)的外源性動力提供了社區(qū)治理的基本方向并提供了社區(qū)發(fā)展與治理的基本秩序;內(nèi)生動力系統(tǒng)依托自身資源稟賦參與社區(qū)治理，補強了外源性動力的治理效果，推動社區(qū)治理走向精細化。從這個意義上說，一度非常流行的“國家-社會”研究范式有許多值得檢討的地方。自20世紀90年代“國家-社會”研究范式引進以來，一度成為分析社會建設(shè)與社會治理的重要理論范式，但這一范式的問題在于將國家與社會設(shè)定于二元對立的框架，甚至設(shè)想社會可以作為比較穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)形成與國家的平衡，[21]西方理論界所謂“第三條道路”的提出與此也有非常大的關(guān)聯(lián)。從我國社區(qū)治理的歷程來看，社區(qū)的內(nèi)生動力顯然會逐步增加，但與外源性動力之間的耦合程度也會不斷加強，可以形成和諧與自洽的治理體系，公權(quán)力部門作為社區(qū)治理行為主體，遵循“社區(qū)需求讓居民表達、社區(qū)問題讓居民討論、社區(qū)事務(wù)讓居民參與”的原則，問需于民、問計于民、問行于民、問效于民。[14]社區(qū)群眾和社區(qū)組織則在社會治理整體框架約束下在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，不斷提升社區(qū)治理能力，打造共建共治共享的社會治理格局。[4]于是，內(nèi)外兩個動力系統(tǒng)各司其職，相互配合，共同建構(gòu)出穩(wěn)定有效的社會治理體系。

社區(qū)治理內(nèi)生動力與外源性動力耦合的核心問題在于消除兩個動力體制之間的張力并推動二者整合成較為有效的社會治理體系，兩者的耦合程度決定了社區(qū)治理效率。在現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)已經(jīng)成為城市甚至是鄉(xiāng)村治理的基本單元，成為整個社會治理系統(tǒng)的重要節(jié)點。隨著社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)以及在此基礎(chǔ)上各種社區(qū)組織的出現(xiàn)，社區(qū)具備了一定程度的自主能力。社區(qū)多元主體隨著社區(qū)的發(fā)展逐步成為社區(qū)治理的主體，在社區(qū)治理事務(wù)中的影響越來越大。社區(qū)的這種自主性能力與外部治理體系之間的張力會逐步顯現(xiàn)出來，如果兩者不能實現(xiàn)有效整合，則社區(qū)治理成本會不斷增大，社區(qū)治理績效的天花板會被壓低。因而社區(qū)治理動力整合有消除社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部張力和將社區(qū)自主性能力納入社區(qū)治理體系兩個方面的內(nèi)涵。有學(xué)者提出，多元主體參與治理是社區(qū)治理動力的力量源泉，公權(quán)力的主導(dǎo)作用有助于不同力量的有機整合，而多元主體的協(xié)作共治是社區(qū)治理動力合力生成的根本途徑。[22]社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展就是社區(qū)自主性能力與外部治理體系整合、協(xié)調(diào)與適應(yīng)的過程，基于社區(qū)發(fā)展問題導(dǎo)向的治理模式也正是在這一過程中不斷完善的。

四、內(nèi)外動力的耦合樞紐：社區(qū)社會資本

學(xué)界目前對于社區(qū)社會資本的概念意涵未有定論。劉琳在其文章中歸納出幾種社區(qū)社會資本的概念：（1）認同前人將社會資本界定為社會組織的特征，通過居民的社會參與、鄰里間互惠及信任度等來測量社區(qū)層面的社會資本;（2）中國城市社區(qū)的社會資本首要表現(xiàn)為人情濃密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主要包括鄰里、家庭、朋友及工作關(guān)系，在此基礎(chǔ)上的居民參與、社區(qū)信任和自治組織也是現(xiàn)代性社區(qū)社會資本不可或缺的構(gòu)成要素;（3）以社區(qū)為依托或載體而形成的社會資本稱為“社區(qū)社會資本”，指人們在社區(qū)這一具有明確邊界的地域范圍內(nèi)通過交往形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所蘊含的信任、規(guī)范、積極的情感等。[23]上述社區(qū)社會資本的定義雖稍有差異，但都沒有脫離信任為核心的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一核心內(nèi)涵。概而言之，社區(qū)社會資本概念涵蓋了社區(qū)成員之間信任結(jié)構(gòu)以及由此形成的穩(wěn)定行為模式等多方面意涵，社會資本的存在樣態(tài)在相當(dāng)大程度上決定了社區(qū)成員互動的交易成本，在相當(dāng)大程度上也決定了社區(qū)治理的成本。

社區(qū)社會資本是與社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理伴生形成的情感結(jié)構(gòu)，是提升社區(qū)治理精細化程度和提高社區(qū)治理績效的重要依托。社區(qū)社會資本建構(gòu)立基于社區(qū)社會交往網(wǎng)絡(luò)，主要包括社區(qū)意識、社區(qū)認同和社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)等方面的內(nèi)容。現(xiàn)代社區(qū)是對傳統(tǒng)社會組織結(jié)構(gòu)的一次重組，非血緣的人際關(guān)系及程度比較高的人口流動性是社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的顯著特征。社區(qū)在物質(zhì)上表現(xiàn)為推動交往關(guān)系重構(gòu)的重要平臺。居民群眾在社區(qū)這個平臺之上，互相交往聯(lián)系，形成共同的社區(qū)意識，產(chǎn)生較強的社區(qū)認同感，從抽象的“社會人”轉(zhuǎn)化成了“社區(qū)人”。從這種意義上說，社區(qū)作為一個生活共同體，既有個體之間充滿情感的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時也具有共同的價值、規(guī)范和意義的精神內(nèi)核。因此說，社會治理“基礎(chǔ)在基層、根本在社區(qū)”，在社會治理的眾多路徑中，依托社區(qū)構(gòu)建社會治理體系，既是必然也是必須。[24]在現(xiàn)代社會“社區(qū)化”的過程中，居民互動經(jīng)驗以文化或者規(guī)則的方式沉淀下來，形成行為取向的穩(wěn)定性影響因素，并進而成為居民行為和社區(qū)治理中比較穩(wěn)定的約束性框架，成為社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理的情感與文化基礎(chǔ)。

社區(qū)治理公權(quán)力機構(gòu)的引導(dǎo)與干預(yù)對社區(qū)社會資本的建構(gòu)與發(fā)展樣態(tài)會產(chǎn)生重要影響。一般來說，社區(qū)內(nèi)部的社會信任往往形成于居民之間的聯(lián)結(jié)與互動，是居民之間以及居民與社區(qū)之間多次博弈的結(jié)果。日常生活中的這類社會交往與互動看似微不足道，卻是社區(qū)社會資本的基石。作為社區(qū)社會資本的外化形式，社區(qū)規(guī)范正是在這一長期博弈中形成的，遵守契約與規(guī)則的社區(qū)意識也是在這個過程中伴生形成的。社區(qū)治理機關(guān)往往是通過建構(gòu)社會交往結(jié)構(gòu)及引導(dǎo)社區(qū)規(guī)則形成等途徑完成對社區(qū)社會資本建構(gòu)過程的干預(yù)，實踐中一般通過“使命框架的設(shè)定→持續(xù)動員（互動）”的邏輯路徑來達成社區(qū)社會資本的培育目標。社區(qū)治理機關(guān)從社區(qū)發(fā)展的目標設(shè)定需求出發(fā)，找出符合社區(qū)民眾經(jīng)驗和認知的行動目標，再持續(xù)透過相關(guān)實踐的故事、事件之詮釋和擴增，同時根據(jù)社區(qū)資源狀況制定動員策略，逐步推展服務(wù)方案，增加上述實踐的感染力并試圖喚起參與者熱情。這一邏輯路徑的要義在于按照社區(qū)發(fā)展愿景組織居民參與社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理，并在這個過程中實現(xiàn)居民良性互動，進而建構(gòu)出社區(qū)社會資本。

社區(qū)社會資本是調(diào)動行為主體參與社區(qū)治理積極性的重要依托。上文已經(jīng)述及，滕尼斯當(dāng)初在對社區(qū)概念的討論中尤其強調(diào)社區(qū)精神結(jié)構(gòu)與精神內(nèi)核的重要性。在他看來，社區(qū)存在于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，在社區(qū)中人們基于血緣、地緣等共同的利益關(guān)系，具有相同的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，相互之間聯(lián)系緊密，擁有共同的文化心理和歸屬感，認同共同的價值規(guī)范。[25]雖然滕尼斯的社區(qū)概念與現(xiàn)代社區(qū)概念指涉涵義不同，但在強調(diào)社區(qū)社會資本在社區(qū)生活中核心地位這一點上卻沒有太大差異，二者均指涉社區(qū)社會的精神結(jié)構(gòu)及其運行方式，包括人與人之間的互動認知、居民對社區(qū)生活的基本態(tài)度、居民社區(qū)觀念系統(tǒng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)等，以及這些結(jié)構(gòu)與方式如何進化成為具有約束力的日常行為規(guī)則等內(nèi)涵。社區(qū)治理必須深入社區(qū)文化心態(tài)系統(tǒng)的核心，即社會資本本身，順勢而為，實現(xiàn)社區(qū)治理模式建構(gòu)與社會資本的充分融合，進而渾然一體，才能最大限度調(diào)動社區(qū)的積極性，將居民與社區(qū)社會組織納入社區(qū)治理體系，實現(xiàn)社區(qū)治理措施效用的最大化，達到事半功倍的效果。

社區(qū)社會資本是社區(qū)治理精細化的重要支點。社區(qū)發(fā)展初期的社區(qū)治理工作多注重制度建構(gòu)，比較側(cè)重于從制度框架層面建構(gòu)社區(qū)治理的基本規(guī)范，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及社區(qū)治理工作日益走向深入，社區(qū)治理必然向建構(gòu)社區(qū)社會資本的層面延伸，社區(qū)治理內(nèi)外動力機制以社區(qū)社會資本為紐帶全面整合是社區(qū)治理的必然趨勢。以北京的社區(qū)治理工作為例。經(jīng)過20多年發(fā)展，北京社區(qū)治理進入一個新階段，逐步從單一政府管理模式向多元社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。在這個過程中，北京形成了比較有特色的“社區(qū)復(fù)合治理”模式。[26]這個模式突出“五位一體”的主體基礎(chǔ)，分別指涉社區(qū)黨組織核心作用、社會組織壯大及參與、社區(qū)居委會自治能力提高與發(fā)展、社區(qū)服務(wù)站規(guī)范建設(shè)與應(yīng)用、社區(qū)居民參與等方面的內(nèi)涵。于文認為“社區(qū)復(fù)合治理模式”“具有‘四位一體’的主體基礎(chǔ)”，其中“四位”似乎指涉社區(qū)黨委、社會組織、居委會以及社區(qū)服務(wù)站，“一體”指社區(qū)居民參與這一樞紐。不過作為社區(qū)治理參與方的社區(qū)居民，與前面四個基礎(chǔ)性主體的地位應(yīng)該同等重要，因此這種模式稱“五位一體”應(yīng)該更為恰當(dāng)。上述“五位一體”中前面“四位”涉及社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中內(nèi)生與外源性動力兩個系統(tǒng)，其聯(lián)結(jié)與耦合的媒介則為社區(qū)居民參與這一“主體”。在這一治理模式中，社區(qū)社會資本提供了信任資源，決定了內(nèi)生性動力與外源性動力系統(tǒng)的耦合方式，對社區(qū)治理的實施路徑及精細化程度會產(chǎn)生較大影響，自然也會影響到治理績效。

五、結(jié)語

社區(qū)治理內(nèi)外動力系統(tǒng)經(jīng)過功能性整合即形成了社區(qū)治理動力機制。通過這一整合過程，社區(qū)獲得發(fā)展動力，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。因此社區(qū)治理動力機制的建構(gòu)與強化更多表現(xiàn)為一個持續(xù)的過程，其基礎(chǔ)不是控制和支配，而是協(xié)調(diào)。[27]社區(qū)治理過程既涉及公共部門，也涉及私人部門;社區(qū)治理結(jié)構(gòu)則涵蓋了正式與非正式的規(guī)則系統(tǒng)、涉及公私部門等治理機構(gòu)及其持續(xù)的互動過程等內(nèi)容。社區(qū)治理動力機制推動著上述互動過程不斷迭代，并推動著社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)進化。因此，只有在實踐基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化社區(qū)治理動力機制，才能推動社區(qū)治理良性發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升社區(qū)治理績效，并在此基礎(chǔ)上提高整體社會治理水平。

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Conceptual Thinking on the Dynamic Mechanism of Community Governance

CHEN? Xing

（Taiwan Research Institute of Beijing Union University，Beijing 100101，China）

Abstract： Community is an important social organization form of human society after entering the stage of industrialization. With the goal of establishing a modern governance system， the government promotes the improvement of community governance structure and becomes the main source of exogenous power of community governance. Individuals gradually construct the endogenous driving force of community governance based on the demand of optimizing the function of community as “l(fā)ife community.” Taking community social capital as the key medium to eliminate the tension between the above two governance forces so as to realize the successful coupling between them and improve the performance of community governance is not only the basic goal to construct and optimize community governance system， but also an important content to construct social governance system.

Key words：community governance; dynamic coupling; community social capital

（責(zé)任編輯 劉永俊）