行政協議司法審查法律適用路徑探析

朱秀華

2014年修訂的《行政訴訟法》將行政協議納入受案范圍，解決了行政協議案件由法院民事審判庭還是行政審判庭審理的爭議問題，但新的疑問也隨之產生。《民法典》對于合同法律制度的重大調整，對處于公私法交織境地的行政協議法律適用提出了更多挑戰。第一，引發行政協議法律適用是否需隨之調適的問題，對“重大誤解”和“顯失公平”的民事法律行為，《民法典》僅允許請求撤銷，舍棄了“可變更”，行政協議案件是否仍允許相對人提起變更之訴？第二，行政協議性質之爭延續到司法審查的問題，如對于國有土地使用權出讓協議的土地出讓逾期付款違約金，能否允許相對人參照適用民事法律規范請求司法酌減，是否與行政性側重的維護公共利益、防止國有資產流失背道而馳？第三，公私法固有的不同價值面向引發的法律適用分歧，如行政機關以脅迫手段訂立補償協議，究竟是適用行政訴訟法模糊的“重大且明顯違法”認定無效，還是參照適用更為具體的民事法律規范以意思表示瑕疵認定可撤銷？本文嘗試從厘清法律適用路徑的角度探索解決上述問題的方法。

一、既有路徑的實證考察

為考察《民法典》施行以來，行政協議案件適用行政與民事法律規范情況，①行政協議的法源包括行政法律規范和民事法律規范，包括實體法和程序法，本文僅就實體法進行探討。筆者在中國裁判文書網“行政案件”中以“行政協議”②自2021年1月1日施行的《最高人民法院關于行政案件案由的暫行規定》列舉的二級案由為“行政協議”，如采用中國裁判文書網行政案由的“行政合同”，加上“民法典”為全文檢索關鍵詞，樣本僅4件，故將“行政協議”作為全文檢索關鍵詞，最后更新時間：2021年8月31日。“民法典”作為全文檢索關鍵詞，裁判年份設定為2021年，審判程序設定為行政一審，共獲得144條結果。再以“民法典”為裁判理由關鍵詞，獲得136條結果，說明上述樣本涉及民法典均在裁判理由中，而非在當事人、訴訟記錄、事實、理由等部分。經篩除裁定書及無法正常顯示的樣本，最終獲取有效樣本126份，分布地域按數量由多到少依次為山東、河南、江蘇、浙江、遼寧等12個省份，中級、基層法院樣本分別為97份、29份。

（一）實證考察

筆者分別從裁判理由和裁判依據兩部分觀察行政協議案件援引民法典路徑情況（見表1）。

表1 行政協議裁判文書援引民法典路徑情況

1.行政優先路徑。2021年的行政一審案件，以“行政協議”作為全文關鍵詞，共檢索到1284篇裁判文書，如增加“民法典”作為關鍵詞，僅144條結果，占11.21%，可見行政協議案件對于援引行政法律規范的青睞。此次樣本中近70%樣本裁判理由采行政路徑，所涉訴訟類型幾乎均為確認協議有效案件，系因行政協議無法直接作為強制執行依據，參照民事司法確認程序為之，有的案件判決主文還載明可以申請執行，援引條款多為《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議若干規定》）行政協議合法性審理原則，確認協議效力等。①參見柳海英訴青島市市北區房屋征收安置管理中心確認征收初償協議有效案，山東省青島市市北區人民法院（2021）魯0203行初23號行政判決書，該判決認為“當事人應當按照征收補償協議的約定自覺履行義務。一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請執行”。除卻對確認有效訴訟的特殊需求，仍足以窺見對行政優先的路徑依賴程度。

2.民事優先路徑。在樣本中未發現純粹的民事路徑，即使裁判理由為單一民事路徑，在裁判依據上仍會援引行政法律規范。比如，有案件裁判理由闡述，根據《民法典》第171條第1款規定：“行為人沒有代理權、超越代理權或者代理權終止后，仍然實施代理行為，未經被代理人追認的，對被代理人不發生效力。”協議對原告不發生法律效力，卻未援引行政法律規范，僅在裁判依據中依次援引《民法典》和《行政協議若干規定》。②參見樓英濤訴浦江縣人民政府浦南街道辦事處撤銷補償協議案，浙江省蘭溪市人民法院（2020）浙0781行初70號行政判決書。

3.“行政+民事”同時適用路徑。裁判理由“同時適用”樣本共14份，僅次于“行政優先”路徑。在確認行政協議無效案件中，既要以行政訴訟法為基礎，也要適用合同法規定，進行利益衡量等表述出現頻率較高，如“因行政協議兼具行政性和合同性，對行政協議效力的審查，既要以《行政訴訟法》第75條關于確認行政行為無效的規定為基礎，同時也要適用《合同法》第52條關于認定合同效力的規定，在依法行政與保護相對人信賴利益、誠實信用、意思自治等基本原則之間進行利益衡量。只有行政協議存在重大、明顯違法，違反法律法規的強制性規定，損害國家利益、公共利益及他人合法權益時才能確認無效”③朱振訴淮北市烈山區宋疃鎮人民政府撤銷征收補償協議案，安徽省濉溪縣人民法院（2021）皖0621行初10號行政判決書。。值得關注的是，“同時適用”的情況下，裁判依據卻是“民事優先”偏多，集中在無權代理或無權處分爭議。

4.“行政或民事”分別適用路徑。僅1個案件通過“確認行為違法但協議有效”方式踐行了該路徑，對于被告與原告簽訂協議的行為，援引了《行政協議若干規定》第11條雙重審查的規定，基于協議訂立依據的批準行為已被確認違法，從而確認訂立協議的行政行為違法；對于協議效力的認定，援引了《民法典》第143條規定認定為有效，進而作出雙重判決：確認協議訂立行為違法，駁回原告要求撤銷協議的訴訟請求。④參見呂勇水訴杭州市富陽區人民政府撤銷遷建安置協議案，浙江省杭州市中級人民法院（2020）浙01行初333號行政判決書。

（二）存在的問題

1.同一案件法律適用路徑不一，裁判說理內在邏輯不一。對于協議解除問題，先旗幟鮮明地論述對行政協議案件審查既要以合法性審查為基礎，也要適用《合同法》等規定，表述為“對于解除權的行使，行政法律規范中并無明確規定。同時，解除權的行使往往涉及對當事人是否依法履行、按照約定履行協議的判斷，為民事法律規范的典型領域，且與行政行為合法性要件審查規則并不匹配”，內在邏輯是“同時適用”且“行政優先”；但對于協議解除的后果卻認為，無論是民事法律規范還是行政法律規范都有相關規定，先援引了合同法、民法典，后援引了《行政協議若干規定》和《行政訴訟法》，陡然換成了“同時適用”且“民事優先”的路徑。①參見欒景榮、崔仙玉訴吉林市房屋征收經辦中心解除產權調換協議案，吉林鐵路運輸法院（2021）吉7102行初14號行政判決書。

2.同一爭議不同案件法律適用路徑不一，裁判結果不一。有12個案件對于協議是否存在無效情形，裁判理由適用路徑就有4種，分別為“行政+民事”、“民事”、“民事+行政”、“民事或行政”。如對于無權代理簽訂協議效力認定，根據《民法典》第171條第1款規定，協議對作為被代理人的原告不發生法律效力，裁判結果為撤銷協議；有裁判認為對被代理人不發生效力，不等同于合同無效，判決駁回訴請；有的以協議不成立為由，判決駁回訴請；有的判決確認協議對被代理人無效。②參見浙江省高級人民法院行政審判庭：《關于依法高效審理行政協議案件，完善政府守信踐諾機制的調研》，載《行政執法與行政審判》2021年第82期。

二、不同路徑的法理基礎

（一）基于行政性的“行政優先”

行政協議雖從民事合同演變而來，但簽訂目的是實現公共利益或行政管理目標，通過協議的方式來實現行政管理。③參見蔡小雪：《行政行為的合法性審查》，中國民主法制出版社2020年版，第236頁。行政協議終究是行政行為，尤其是自然資源使用權、保障性住房等特定行政協議，初衷就是維護公共利益。④參見王學輝、鄧稀文：《也談行政協議的范圍——與王利明教授商榷》，載《學習論壇》2021年第2期。所有的行政協議均可以拆分為一個個單獨的行政行為，如訂立協議、變更協議的行為等，行政協議應稱為“協議性行政行為”⑤王學輝：《行政何以協議：一個概念的檢討與澄清》，載《求是》2018年第2期。。

但“行政優先”的困境在于如果對于行政法律規范是否有規定仍存爭議，下一步如何行進？如變更之訴是否存在行政法律依據存在爭議？有觀點認為，《行政訴訟法》和《行政協議若干規定》對行政協議能否適用變更判決未予明確，《行政訴訟法》第77條所規定的變更判決僅適用于“行政處罰明顯不當”和“其他行政行為對款額的確定、認定確有錯誤”，難以擴大解釋到行政協議。亦有觀點認為，《行政協議若干規定》第9條“其他有關行政協議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求”提及了“變更”，可納入行政訴訟法“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤”之范疇。⑥參見危輝星等：《行政判決可以直接變更行政協議——浙江杭州中院判決王忠明、陳向前訴余杭區良渚街道辦事處征遷行政協議案》，載《人民法院報》2017年1月5日，第6版。

（二）基于合同性的“民事優先”

合同法經過多年發展，有較為深厚的基礎和完善的法律制度，相比之下，行政協議在我國還屬于較為新穎的行政實踐。如果囿于公法、私法門戶之見，試圖拋開私法中的合同法規則，另行構建一整套獨特的適用于公法合同的原理、體系和規則，既無必要，也無可能。①參見方昀、曾祥生：《試論公法合同的契約基礎——以公法與私法的關系為中心》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2009年第2期。此種觀點，最接近以英國為代表的“普通法+特別規則模式”。但由于英國是普通法國家，沒有公私法概念的劃分，行政機關簽訂契約適用一般契約法的規則，行政契約更多的是以特殊規則的形式表現出來。②參見張樹義：《行政合同》，中國政法大學出版社1994年版，第6頁。

但“民事優先”困境合法審查難以兼顧。如空白協議，從民事角度，完全民事行為能力人在空白協議上簽字視為其清楚、理解合同內容，概括性授權，愿意承擔由此帶來的法律后果；而對于征收補償安置等行政協議，行政機關與相對人訂立空白協議的行為合法性應予規制，如果單純以民事路徑審理，就不會再對行政機關訂立空白協議行為合法性評價。而從行政路徑，有案件在對相對人要求確認協議無效的請求不予支持的情況下，對于房屋補償損失，責令行政機關應采取補救措施，協商不成，應及時作出補償決定。③參見郭雪、楊科雄：《行政協議判例精解與實務指引》，中國法制出版社2021年版，第409頁。

（三）基于雙重性的“同時適用”

相較于傳統民法理論以私法自治對抗或者防御行政權侵犯的經典教義，當代民法與行政法則是“同一條戰壕里的戰友”，僅是兩種不同性質國家治理手段，兩者的基礎關系形態不是對抗與排斥，而是合作與協力。④參見章劍生：《作為介入和擴展私法自治領域的行政法》，載《當代法學》2021年第3期。將行政協議納入行政訴訟受案范圍，目的是要將民事路徑對行政協議行為合法性審查忽略的問題予以糾正，并非要弱化合約性審查，兩者應予兼顧。但如果“同時適用”要求“行政+民事”，客觀上并不一定兩個領域均具有可供使用的法源；如果并不要求“行政+民事”，那么還是要回到前兩種觀點所爭論的誰先適用問題。

（四）基于混合性的“分別適用”

行政協議的本質是混合契約，要先判斷訟爭關系性質，有的放矢。無論是“同時適用”還是“優先適用”的觀點，一般都不再對涉案爭議內容的性質做進一步識別。《行政協議若干規定》第27條第2款規定的法律適用前提，是將涉案行政協議所形成的法律關系一概視為公法關系。然而，這種審查方式過于粗糙，對訟爭關系的公私法屬性不加區分，既不符合“混合契約”特性，在法律適用上也不免無的放矢。⑤參見余凌云：《論行政協議無效》，載《政治與法律》2020年第11期。

但“分別適用”困境是公法因素識別標準尚不成熟，難以判斷爭訟內容性質時，如何處理？比如，行政機關在集體土地征地過程中所簽訂的補償安置協議，對于相對人合法建筑補償、未經登記建筑折價補償及違法建筑不予補償均作了約定，相對人認為約定為違法建筑的部分未經有權機關認定，徑行在協議中約定違法，補償標準顯失公平，請求撤銷協議。如果經審查支持該請求，是適用行政訴訟法行政行為撤銷，還是《行政協議若干規定》第14條“原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經審理認為符合法律規定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協議”，或是民事法律規范對于顯失公平合同撤銷規定？

此外，還有多重疊加路徑，關于行政和民事法律規范適用，在行政訴訟中視具體情況，應采取優先、直接、補充、區別適用等不同裁判規則。總體上，盡管行政法規范通常占優先地位，但對行政法與民法關系都需遵守的一般法律規范，民法規范可以直接適用。在與行政法或行政訴訟法的強制性規定相沖突的情況下，例如法律明確禁止締結行政協議時，可以通過援引法律保留原則限制對民法規范的適用。在屬于公法和私法不同適用領域的合同約定中，行政法和民法的規范以區別的方式適用。由于行政訴訟可以援引民法規范，故保護私人利益方面不存在困難；而且行政訴訟中已有的法律規范適用的多級審查機制，更有利于法秩序統一。①參見耿寶建、殷勤：《行政協議的判定與協議類行政案件的審理理念》，載《法律適用》2018年第17期。但此種觀點多重邏輯架構對裁判者技術要求較高。

三、回歸本質的路徑

公法與私法雖有融通之處，但肩負使命不一。法律適用路徑選擇，影響甚至決定裁判方向。

（一）起點：查找行政法律規范

基于事物本質考量，行政性是行政協議的本質屬性，行政法律規范是不可回避的路徑起點。作為成文法國家，可以從行政協議概念、法規范體系等多角度追根溯源，通過各種定義來把握事物的“本質屬性”。②參見羅嘉昌：《從物質實體到關系實在》，中國人民大學出版社2012年版，第3頁。相對于行政合同或者協議性行政行為等概念，立法采用的“行政協議”之表述，既有別于普通的民事合同，亦有別于協議性行政行為。使用該概念決定了將行政協議完全等同于行政行為，或者完全視為民事合同，均不可取。

從法規范體系來看，《行政協議若干規定》規定“可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定”。“可以”“參照”之表述足以表明立法對于適用民事法律規范的補充、輔助態度。結合《行政協議若干規定》增加的具體規則作更貼近立法本意的解釋。《行政協議若干規定》第12條規定：“行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效。人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效。行政協議無效的原因在一審法庭辯論終結前消除的，人民法院可以確認行政協議有效。”鮮明地詮釋了行政性為主的理念。如果行政協議已經達到“重大且明顯違法”程度，應當優先適用行政訴訟法判決確認無效，隱含之義是，即使適用民事法律規范確認行政協議無效的，亦應達至“重大且明顯違法”標準，以突顯行政協議公法屬性。

（二）中途：觀察民事法律規范

1.區分訴訟類型。訴訟類型實質是建立在公私法關系的基礎之上，公私法識別技術較難，以訴訟類型區分更易于司法實踐把握，亦符合《行政協議若干規定》“兩分法”邏輯架構：對行政機關行使優益權的行政行為的行為之訴，對于不依法履行、未按約定履行行政協議等爭議的關系之訴，關系之訴應更多地關注民事法律規范適用。行政協議進行效力性審查的同時，亦應當對行政機關訂立行政協議等行為進行合法性審查，并作出相應裁判。

2.防止公法任性。行政法律規范沒有明確規定，民事法律規范有較為具體的規定，無正當理由，不得拒絕民事法律規范的適用；行政法律規范有抽象規定，盡可能結合具體的民事法律規范同時適用。不因行政性的優先性，而忽視民事的重要性；對于單方變更、解除行政行為是否屬于行政優益權的判斷，應是行政機關在合同法的構架之外作出的單方處置，只有出于公共利益考慮才單方變更或解除。如果因為相對方違約致使合同目的不能實現，行政機關完全可以依照合同法規定或者合同約定采取相應措施，尚無行使優益權的必要。①參見最高人民法院行政庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2021年版，第36頁。

3.尊重私法邊界。在進行合法性審查時，只有“重大且明顯違法”才轉介到影響協議效力，僅一般違法時，不應直接介入協議效力。行政協議撤銷基于意思表示瑕疵，行政行為撤銷基于行為違法性，不宜以行政訴訟法撤銷行政行為的規定徑行撤銷協議。只有在以行政協議表現出來的行政行為，例如征收補償協議等，可以適用行政訴訟法撤銷理由。②參見梁鳳云：《行政協議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第172頁。

（三）終點：行政法原則檢視

行政法律規范對于合同規則供給十分有限，司法審查往往在行政法律規范沒有規定或者只有抽象規定時，適用更為具體的民事法律規范，減少裁量空間，增強裁判的可確定性。但卻忽視了進一步檢驗民事法律規范具體條款與行政法原則追求是否兼容。要從深層次的價值層面檢驗是否水土不服，是否符合誠意原則、比例原則（適當）原則、平等原則、信賴保護原則等行政法基本原則，而非僅僅停留在“不相抵觸”的淺層。最高人民法院2019年發布行政協議參考案例有兩個分別涉及程序正當、③參見最高人民法院2019年發布的行政協議解釋參考案例，王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區管理辦公室房屋搬遷協議案。“雖無直接證據證明相關拆遷人員對王某某采用了暴力、脅迫等手段，但考慮到協商的時間正處于盛夏的8月4日，王某某的年齡已近70歲，協商的時間跨度從早晨一直延續至第二日凌晨一點三十分左右等，綜合以上因素，難以肯定王某某在簽訂搬遷協議時系其真實意思表示，亦有違行政程序正當原則”。誠實信用原則運用，④參見最高人民法院2019年發布的行政協議解釋參考案例，崔某某訴徐州市豐縣人民政府招商引資案。“對于本案中豐縣政府是否應當支付招商引資獎勵費用的問題，要審查其行為有無違反準用的民事法律規范的基本原則。誠實信用原則不僅是合同法中的帝王條款，也是行政協議各方當事人應當遵守的基本行為準則”。2021年發布的行政協議典型案例亦涉及公平、誠實守信原則運用。⑤參見最高人民法院2021年發布的行政協議解釋參考案例，卡朱米公司訴福建省莆田市荔城區人民政府請求撤銷征收補償安置協議案。“如何在契約自由與公法監管之間找到最佳的平衡點，是行政協議案件審理的難點。行政機關在行政協議的訂立過程中，應秉持公平公正、‘禁止不當聯結’等原則，合理利用自身的資源優勢，與相對人展開平等協商，達到既實現公共治理，又有效保護和實現相對人合法權益的目的”。

以本文提到三個典型難題為例，通過行政法原則檢視可以解決以下問題：第一，行政協議案件是否允許變更之訴。在行政法律規范較為模糊可作不同解釋的情況下，民事法律規范明確具體地舍棄了請求變更之規定，從形式上很難看出民事法律規范與基本原則相抵觸，很容易按“行政—民事”路徑，最終適用民事法律規范。通過原則檢視，可以減少“水土不服”。第二，相對人能否請求司法酌減土地出讓逾期付款違約金。有觀點認為，為防止國有資產流失，應直接適用行政優先路徑，不考慮民事法律規范已有的允許請求酌減違約金之規定，即省略了“行政”與“民事”往返的過程，徑行適用行政法律規范。通過原則檢視，可以避免陷入行政協議納入行政訴訟受案范圍之后，保護力度反而下降的窘境。第三，以脅迫手段訂立的協議效力認定。在行政訴訟法模糊的“重大且明顯違法”認定無效與具體的民事法律規范以意思表示瑕疵認定可撤銷之間，無所適從時，通過原則檢視，減少行政訴訟法“重大且明顯違法”等條款適用的泛化，增強內心確信。

四、“行政—民事—行政”方法運用

“行政—民事—行政”方法，并非簡單的循環，回到原來的出發點，而是理解提升到新的層次，①參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，黃家鎮譯，商務印書館2020年版，第267頁。是對“行政—民事”等路徑的完善續造。“行政—民事”路徑適用民事法律規范的前提是“不與行政法、行政訴訟法基本原則相抵觸”，而“行政—民事—行政”路徑卻是最終通過行政法原則檢視的方式，對法律適用的契合度提出了更高要求。

在查找行政法律規范、觀察民事法律規范之后，運用行政法原則檢視，無外乎三種結果：第一，不適，則折返。如果與行政法原則難以契合，即使民事法律規范更為具體，亦應回到抽象的行政法律規范。第二，契合，則適用。如果具體的民事法律規范契合行政法原則，則同時適用抽象的行政法律規范和具體的民事法律規范；如果行政法律規范沒有規定，則適用具體的民事法律規范。第三，交疊，則權衡。在難以判斷時，結合協議類型本身具備的公私法因素強度不同，權衡適用空間。

現運用該方法，嘗試解決本文開篇提到的三個難題。

（一）行政協議案件是否允許提起變更之訴

1.起點：查找行政法律規范。《行政協議司法解釋》規定，行政協議案件中，可以提起“其他有關行政協議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求”；行政訴訟法關于“行政處罰明顯不當”和“行政行為對款額的確定、認定確有錯誤”變更判決的適用能否擴大解釋到行政協議領域，存有爭議。

2.中途：觀察民事法律規范。《民法典》對“重大誤解”和“顯失公平”的民事法律行為，舍棄了請求變更之規定，僅允許請求撤銷。

3.終點：行政法原則檢視——不適，則折返。民事法律規范舍棄可變更訴訟，主要考慮如允許請求變更，實際是一方當事人通過法院改變合同內容，有悖意思自治和公平原則。①參見蔡睿：《民法典恢復“可變更合同”規則之必要性——圍繞“重大誤解”與“顯失公平”案件的實證分析》，載《北方法學》2020年第1期。而行政協議案件相對人提起變更之訴，欲通過法院糾正行政協議安置人口認定等錯誤，如經審查支持其請求，不僅不違背公平原則，反而有利于保護無過錯行政相對人。從行政法公平原則出發，雖然民事規范已舍棄變更之訴，但該規定適用到行政協議案件中與公平原則不符，故應折返適用行政法律規范，允許相對人提起變更之訴。

（二）國有土地使用權出讓協議能否請求酌減土地出讓逾期付款違約金

1.起點：查找行政法律規范。行政法律規范并無違約金調減規定。

2.中途：觀察民事法律規范。請求調減違約金，本質屬于關系之訴范疇，應更多地觀察民事法律規范。《民法典》第585條第2款規定：“約定違約金過分高于實際損失的，人民法院可以根據當事人的請求予以適當減少。”

3.終點：行政法原則檢視——契合，則適用。從行政法公平原則出發，行政協議納入行政訴訟受案范圍，堅持以強化產權保護為根本目標、以保障民營經濟和社會資本合作方的合法權益為重要職責，允許適用民事法律規范請求司法酌減條款與上述原則及價值追求相契合，亦體現了行政訴訟保護不低于民事訴訟保護力度。反之，如果允許以防止國有資產流失、保護國家利益等為由拒絕適用具體明確的民事法律規范，將影響與行政機關訂立合同相對人的預期，故適用具體的民事法律規范更契合行政法公平原則。

（三）行政機關以脅迫手段訂立的行政協議效力認定

1.起點：查找行政法律規范。《行政訴訟法》第75條“重大且明顯違法”無效，《行政協議司法解釋》規定：“原告認為行政協議存在脅迫請求撤銷，人民法院經審理符合情形的，可以判決撤銷。”

2.中途：觀察民事法律規范。《民法典》第150條規定：“一方或者第三人以脅迫手段，使對方在違背真實意思的情況下實施的民事法律行為，受脅迫方有權請求人民法院或者仲裁機構予以撤銷。”第153條第2款規定：“違背公序良俗的民事法律行為無效。”

3.終點：行政法原則檢視——交疊，則權衡。有觀點認為，行政機關嚴重違背了良善行政的基本要求，屬于行政訴訟法“重大且明顯違法”情形，應認定協議無效；亦有觀點認為，在民事法律規范有更為明確具體規定的情況下，應適用民事法律規范，否則將導致《行政訴訟法》第75條適用的泛化。從行政性的本質屬性看，在行政協議領域將此種情形認定為無效，更能體現對行為合法性的審查力度，更符合行政法基本原則和價值追求。當然，若在協議履行過程中已經形成重大國家利益或者公共利益，確認無效適得其反，應運用比例原則，努力尋求國家利益與個人合法權益的平衡，根據案件具體情況作出裁判。②參見梁鳳云：《行政協議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第173頁。