破解“一把手”監督難題

〔摘要〕 強化對“一把手”的監督，是權責對等原則的基本要求，是落實民主集中制的關鍵環節，是涵養政治生態的重要保障。當前，各級黨組織對“一把手”的監督雖然取得了一定的成效，但其仍面臨著一些體制機制障礙，如部分“一把手”存在重業務、輕黨建的理念偏差，上級監督遠、同級監督軟、下級監督難，各地監督力量分布不均、監督信息來源受限等。因此，各級黨委要切實履行好主體責任，各監督主體則要準確運用“四種形態”、督促權力公開、壯大橫向監督力量，以形成監督合力，進而破解“一把手”監督難題。

〔關鍵詞〕 “一把手”;監督;全面從嚴治黨;民主集中制;政治生態

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）02-0038-04

習近平總書記指出：“各級領導班子一把手是‘關鍵少數’中的‘關鍵少數’。一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。”〔1〕可見，抓好“一把手”和領導班子監督這個關鍵環節，就抓住了監督工作的“牛鼻子”。黨的十九屆四中全會強調，要“重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對‘一把手’監督和同級監督難題”〔2〕。黨中央的率先垂范增強了各級黨組織對“一把手”的監督意識，實踐中對“一把手”的監督執紀問責也取得了一定的成效，如黨的十九大至2020年底，中央紀委國家監委網站“審查調查”欄目通報的受黨紀政務處分的廳局級及以上領導干部中，曾擔任“一把手”的占總人數的八成以上〔3〕。2021年3月，中共中央出臺《關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》），詳細規定了加強“一把手”監督的措施和方法。為了更好地貫徹落實《意見》精神，從根本上破解“一把手”監督難題，我們必須深刻認識“一把手”監督的重要意義，客觀剖析“一把手”監督面臨的體制機制困境，并就如何破解“一把手”監督難題提出制度化對策建議。

一、加強“一把手”監督是健全權力監督體系的核心要義

（一）權責對等原則的基本要求

“一把手”作為國家普通公民，應當接受法律的監督，作為中共黨員，還應當接受黨紀的約束。可見，接受他人監督是“一把手”遵守法律和黨紀的內在要求。“一把手”掌握黨和人民賦予的權力，對所在地區和單位的重大事項擁有一定的決定權，用權是否公正、決策是否適當直接影響其所在地區和單位的發展成效，因此，“一把手”更應牢固樹立“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的意識，自覺接受更加廣泛的、更加嚴格的監督。

（二）落實民主集中制的關鍵環節

習近平總書記強調，民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志。這項制度把充分發揚黨內民主和正確實行集中有機結合起來，既可以最大限度激發全黨創造活力，又可以統一全黨思想和行動，有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，是科學合理而又有效率的制度。民主集中制包括民主和集中兩個方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可〔4〕。一方面，發揚黨內民主，要求“一把手”自覺接受各級黨組織和職能部門、廣大黨員的監督，尤其是在工作中做到民主決策，在程序規范公開透明的前提下，考慮各利益相關方的意見和需求，最大化地發揮管理智慧，使決策結果符合本地區實際、順應事物發展規律。另一方面，自上而下的組織監督最有效，抓好各級“一把手”是令行禁止、政令暢通的關鍵。“一把手”態度端正、執行有力，貫徹落實黨中央重大決策部署和習近平總書記重要指示批示精神的扎實成效就能夠得到保證。因此，要加強對“一把手”的監督，真正把民主集中制的優勢變成我們黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢和工作優勢。

（三）涵養政治生態的重要保障

習近平總書記強調：“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態。營造良好從政環境，要從各級領導干部首先是高級干部做起。”〔5〕“一把手”對所在地區和單位的政治生態影響深遠，要在干部隊伍中發揮示范引領作用。如果各級“一把手”嚴格遵守黨的各項紀律，理想信念堅定，主動擔當作為，任人唯賢、清正廉潔，就能對當地的政治生態起到積極作用，黨風政風就能持續向善向好。如果“一把手”充當“兩面人”，對黨不忠誠不老實，放松對工作的管理，甚至出現濫用職權、行賄受賄、任人唯親等不良行為，就會嚴重打擊當地干部隊伍干事創業的積極性，危害黨和國家的事業，疏遠黨和人民群眾的關系。因此，要加強對各級“一把手”的監督，以使其力求做到率先垂范、綱舉目張。

二、“一把手”監督的顯著成效

（一）政治站位提高，監督氛圍濃厚

隨著全面從嚴治黨責任的層層壓實和全民反腐意識的逐漸提高，各級“一把手”正在從自覺接受監督、勇于接受監督向樂于接受監督轉變。明確的規章制度和嚴密的監督體系不僅為“一把手”施政提供了正確的行動方向，更為其拒絕拉攏腐蝕提供了有效的隔離防護，充分體現了組織的嚴管厚愛。越來越多的實例也充分證明，預防優于懲戒，監督主體和被監督對象也逐漸達成了“監督不是限制是保護，不是懷疑是信任”的共識〔6〕。 這樣端正的態度又積極作用于催化各項監督制度的落實，民主集中制等權力監督制約機制在實踐中越發堅強有力。黨內法規和國家法律規定層面的規定動作基本到位， “一把手”個人有關事項在黨內一定范圍內公開、“一把手”末位表態、領導干部插手重大事項記錄等制度籠子越扎越緊。

（二）科學方法指引，監督抓手明確

在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引下，各級黨委和紀委監委汲取精神力量、增強信心決心，堅決同違背黨中央要求的思想和行為作斗爭。圍繞踐行“兩個維護”、落實主體責任、執行民主集中制、廉潔自律等方面，各級黨委和紀委監委綜合運用黨員干部廉政檔案、民主生活會、談話提醒與約談函詢、黨委（黨組）負責人向紀委全會述責述廉、規范問責與精準問責等手段對各級“一把手”和領導班子開展監督〔7〕。而且，各地區、各行業在精準描繪黨員干部特別是“一把手”個人“政治畫像”的同時，堅持開展常態化政治生態分析，以科學研判、準確把握需要改進的問題。

三、“一把手”監督面臨的體制機制困境

（一）部分“一把手”重業務、輕黨建

“一把手”負責制的管理體制下，各級“一把手”的工作視域必須覆蓋所在地區和單位的全范圍，包括經濟、政治、文化、社會、生態環境等諸多方面。在改革開放以來的很長一段時間內，地區經濟發展水平被作為衡量“一把手”政績的主要標準，盲目擴大融資、上馬瑕疵項目、制造房地產泡沫等問題日益顯現。這種導向雖然在黨的十八大以來有所好轉，但部分領導干部認為“業務工作容易出顯績”“黨建工作是走過場”的理念偏差仍然存在〔8〕，具體表現為三種類型：一是黨的觀念淡漠，放松管黨治黨主體責任。部分地區黨組織渙散、紀律松弛，黨內政治生活流于開大會、念報告，對干部只知任命、疏于管理，嚴重影響了黨組織發揮戰斗堡壘作用。二是選人用人唯“業務”論，沒有全面把關德能勤績廉。部分“一把手”為了攻堅業務難題，放任一些有個人能力但遵守黨紀等方面有重大瑕疵的干部留任工作崗位，甚至在其被監督機關調查時出面說情、干預，嚴重影響了干部隊伍的純潔性。三是以提高行政效率為由對各項監督實施 “軟對抗”。部分“一把手”權力過于集中，習慣了搞“一言堂”，錯誤地認為其他部門的監督增添了其工作負擔，便將集體決策機制變為“空心軌道”，造成了部分決策程序合規的假象，實則嚴重違反工作紀律，存在重大的安全隱患。

（二）上級監督遠、同級監督軟、下級監督難

首先，上級黨委和“一把手”雖然有監督下級“一把手”的權威保障，但因物理區隔較遠，且部分“一把手”和領導班子存在權力邊界不清晰、權力運行不公開、執行請示報告制度不力等問題，上級黨組織很難全面及時地掌握情況，導致事后監督多、事前監督少，難以起到風險預警的作用。其次，同級班子成員很難對“一把手”真正做到“紅臉出汗”的監督。有的是懼怕領導威嚴，不敢對“一把手”提意見、談看法，更不會將實際存在的問題反映給上級組織;有的是礙于同事情面，摒棄了共產黨人實事求是、敢于斗爭的優良品質，只愿裝聾作啞蒙混過關。兩者本同末離，最終都很難起到制約專權的作用。再次，下級黨組織缺乏監督上級“一把手”的能動性〔9〕。黨委實行分級領導制，上級“一把手”沒有對下級報告工作過程或結果的義務，也沒有對下級提出的監督意見必須給予反饋的責任，這就使得下級監督沒有威懾力，也因此打擊了下級監督的積極性。

（三）監督力量分布不均、監督信息來源受限

在監督力量方面，各地區、各層級、各領域的分布不夠均衡。“一把手”和領導班子監督是對監督主體黨性和能力的極大考驗，為此，相關部門一定要挑選政治素質過硬、業務本領高強的領導干部擔此重任，以確保及時發現問題、及時提醒教育。但是在實踐中，部分干部監督隊伍人手短缺、綜合素質不高，只能勉強完成日常監督的規定動作，很難放開手腳干，在辦案上有實質性突破。在監督信息來源方面，目前對于“一把手”的工作職責和工作目標、所在部門重大問題決策的過程、涉及群眾利益重大事項的處理結果等沒有強制公開要求或公示格式，這在很大程度上限制了監督主體的監督方向。權力運行過程和結果的公開既是保障廣大干部群眾知情權的基本要求，也是監督機關行使監督權的首要前提，而如果僅依靠信訪舉報、參加（列席）會議、談心談話或程序監督等手段，很難真正了解被監督單位的審批權、執法權、人事權等核心內容，也極易造成監督執紀“浮于表面”。

四、破解“一把手”監督難題的基本路徑

（一）黨委要切實履行主體責任，堅定推進全面從嚴治黨

加強對“一把手”監督的責任，首先是落在上級黨委肩上，其中最根本、最重要的是黨中央監督〔10〕。各省（區、市）黨委在履行主體責任的過程中，一定要自覺接受黨中央監督，經常向黨中央報告工作，既要報告結果，也要報告過程，以體現高度的政治自覺。習近平總書記多次強調，黨組織自上而下的監督最有效。黨委（黨組）要把主體責任落實到位，黨委（黨組）書記要通過談心談話等方式切實了解下級“一把手”工作、生活動向及其對所在單位的評價，層層抓好第一責任人。班子成員要主動結合自身業務專長分擔監督職責，認真貫徹民主集中制，形成領導班子內部監督的良好氛圍，既要把黨中央已經明確的監督制度遵守、執行好，又要以改革創新精神促進監督制度不斷完善。同時，紀檢監察機關要充分發揮監督保障執行、促進發展完善的作用，堅決為紀委監委開展同級監督撐腰壯膽、暢通路徑，以推動全面從嚴治黨“兩個責任”貫通協同、縱深發展。

（二）準確運用“四種形態”，處理好監督與支持的關系

習近平總書記在2018年12月13日十九屆中央政治局第十一次集體學習時強調，權力監督的目的是保證公權力正確行使，更好促進干部履職盡責、干事創業。因此，各監督主體開展監督時，不是把監督對象變成對手，而是既監督又支持其做好工作。做到“到位不越位”就要緊扣糾偏功能，不是代替監督對象執行政策，而是為其守好“信號燈”，這就要求各監督主體在準確有效運用“四種形態”上下功夫。監督主體要強化日常監督執紀，充分運用好第一種形態，對“一把手”的一般性、苗頭性、傾向性問題，及時開展約談函詢、提醒告誡、批評教育，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態，防止干部小錯變大錯，違紀滑向違法;要精準運用好第二至第四種形態，聚焦黨政主要負責人等重點人，資金管理、資產處置、資源配置、資本運作和工程項目等重點事，利用行政審批權、執法權、人事權、司法權以權謀私等重點問題，加大紀律審查力度，保持懲治腐敗高壓態勢，以營造不敢腐不能腐不想腐的濃厚氛圍。

（三）督促權力公開，梳理權力清單和風險清單

開展監督工作，要建立健全權力制約機制，對高發頻發的重點領域、重點問題做到定期監控，從增強權力運行透明度入手，加強群眾監督。紀委監委可以協助黨委（黨組）梳理主體責任清單、內設機構廉政風險清單，強化督導，確保權力規范運行。各監督對象要公開權力清單，明晰權力運行邊界和行使流程，方便監督主體抓住關鍵環節，以提高監督的有效性。如把監督精準到政治紀律、議事決策、選人用人、履行“兩個責任”、支部建設、廉潔自律、黨性黨風、報告個人事項、用錢規范、秉公用權、維護群眾利益、個人生活行為、其他事項的監督等方面，實現對“一把手”履職用權的全方位監督〔11〕。

（四）壯大橫向監督力量，貫通形成監督合力

監督主體在進行同級監督和下級監督時，可以探索通過組織制度橫向聯合拓展監督“一把手”的時間空間范圍。例如，在基層推行鄉鎮（街道）紀委（紀工委）連片管理交叉監督機制時，要按照“地域相鄰、優勢互補、便于協作”的原則，在縣（區）域內將相鄰的三至五個鄉鎮（街道）紀委（紀工委）劃為一個片區，明確一名縣（區）紀委班子成員兼任組長、內設一個監督執紀業務室負責聯系指導，實行連片管理，著力解決鄉鎮（街道）紀委（紀工委）同級監督乏力等問題。此外，八小時以外的監督，要有規范的制度安排，遵守合法性原則，不能侵犯個人的隱私權。在這一原則之下，應著重監督重要節點和環節，例如換屆選舉、重大人事安排、逢年過節、家庭婚喪嫁娶或負責重大建設項目等關鍵時期。總之，監督主體要通過正確的方法了解權力使用情況，防微杜漸，將問題消滅在萌芽狀態中。

逆水行舟用力撐，一篙松勁退千尋。我們應當珍惜新時代來之不易的管住權力的嶄新局面，持續深化黨和國家監督體系，堅決破解“一把手”監督難題。相關部門要延續當前行之有效的制度措施，增強監督“一把手”的制度剛性，確保“一把手”能品高行端帶好隊伍，干實事辦好事〔12〕。因此，各監督主體和監督對象在思想認識上不能有絲毫懈怠，不能產生怕監督過嚴影響當地政治生態或影響干部工作積極性的消極認知。黨建工作與業務工作是相輔相成、相向而行的，黨內監督主體責任和監督責任落實到位，既是對黨和國家的事業負責，也是對干部隊伍負責，各級“一把手”和領導班子應積極支持和配合。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平. 在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-03（02）.

〔2〕中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2019-11-06（01）.

〔3〕王 卓，陸麗環.破解一把手監督難題〔EB/OL〕.（2021-06-07）.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202106/t20210607_243350.html.

〔4〕中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答〔M〕.北京：學習出版社，人民出版社，2021：449-453.

〔5〕習近平強調 堅持從嚴治黨落實管黨治黨責任 把作風建設要求融入黨的制度建設〔J〕.黨建，2014（08）：4.

〔6〕王希鵬，牛穎秀，胡 楠.加強對一把手和領導班子的監督〔N〕.中國紀檢監察報，2020-11-26（08）.

〔7〕鄒開紅.充分認識加強對“一把手”和領導班子監督的重要性緊迫性〔J〕.中國紀檢監察，2021（12）：44-46.

〔8〕劉 爽.探索破解“一把手”和領導班子監督難題〔J〕.中國紀檢監察，2020（16）：10-11.

〔9〕李 輝.“一把手”權力監督制度化的重要意義〔J〕.人民論壇，2021（27）：50-53.

〔10〕霍小力.聚焦落實黨委（黨組）主體責任〔J〕.中國紀檢監察，2021（12）：48-49.

〔11〕牛穎秀，胡 楠.加強對一把手自上而下的組織監督〔N〕. 中國紀檢監察報，2021-09-30（07）.

〔12〕本刊評論員.加強對“一把手”和領導班子的監督〔J〕.中國紀檢監察，2020（16）：1.

責任編輯 芳 曄

〔收稿日期〕 2022-02-06

〔基金項目〕 研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重大項目（21ZDA122）。

〔作者簡介〕 牛穎秀（1992-），女，河南鶴壁人，中國紀檢監察學院黨建教研部助理研究員，法學博士，主要研究方向為黨和國家監督制度、監察法。