繼續深化所有制改革和完善所有制結構

胡德巧

所有制改革、調整和完善所有制結構是生產關系的自我完善和發展。堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國改革發展穩定取得輝煌成就的一條重要經驗，是我國社會主義建設史上需要回答和解決的首要重大理論和實踐問題。改革開放40多年來，在中國共產黨的正確領導下，我們堅持把馬克思主義基本原理同我國實際相結合，破除陳腐思想影響和體制機制弊端，在中國特色社會主義前進道路上不斷取得新的成就。通過深化以所有制為核心的經濟體制改革，社會生產力得到解放和發展，億萬人民的積極性、創造性得到充分發揮，經濟社會發生翻天覆地的巨大變化。

一、調整和完善所有制結構在改革發展中的地位和作用

為什么要進行所有制改革，調整和完善所有制結構在改革發展穩定中有什么重要地位和作用？40多年來，我們解放思想，實事求是，與時俱進，不斷深化所有制改革，調整和完善所有制結構，堅持“兩個毫不動搖”，推進公有制經濟和非公有制經濟共同發展，我國現代化建設取得一個又一個偉大勝利。

（一）調整和完善所有制結構能夠極大促進社會生產力的解放和發展

推進所有制改革、調整和完善所有制結構，其目的是要消除生產關系中不適應或阻礙生產力發展的因素，釋放生產力的巨大活力和潛在能力。所有制是生產關系的核心和基礎，所有制和產權制度改革至關重要。只有抓住所有制改革這個關鍵環節，才能理順各方面關系，給生產力發展創造有利條件。

新中國成立初期，1952年，在多種所有制經濟比重中，國有、集體、公私合營、個體私營分別占19.1%、1.5%、0.7%、78.7% 。到1956 年“三大改造”完成后，國有、集體、公私合營、個體私營分別占32.2%、53.4%、7.3%、7.1%，公有制經濟與非公有制經濟結構比重迅速發生巨大變化。到1978年，在工業中公有制工業占99.8%，個體私營工業占0.2%;在GDP中公有制經濟占99.1%，非公有制經濟占0.9%。情況表明，非公有制經濟被基本消滅，單一的公有制模式已經形成。當時認定，這就是標準的社會主義，如果有個體、私營經濟就是資本主義。

在這種單一公有制條件下，全國經濟十分落后，社會普遍貧窮。貧窮不是社會主義。如果說這也是社會主義，只能是空想社會主義、教條式社會主義，不是科學社會主義，更不是中國特色社會主義。中國要崛起，民族要復興，這種錯誤做法再也不能繼續下去了。怎么辦？出路只有一條，那就是進行經濟體制改革，實行工作重點轉移。

從根本上打破教條主義和傳統所有制模式束縛是所有制改革的首要任務。具體舉措是縮小、集中和發展優勢國家所有制經濟，鼓勵個體、私營、外資等非公有制經濟發展，擴大非公有制經濟總量，建立和完善以公有制為主體、公有制經濟和非公有制經濟共同發展的所有制結構。隨著改革的持續深化，生產關系日益向好，公有制經濟和非公有制經濟持續煥發出新的活力，促進了生產力解放和不斷向前發展。

（二）所有制改革是建立社會主義市場經濟體制和完善基本經濟制度的基礎

所有制改革是經濟體制改革的核心。在40多年改革歲月中，我們牽住所有制改革這個“牛鼻子”，改革發展實踐中一些重大理論認識不斷突破和創新，黨和國家關于鼓勵個體、私營等非公有制經濟發展的大政方針逐步形成，社會主義市場經濟體制和基本經濟制度逐步建立和完善。其過程主要經歷了三個大的階段。

第一階段，從1978年12月黨的十一屆三中全會到1997年黨的十五大前。這個階段主要是提出個體經濟是社會主義經濟的補充，堅持多種經濟形式發展是重要方針。黨的十一屆三中全會指出：“社員自留地、家庭副業和集市貿易是社會主義經濟的必要補充部分，任何人不得亂加干涉”。1979年黨的十一屆四中全會強調，對個體經濟“不能當作所謂資本主義尾巴去批判”。1984年黨的十二屆三中全會《中共中央關于經濟體制改革的決定》第一次指出，“堅持多種經濟形式和經營方式的共同發展，是我們長期堅持的方針”，認為非公有制經濟對發展生產、方便人民生活、擴大就業具有不可替代的作用。1987年黨的十三大指出：“允許私營經濟的存在和發展，都是由社會主義初級階段生產力的實際狀況所決定的”。明確指出，“在不同的經濟領域，不同的地區，各種所有制經濟所占的比重應當允許有所不同。”1993年黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“在積極促進國有經濟和集體經濟發展的同時，鼓勵個體、私營、外資經濟發展”。強調指出：“必須堅持以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的方針”。還指出，“就全國來說，公有制在國民經濟中應占主體地位，有的地方、有的產業可以有所差別”。這一階段把個體、私營經濟由“補充”上升到“鼓勵”，從“鼓勵”再上升到了“方針”。各種所有制經濟所占比重在不同地區“允許有所不同”“可以有所差別”政策的提出，加快了各地所有制改革步伐。

第二階段，從1997年黨的十五大到2012年黨的十八大前。這一階段主要是明確提出和闡述了基本經濟制度，提出“兩個毫不動搖”，肯定了個體、私營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。1997年黨的十五大第一次明確提出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”。第一次放棄使用“全民所有制”用語，第一次提出“混合所有制”概念。指出：“要全面認識公有制經濟的含義。公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”。同時，提出改革的重要任務是要“調整和完善所有制結構”，闡述了公有制的多種實現形式，要求加快國有企業改革。告誡大家：“只要堅持公有制為主體，國家控制國民經濟命脈，國有經濟的控制力和競爭力得到加強，在這個前提下，國有經濟比重減少一些，不會影響我國的社會主義性質。”認為股份制是一種資本組織形式，“資本主義可以用，社會主義也可以用。”2002年黨的十六大第一次強調指出，必須堅持“兩個毫不動搖”，肯定個體、私營等非公有制經濟是“社會主義市場經濟的重要組成部分”，重申要堅持和完善基本經濟制度。2007年黨的十七大重申了黨的十六大的提法。在這一階段，2005年國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，2010年發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，推動了全國各地非公有制經濟快速發展。

第三階段，從2012年黨的十八大到現在（2022年3月）。這是所有制改革理論趨于成熟和上升到新的高度的重要階段。2012年黨的十八大強調，要加快“完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，進一步闡述了“兩個毫不動搖”。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次提出“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。從20多年來“基礎性作用”的提法到“決定性作用”的科學認識，對處理好政府與市場的關系、完善市場經濟體制和不同所有制公平參與市場競爭意義重大。指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”。同時，給“兩個毫不動搖”賦予了新的內涵。2017年黨的十九大把“堅持和完善我國社會主義基本經濟制度”和“兩個毫不動搖”，寫入了新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，作為黨和國家一項大政方針進一步確定下來。2019年，黨中央國務院發布了《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》。2020年，黨的十九屆五中全會進一步強調了民營經濟的地位和作用，強調要堅持基本經濟制度和“兩個毫不動搖”，把產權制度改革列入“十四五”時期的主要目標。黨的十八大以來的10年，成為個體、私營等非公有制經濟發展最快最好的時期。

（三）調整和完善所有制結構對社會主義現代化建設起著十分關鍵的作用

中國改革取得巨大成就，說到底是所有制改革取得偉大成功。到2021年，我國GDP總量已達114.4萬億元，穩居世界第二，在主要經濟體中保持增速最快，對世界經濟增長的貢獻率在25%以上。人均GDP1.26萬美元，在世界排名中不斷進步。2021年，進出口總值39.1萬億元人民幣，增長21.4%，世界領先。到2021年底，全國鐵路總長15萬多公里，其中高鐵4萬多公里。2021年，全國居民可支配收入35128元，增長8.1%，其中城鎮居民收入47412元，農村18931元。城鎮新增就業1269萬人，城鎮化率達64.7%。2022年1月8日，中國首條民營控股高鐵杭臺高鐵正式開通，控股方是民營企業復星國際。這是鐵路改革和重大基礎設施投資體制改革、混合所有制改革的重大突破，是所有制改革的最新成果。

這些成績與所有制改革有什么關系？這些成績是各方面改革取得的，而各方面取得的成績都離不開所有制改革。由于公有制經濟和個體、私營等非公有制經濟共同發展新型所有制模式的構建，才有了經濟社會持續發展的制度體制保障，有了推動社會生產力快速發展的磅礴力量。實踐表明，所有制改革是經濟體制改革的最高境界，是經濟制度創新的最深層次，是最有成效和最有意義的根本性改革。

二、深化所有制改革和完善所有制結構仍任重道遠

改革改了40多年，已經取得世人矚目輝煌成就，還要繼續進行嗎？我認為，停止改革沒有出路。思想要繼續解放，改革要繼續進行，所有制和產權制度改革不能停步，新時代改革開放仍任重道遠。

（一）新形勢給改革提出了新的目標任務

實現中華民族偉大復興、建設社會主義現代化強國、向第二個百年奮斗目標進軍、人民對美好生活的向往，給深化改革提出了新的任務和更高要求。我國進入新時代的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這也是新時代改革發展的長期戰略目標、任務和發展方向。為實現新的目標任務，滿足人民日益增長的美好生活，都需要繼續全面深化改革，需要有更好更健全的制度、法律和政策體系。

（二）市場經濟體制還需進一步完善

要不要繼續深化改革，要看社會主義市場經濟體制真正充分完善了沒有。改革初期我們認為，經過幾年十幾年改革就可以完成。但是，改革太復雜，實際情況并不那么簡單。改革到第15年，1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，10年后，2003年黨的十六屆三中全會發布《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，又17年后，改革到第42年，中央于2020年出臺了《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（簡稱《意見》）。這充分表明了黨和國家對建立和完善社會主義市場經濟體制的高度重視，同時也表明了建立和完善社會主義市場經濟體制的復雜性和艱巨性。經過40多年的努力，市場經濟體制建設的進程如何？到2003年，黨的十六屆三中全會的判斷是“初步建立”。2017年黨的十九大及十九大之后的提法是“加快完善”。2020年的《意見》提出的要求是：“構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”。目前，是不是可以判斷為“基本建立”或“已經建成”或“成熟定型”？但是，不管怎樣，改革中還存在一些不容忽視問題，還需要繼續“加快完善”。主要是產權制度還不夠完善，市場體系還不健全，市場在要素和資源配置中還沒有起到決定性作用，政府和市場的關系還沒有完全理順，離構建高水平的社會主義市場經濟體制還有較大差距。因此，改革探索的任務仍十分繁重，還要作長遠打算，以完善產權制度和所有制結構為重點的改革還要繼續進行。

（三）市場在資源配置中的決定性作用還未充分體現

處理政府與市場的關系和資源配置由市場決定，意味著政府要削減和放棄大量權利。因此，要完全理順和處理好政府與市場的關系、資源配置做到由市場決定，仍是全面深化經濟體制改革的最大難題和最大阻力。有的地方和部門過多干預經濟、干預市場、直接大量配置資源要素的現象還較嚴重，給深化所有制改革、完善基本經濟制度、推進市場化改革和完善市場經濟體制造成較大障礙和不利影響。同時，政府體制改革需要進一步加大力度，政府作用有待更好發揮。

（四）所有制本身的改革還未完全到位

在公有制經濟和非公有制經濟發展進程中仍面臨諸多困難和問題，對所有制改革的思想認識有待進一步提高，產權制度改革有待繼續深化，基本經濟制度和所有制結構有待進一步完善。

第一，堅持和完善所有制結構有待進一步解放思想。個別人的陳舊觀念和教條主義思想仍未根本消除，對深化所有制改革和完善所有制結構不利的言論時有發生。這些人還往往是打著《共產黨宣言》的旗號說話，認為我們發展個體、私營等非公有制經濟與《宣言》中說的不一致，于是對改革開放和發展多種所有制經濟心存懷疑。其實，這是對《宣言》精神實質缺乏正確認識，對中國特色社會主義理論缺乏正確認識。對這些教條主義的言論，大家不要聽、不要信。還有的地方、有的人對民營經濟總是帶有某種偏見，覺得民營企業這也不行、那也不行，這也不好、那也不好，給工作帶來影響。

第二，不同所有制主體公司治理能力和管理水平有待提高，發展混合所有制經濟難度較大。目前，不管是國有企業還是民營企業，都存在一個有效投資和資產質量、發展質量進一步提高的問題。按照《公司法》規定，企業公司制改制、公司治理結構、公司激勵機制、公司內部管理等體制機制，都需要亟待加快完善。在發展混合所有制經濟的過程中，各方面有待加強統籌、協同和規范管理，互相控股、交叉控股、積極參股的態勢和鼓勵不同所有制主體發揮各自優勢、互利共贏的機制還沒有形成，有關“所有制歧視”“以大欺小”和“不冷不熱”現象仍有不同程度存在。

第三，市場營商環境尤其是民營企業的營商環境建設需要重點加強。目前，還沒有完全營造形成讓不同所有制主體共同享受統籌統一的能夠平等競爭的法律、政策環境。因此，優化民營企業營商環境有待作為工作重點來抓，特別是支持民營經濟發展的輿論環境、市場準入環境、政策鼓勵環境、法律保護環境等營商環境都還需大力改善。

第四，長期制約民營企業發展的融資難問題仍未根本解決。民營企業在市場準入、用地、人才流動、培訓等方面存在的問題仍然較為突出，特別是長期困擾和制約民營企業發展的融資難融資貴的問題仍未根本解決。據了解，民營企業中有些經由政府核準同意、專家評估合格、符合產業發展目錄、具有市場前景的項目，銀行也拒絕貸款。小微企業融資就更難了。

第五，一些地方政府親清政商關系和服務體系仍未建立健全。有的地方政府對民營企業居高臨下，主動交友和幫服意識淡薄;有的官員對民營企業說話盛氣凌人、蠻橫無理;有的為民營企業辦事吃吃喝喝、又拿又要的歪風還沒有徹底制止。有的地方政府和有的部門對民營企業行政干預過多，各種檢查頻繁，評比多、收費多、設卡多，給方便少，民營企業和民營企業家健康成長受到某些制約。

第六，民營企業生存和發展比較脆弱，每年倒閉和注銷的較多。2021年，注吊銷民營企業390萬戶，每設2.2戶退出1戶;注銷的個體戶900多萬戶。在每年注銷的各類市場主體中，個體、私營企業占大多數。

第七，切實有效保護私營企業及私人財產的法律體系有待建立健全。目前，針對民營經濟的法律服務和法律保障需要進一步加強，保護私營企業及私人財產神圣不可侵犯的法律有待進一步完善。

三、深化所有制改革和完善所有制結構要真抓實干

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全國人民堅定不移走中國特色社會主義道路，堅持推進馬克思主義中國化時代化，堅持和完善我國基本經濟制度，堅持“兩個毫不動搖”，深化所有制和產權制度改革不斷取得重大進展。黨的十九屆五中全會，明確把產權制度改革和要素市場化配置改革作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標的主要內容，為深化所有制和產權制度改革明確了方向、提出了要求。我們要進一步把思想認識統一到中央精神上來，充分認識繼續完善所有制結構的重要意義，堅決防止和避免教條主義和本本主義干擾。

民營經濟是百姓經濟，不可小視。隨著所有制改革不斷深化，非公有制經濟已經成為我國現代化建設的偉大生力軍，為改革發展穩定做出巨大貢獻。到2021年底，民營企業達4457.5萬戶，占全國企業總數的92.1%。在1.5億戶市場主體中，個體工商戶1.03億戶，吸納就業2.76億人。這些民營企業和個體戶都是老百姓辦的企業，個體、私營、中小微企業以及在這些企業就業的大量人員包括2.9億農民工都是普通老百姓，都是重要生產力。因此，要在堅持基本經濟制度原則下，給民營經濟繼續發展壯大提供更加廣闊美麗空間，真抓實干，取得深化產權制度改革和完善所有制結構新成績。

第一，繼續深化所有制改革和完善所有制結構，最緊迫的是要進一步解放思想，形成良好的輿論氛圍。實事求是、解放思想、與時俱進是我國改革開放的一條重要經驗。進入新時代，面臨新形勢新任務，同樣需要解放思想。而在各方面、各領域、各環節改革中，所有制和產權制度改革，思想解放顯得更重要更緊迫。從改革40多年情況看，懷疑和指責最多的是所有制改革，罵聲和阻力最大的是所有制改革，時左時右和寧左勿右的是所有制改革。目前，改革進入新的攻堅和關鍵階段，我們必須從思想上、理論上和實際工作中清除各種教條主義觀念束縛，防止出現“左”和“右”的主要是“左”的干擾，為深化所有制改革順利進行徹底掃清各種思想障礙。要在堅持“兩個毫不動搖”原則基礎上，形成有利于公有制經濟和非公有制經濟共同發展的輿論環境，利用各種宣傳工具多報道、多宣傳、多肯定民營經濟、民營企業和民營企業家在改革發展中的地位、作用、貢獻。同時，在各種急、難、險、災和重大事件中，多報道和樹立民營企業的良好形象。

第二，做強做優做大國有資本和國有企業，提高國有企業公司制改制質量和運營實效，大力發展混合所有制經濟。到2021年，全國中央企業130家，其中國資委管理央企97家，財政部管理金融類、行政類、文化類央企33家。為進一步貫徹落實中央關于深化國有企業改革的決策部署，國家分別于2017年和2018年對工業類、文化類企業改革，出臺了關于公司制改制文件。按照《公司法》規定，已分別在2017年底和2018年底對原有全民所有制企業基本完成了公司制改制，重新注冊登記為新的國有獨資公司、有限責任公司等，不再登記為“全民所有制企業”。目前改革的重點是著力提升資產質量，擴大有效投資，提高國有經濟的控制力和競爭力，發揮國有經濟的主導作用，推動企業向高質量發展。建立和完善現代企業制度和公司治理結構，加強企業內部管理，提高公司制改制質量。繼續探索公有制實現形式和公有制經濟與非公有制經濟結合形式。加大混合所有制改革力度，以提高資產質量和擴大有效投資為抓手，切實發揮各種所有制主體的積極作用。完善混合所有制經濟的投資結構，實行合作互利、優勢互補和政策平等，鼓勵民間投資和民營企業參股、控股。防止出現“為混而混”、流于形式和任務觀念。

第三，進一步處理好政府和市場的關系，加大“放管服”改革力度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的方針政策，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的，這是改革理論和改革實踐認識的重大突破，來之不易。2017年黨的十九大報告，進一步重申和強調了這一基本方略和方針政策。幾年來，我們在這方面取得很大進步，但離中央要求還有較大距離。各地各部門必須進一步引起高度重視，認真把中央精神貫徹好、落實好，不得打折扣。開展這方面工作與深化所有制改革關系十分密切，要把二者緊密結合起來。希望國家能在切實處理好政府和市場關系問題上下真功夫，政府要舍得在自己身上割掉多余的“肉”。這就是要主動轉變和去掉一些不必要的職能，樹立新的權力觀、地位觀、責任觀、政績觀，解決好政府時有發生的“缺位”“越位”“不到位”和不作為、亂作為等問題。要建立相應的工作領導小組，建立和完善工作機制、責任機制、績效機制、督查機制和評估機制，下決心把這項工作做深做實做好，為深化改革創造好的條件。

第四，在堅持完善基本經濟制度和“兩個毫不動搖”的原則下，繼續增加個體、私營、股份、外資等多種所有制經濟在國民經濟中的比重。在大力發展公有制經濟和提高國有經濟主導力、控制力的同時，完善私營企業、中小微企業、個體工商戶的法律和政策體系，激發民營經濟的市場活力和內生動力，發揮民營經濟在發展混合所有制經濟中的重要作用。在全國堅持公有制主體的前提下，允許有的地方可以不同，不管是東部、中部、西部、東北還是發達、欠發達地區，只要有條件有可能，發展民營經濟的步伐可以再大一點，民營經濟在國民經濟中的比重可以再提高一點。中西部和欠發達地區，尤其要把大力發展非公有制經濟作為鄉村振興、共同富裕和現代化建設的一條重要途徑。國家可對一些負擔重、包袱大的國有事業機構包括教育、醫療、研究、社團等進一步實施轉型脫鉤改革試點，有的要逐步放開和轉變身份。支持民營企業在平等競爭的條件下繼續發展壯大，讓非公有制經濟在實現第二個奮斗目標、到2035年達到中等發達國家水平和建設社會主義現代化強國中作出更大貢獻。

第五，優化民營經濟發展環境，構建親清政商關系，促進非公有制經濟及其人士健康成長。優化營商環境的重點是要優化民營經濟的營商環境。是否真正優化民營經濟營商環境以及如何優化民營經濟營商環境，關鍵在政府。為了貫徹落實好中央精神，政府要出臺相應的專門的法律法規，建立相應的工作機制，制定相關工作考核指標，層層抓落實、抓督辦、抓考核，讓民營企業能夠切實感受到“平等使用資源要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”的實惠。政府和政府官員要把民營企業家當作自己人，主動和民營企業家交朋友，多為他們排憂解難，多傾聽他們的意見，多給他們關心和幫助，少給他們指責和批評。政府官員要作風過硬，秉公辦事，清清白白為民營經濟發展服務助力。其實，民營企業不奢望有特殊的優惠政策，而是要有統籌公有制經濟和非公有制經濟公平競爭、一視同仁、一個標準、一體化的法律、制度、政策體系。

第六，把改善投資結構作為完善所有制結構的主要內容，大力鼓勵、支持和引導民間投資，擴大有效投資。這些年，有人認為穩投資就是穩政府投資，而穩政府投資就是靠國家政策、靠政府支持、靠發行貨幣。實際工作中也確實出現過這種情況。在近兩年的投資結構中，政府投資有所增加。因此，一些地方甚至有的東部地區也存在“等、靠、要、跑”思想，主動作為、積極進取精神出現某些下降。要防止出現政府過度投資和“大水漫灌”現象，靠政府政策刺激短期拉動增長的辦法不可持續。各類投資都要加強事先事中事后監管。要注重規范投資程序，提高資產質量，避免嚴重浪費和重大風險。加強和增加民間投資，支持民間資本投向法律未禁止的所有項目，包括投資文化、教育、醫療、科技、能源、金融、鐵路、航空、航天、軍工、公用、市政和其它重大基礎設施項目。近兩年，民間投資呈下降趨勢。自2012年開始統計民間投資以來，民間投資連續8年在全國固定資產投資的占比都在60%以上，最高達到65%。但是，2020、2021年分別下降為55.7%、56.5%。各地各部門要多鼓勵和激發民營企業在改革發展中的創造精神，多鼓勵和激發民間資本在改革發展中的投資熱情。在積極擴大有效投資、增加非公有制經濟總量的同時，要把提高非公有制經濟質量和競爭力放在突出位置。

（作者為國家發展改革委原重大項目稽察辦公室司長、研究員）