城市更新的階段性特點及其啟示

任榮榮

“十四五”規劃綱要提出實施城市更新行動，并將其作為推進新型城鎮化的一項重要內容。實施城市更新行動，是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。從國際經驗看，城市更新表現出相似的階段性特點，與經濟發展水平和工業化進程之間表現出較強的相關性。對照發達經濟體城市更新的階段性特點，未來十年我國經濟發展階段的變化將驅動城市更新進入新的發展階段。建議順應城市發展方式轉變的要求，在城市更新推進中，著眼城市長遠發展，提高戰略性和可持續性;多元目標綜合協調，突出以人為本和公共利益導向;明確政府職責定位，堅持地方主導、中央給予引導與支持。

一、從發達經濟體看城市更新的階段性特點

盡管以英、美為代表的西方發達國家和以日本、新加坡、香港地區為代表的亞洲發達經濟體在政治體制、經濟社會發展歷程及背景方面不盡相同，但其城市更新仍有相似的理念與脈絡可循，總體可歸結為起步階段、探索發展階段、深入發展階段、成熟穩定階段四個階段，與經濟發展水平和工業化進程之間表現出較強的相關性。每個階段的更新內容各有側重，更新模式也不同。

（一）城市更新的起步階段

該階段大致對應于亞洲發達國家和地區二戰后到進入中高收入水平前的經濟發展階段。這一階段，二產在經濟中占較高比重，日本和新加坡處于快速工業化進程中，英美工業化進程雖然完成但二產占比仍然保持在40%和35%左右的較高水平。這一階段，城市更新的主要目標是清除存在安全隱患或不符合標準的住宅，解決住房狀況較差的問題，推動城市物質環境改善，因此，以清除貧民窟的住宅更新為主，采取政府主導的模式。

（二）城市更新的探索發展階段

該階段大致對應于亞洲發達國家和地區從中高收入水平向高收入水平的經濟發展階段，同期對應的人均GDP從超過1000美元到1萬美元左右的水平。這一階段，英國、美國、日本、新加坡、香港地區均進入后工業化階段，二產占比緩慢下降。城市更新的主要目標是重振老城區的核心地位，增強其經濟實力和環境吸引力，尋求土地的高效利用。這一階段，城市更新以滿足商業和現代化發展的樓宇更新為主，特別是城市中心商業區更新，私人部門在城市更新中的參與度上升。如英國的內城地區研究，日本以軌道交通站點的站前區域再開發項目和大城市中心城區的商業區域再開發為主的第一種市街地再開發事業，香港的市區改善計劃。

（三）城市更新的深入發展階段

該階段大致對應于從高收入國家水平到人均GDP達到2萬美元左右的經濟發展階段。這一階段，全球化對產業分工格局產生持續影響，英國、美國、日本、香港地區均處于較快去工業化階段，二產占比較快下降。城市更新的主要目標是鼓勵新的產業和商業發展，優化城市整體功能。美國、英國、日本在這一階段的城市更新中均提出振興城市整體經濟的目標。這一階段，城市更新以工業城市轉型、商業商務區更新為主，注重城市整體機能的提升，相關政策特別是鼓勵性政策出臺較為集中，公私合作模式正式提出并得到推廣。如美國的商業改良區政策，英國的企業區政策和城市發展公司的成立，新加坡設立由城市重建局注冊成立的私人公司從事城市更新業務。

（四）城市更新的成熟穩定階段

該階段大致對應于人均GDP超過2萬美元的經濟發展階段。這一階段各國和地區的較快去工業化進程逐步趨穩，城市更新活動常態化。城市更新的目標是可持續發展社區建設和都市營造，平衡經濟與社會需求，實現更具包容性的更新。這一階段，城市更新以社區更新為主，各國和地區注重以街區、社區為主的小尺度、漸進式更新，注重歷史、自然、人文的保護與修復，鼓勵社區參與城市更新。如英國的社區更新計劃，日本鼓勵自下而上的“造街”活動和小型更新項目，新加坡的“身份認同感計劃”。

二、未來十年我國城市更新將進入新的發展階段

我國城市更新起步于上世紀80年代以舊居住區改造為主要內容的舊城改建，2009年以來進入探索發展階段，20多個城市結合自身實際出臺了城市更新總體實施辦法或專項實施方案。對照發達經濟體城市更新的階段性特點，未來十年我國經濟發展階段的變化將驅動城市更新進入深入發展階段。

從經濟發展水平來看，2019年我國人均GDP達到10261.7美元，首次超過1萬美元。其中，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、天津7個地區人均GDP超過1.3萬美元，已相當于高收入國家水平，這些地區是目前已出臺城市更新實施意見的城市的主要所在地區，印證了城市更新發展階段與經濟水平之間的強相關性。按照“十四五”期間我國人均GDP年均增速在5%左右估算，2024年我國人均GDP將超過12535美元（2019年不變價），按照世行最新的國別分組標準，即時將進入高收入國家行列，這是經濟發展水平上臺階的重要標志，也是驅動城市更新進入新階段的背景性因素。

從工業化進程來看，我國目前正處于工業化后期的后半段，衡量工業化進程的各項指標先后進入工業化后期的區間值。2009年，反映工業化進程的首個指標——三次產業產值占比，進入工業化后期區間，同期恰好我國城市更新由起步階段轉入探索發展階段，二者相互印證。由于工業化進程存在明顯的區域間不平衡，預計未來一段時間我國將處于深度工業化階段，同時將有更多的地區和城市進入后工業化階段，產業結構變遷和現代產業體系的構建對城市空間載體的更新改造特別是功能提升提出更為迫切的需求。

三、有序推進城市更新的思路建議

當前我國城市發展已進入新時期，經濟發展水平的提升以及工業化、城鎮化進程的推進，對城市更新進入新發展階段提出客觀要求。建議順應城市發展方式轉變的要求，明確城市更新思路，促進城市增量建設與存量提質的有機結合。

一是著眼城市長遠發展，提高戰略性和可持續性。城市更新是一個統籌規劃、精雕細琢的過程，項目持續時間通常在10年以上。例如，日本東京都的大崎花園城項目、品川站東口和汐留地區的綜合更新項目分別歷時近20年、17年和12年，新加坡河清理更新項目和香港荃灣市中心更新項目均歷時12年，美國波特蘭珍珠區城市更新歷時22年，由衰敗落魄的工業區轉變為富有活力的歷史街區。作為促進城市可持續發展的一項戰略選擇，城市更新要解決的根本問題不是空間問題，而是經濟社會發展問題。因此，城市更新在政策設計上應致力于引導市場主體追求長期價值而非短期收益、著眼于區域性回報而不僅僅是一個項目，需要戰略目標和長遠考慮，與城市中長期發展目標相配合。

二是多元目標綜合協調，突出以人為本和公共利益導向。發達經濟體和我國已有城市實踐均顯示，城市更新都經歷了從單一的物質更新向以人為本的更綜合、更全面的多維更新轉化的過程，需要綜合協調城市發展的經濟、社會、環境等多元目標，處理好拆建、修繕和保護之間的關系。完全市場力量作用下的城市更新往往追求單一的經濟目標，導致生產空間對生活空間的擠占。因此，未來城市更新應突出以人為本的發展理念，統籌協調好提升城市能級、提高土地利用效率與改善人居環境、增進公共利益等多個目標的關系，形成基礎設施和公共服務改善與區域經濟社會活力重振的良性互動。

三是明確政府職責定位，堅持地方主導、中央給予引導與支持。作為城市發展戰略，城市更新既要發揮市場的積極作用，處理好經濟關系和產權關系，更要體現公共政策屬性，維護和增加城市公共利益，如人居環境改善、基礎設施改造、歷史文化遺產保護、生態環境修復等。理論和國內外實踐經驗均顯示，城市更新中需要政府公共政策干預與城市發展新理念的引入。因此，城市更新的政策設計中要明確政府的職責定位。中央政府從頂層制度設計與長效機制方面提供支持與引導，鼓勵地方政府根據當地城市發展階段及特殊性開展城市更新的地方政策創新。地方政府承擔城市更新的主體責任，負責地方性政策與實施細則的制定，以及更新項目的立項、規劃審批與實施監管。

（作者單位：國家發展改革委投資所）