鹽池縣基層社會治理共同體建設之創新路徑探析

李麗

摘要：在新發展階段，構建充滿活力的社會治理共同體是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和重大目標之一，是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、推進國家治理現代化的重要保障。文章以寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）鹽池縣為例，剖析了鹽池縣基層社會治理共同體建設活動的三大創新之處，即治理體系創新、管理制度創新以及持續治理動力機制創新。在此基礎上，論述了鹽池縣在基層社會治理共同體建設中所存在的問題，并針對性地指出了未來改進方向，以期為國內同類縣域層面的社會治理共同體建設提供一定的借鑒價值。

關鍵詞：鹽池縣；社會治理；社區共同體；創新之處

文章編號：1674-7437（2022）12-0045-03? ? ? 中國圖書分類號：D630? ? ? 文章標識碼：A

構建社會治理共同體是黨的十九屆四中全會做出的重要決策[1]。社會治理共同體包含“四元”主體，即黨委、政府、社會組織和公民，治理過程重視協調個人利益與社會利益，以實現良性互動，是一種社會治理新范式和新格局。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態······發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]。

國內學術界對社會治理和治理共同體建設也已有較多論述，如馬懷德（2022）[3]對國家治理能力進行了解讀，指出國家治理能力涵蓋三個方面，即黨的執政能力、國家機構的履職能力、人民群眾的管理能力，其中，人民群眾的管理能力是國家治理能力的基礎。王天夫（2020）[4]對社區治理共同體的特征和基層社會治理的重要性做出論述，社區治理共同體以政府、社區、社會組織和居民為多元主體，以社會再組織化為手段，以實現社區多元主體共同治理為根本；“共同體”是一種非正式組織關系，可以在具體的社會事務問題上將人們再次連接在一起，成為社會治理中的關系資源，成為社會治理中的可動員起來的中堅力量；基層社會治理尤其值得關注。張等文、解秀麗（2022）[5]等人對社區層面社會治理的創新性和重要意義進行解讀，認為這是社會治理領域進行制度創新的“點睛之筆”，社區是社會治理下沉到基層的主要場域。陳秀紅（2020）[6]指出，從基層的實踐來看，社區治理共同體的建構還面臨一些困境和難題，如何把社區治理共同體做實做好還需要進一步研究。基于上述認知，筆者對寧夏鹽池縣的基層社會治理共同體建設活動進行了剖析。

1? ?縣域社會治理共同體建設的創新之處

1.1? ?治理體系建設創新

鹽池縣基層社會治理共同體建設從解決好從何處入手的問題，以深化警務改革為主線，從抓好治理體系建設入手，逐步推進建設活動。

1.1.1? ?抓住舊體系中的突出問題，從“碎片化管理”向“整體性治理”轉換

傳統的公安管理存在較為突出的“管理碎片化”現象，包括治理體系碎片化、治理能力碎片化，治理技術碎片化等，通常表現為政府職能部門之間缺乏協調與合作，不同治理主體之間缺乏有效聯結機制，需要通過綜合創新加以解決。鹽池縣根據中央有關構建社會治理共同體的戰略部署，制訂出《2022-2023年派出所和警務室兩年建設規劃》，并將規劃付諸實施。規劃建設內容有：縣內“云視頻”的布建，縣局視頻中心、派出所、警務室的三聯互通，派出所情報指揮室建設等。通過這一專題性建設規劃，確定本縣治理體系建設目標，用以統領全局，使各部門之間、社區與社區之間、城鄉之間和鄉鎮之間的治理體系建設有了科學依據，開啟了從“碎片化管理”向“整體性治理”轉換之路。

1.1.2? ?確立從基礎工程做起的治理體系建設新理念，做實做強基層派出所

公安部門和公安隊伍是實施社會治理的骨干力量，而派出所處于公安系統的基礎層面，唯有基礎牢固、隊伍充實，治理體系才會堅實。但是，縣級公安系統以往受到人員編制、經費投入等客觀條件和實際困難的制約，基層派出所的建設比較薄弱，存在人員、車輛、辦公條件不足問題，導致基層治理能力不足。自2021年以來，鹽池縣認識到建設好基層派出所的重要性，堅持理念創新，克服困難，轉變思路，將派出所建設視為縣域社會治理體系建設的基礎工程，積極對接相關部門，推進落實人員編制調劑分配工作；認真評估測算派出所遷改建、標準警務室打造、派出所車輛裝備采購等項目經費需求，專項請示并籌措改革經費，使派出所從人員、經費、車輛等方面得到加強。實踐證明，派出所治理能力的提升關乎到社區治理的整體成效，是促進多元主體協同合作的有力保障，做實做強派出所成為治理共同建設的基礎性工程。

1.1.3? ?將社區層面作為合作治理主戰場，創造綜合治理能力與警務特色并舉的新機制

鹽池縣在社區警務層面上主推警務室、義警室、調解室“三室合一”治理模式，其要義在于提升警務人員的綜合能力，全面開展警務和服務等各項工作，以便更加適應新形勢新要求。同時，重視打造警務室的特色品牌，力求形成“一室一特”的格局。各派出所分別確定各自的警務創新項目，有的建立“紅鹽義警”“惠安義警”等，有的推行“背包警務”“分色預警”等，成為社會力量參與社會綜合治理的新模式。這種新機制將社區層面作為社會治理的主戰場，而社區警務室在其中起中樞作用，其綜合能力越強，警務特色越鮮明，越有利于解決由于治理主體分散化、能力不均衡、能力不足所導致的各種問題。以社區層面的警務為主戰場，積極開展社區合作治理活動，成為破解社會治理難題的關鍵。

1.2? ?治理實踐中的管理創新

相關管理制度的安排和切實執行，對于治理體系的運行有保障性作用。因此，管理創新與治理體系創新具有同等重要的意義。鹽池縣的治理實踐既抓了治理體系建設，又抓了管理制度的建設和執行，以確保能夠獲得預期的治理成效。

1.2.1? ?以“四格融合”作為縣域社會治理管理創新的核心內容

“黨建引領、網格化管理、組團式服務”是縣域社會治理共同體建設的基本思路。鹽池縣學習借鑒“楓橋經驗”，創建了本縣的“黨格+警格+網格+群格”四格融合模式，全縣劃分為120個警格，149個網格，“網格”與“警格”基本對應，由村組長、網格協管員（警務聯絡員）為骨干組成1 076個群格[7]；其中，黨的領導在四格中起核心作用。在縣域層面上，“四格融合”是社會治理制度創新的核心舉措，公安工作被納入黨委政府治理體系，全面落實“黨委領導、政府負責、部門聯動、協調推動”的要求。四格融合，一是融合了工作機構，基層公安與基層社區組織緊密結合，社會綜合治理緊密對接，實行齊抓共管；二是融合了治理隊伍，按照1名社區民警+2名社區輔警+N名專兼職網格員的模式，實行一體化運作；三是融合了治理機制，公安關注民意，民意對警務工作產生直接影響乃至先導作用；四是融合了工作職責，信息聯采、矛盾聯調、隱患聯排、平安聯創等成為多方參與者的職責。只有強化協同管理和協同機制創新，才能使治理共同體更加名副其實，治理績效才能更加顯著，因此，四格融合是達到共建共治共享治理要求的必要措施。

1.2.2? ?在縣域公安系統內部開展管理制度綜合創新

鹽池縣將公安系統內部打造成為“三個閉環”，一是“縣局-派出所-警務室”三級警務閉環，二是警務工作處置閉環，三是公安數據共享閉環。打造“三個閉環”實質是公安系統內部管理制度的創新，前兩個閉環重點解決縣域公安內部上下級之間聯系不夠緊密、配合效果不佳等問題，用新的管理制度安排來保障公安系統內部能夠健康、高效運行，形成“全縣一盤棋”運行新模式。所建立的具體管理制度有縣局機關民警支援基層制度、對派出所常態化支援制度、及時傳輸綜治指令制度、實行全覆蓋聯勤、全方位聯動、全過程聯絡制度等。第三個閉環重點解決信息傳輸和應用問題，包括建立信息傳輸制度、信息采集制度，以及公安治理信息平臺建設及信息應用制度等，這是鑒于傳統的公安工作受制于信息技術發展程度較低，信息傳播、信息共享等尚有諸多不盡如人意之處，必須徹底改變此種情況的必然選擇。打造公安信息閉環，正是落實中央關于技術賦能社區治理的要求，加強技術力量在社區治理過程中的綜合運用與全方位影響，切實解決治理技術碎片化問題的創新舉措。從鹽池縣的實踐來看，這方面的創新具有牽動基層社會治理全局的意義。

1.3? ?持續治理動力機制創新

任何一項社會事業的發展都應有堅實、足夠和具有持續性的推動力量，社會治理共同體建設和治理活動也是如此。動力可來自內部，也可來自外部，內力與外力應有機結合，形成綜合性動力。

1.3.1? ?創建義警隊伍和愛心積分超市等并開展活動，有利于形成持續的民間動力

發動群眾參與是培育縣域社會治理內在動力的關鍵所在。鹽池縣建立義警隊伍是學習和借鑒“楓橋經驗”、統籌整合社會資源、組織人民群眾參與社會治理的做法，也是發揚革命老區優良治理傳統的做法，具有培育內在動力的功效。通過宣傳“紅色鹽州、崇法尚義、社群共治、平安共創”理念，從愛心公益協會、應急救援協會等社會公益組織中吸納志愿者，組建起義警隊伍，從城鎮街道、社區到鄉鎮各行政村，普遍形成“一村一警帶領一支義警隊伍”的格局。義警隊員具有熟知當地情況的優勢，不僅可以參與轄區流動人口大起底、大摸排等活動，也可參與化解民間矛盾的工作。建立“愛心積分超市”，即在治理體系網絡中開設線上窗口，設置紅鹽義警功能板塊，吸引群眾登錄參與治理活動，也具有培育內在動力的功效。群眾參與社會治理的渠道得以拓展，人民群眾自我管理和參與治理的積極性得以提高，必然帶來社會治理常態化的新局面。

1.3.2? ?充分發揮現代網絡和信息技術支撐力，有利于強化社會治理綜合動力

鹽池縣已形成網上和網下兩個警務區格局，兩個警務區的工作是有機融合的。網下工作包括組織街道和社區居民評議公安治理、傾聽民情民意、開展法治宣傳和上門服務等。網上的工作包括組建警、網、群“鄰里牽手”朋友圈等，鹽池縣由警民共建的微信群達1 200余個，實現了“一格一群覆蓋一村”的新格局。建立社區民警常態長效培訓工作制度，通過多種形式培訓民警，提高社區民警的基本素質和現代網絡信息技術應用能力；展現出較強的規范執法能力、輿論引導能力、信息化應用能力、應急處突能力，也是增強內在治理帶來的一項重要工作。例如，鹽池縣馮記溝鄉綜合市場曾是電動車電瓶盜竊案件多發地，公安情報指揮室將此情況傳送至巡邏防控隊，民輔警很快將嫌疑人抓獲，迅速破獲盜竊電動車電瓶案件4起，這種情況不僅是科技支撐力發揮作用的表現，也是社會治理綜合動力得到強化的表現。

1.3.3? ?通過社會治理獲取多層次的平安效應，平安效應也是一種潛在的社會治理動力

鹽池縣地處我國傳統的農耕與游牧交錯地帶，歷史上既有中原農耕文化，又有塞外游牧文化，地較廣人較稀，其社會管理的主要態勢是舒緩型的。直至1936年以后，鹽池縣成為陜甘寧邊區革命根據地的組成部分，在黨的領導下有了較好的社會管理，也積淀了軍民共治的好傳統。改革開放以來，鹽池縣既是全國防風治沙示范縣、全國造林綠化先進縣、全國扶貧攻堅先進集體等，也是平安中國建設示范縣。自推進公安治理改革創新舉措以來，2022年第一季度，鹽池縣全縣刑事案件同比下降45.07%，侵財類案件同比下降45.23%，可防性案件同比下降45.07%，這些是改革創新帶來的基本治理成效[8]。有必要指出的是，隨著縣域社會治理全面深入地推進，必將會在多層次上獲得更好的治理績效，久而久之，治理績效將會積累形成一種正面效應，即平安效應，縣民以縣內平安為榮，村民以鄉村平安為榮，社區居民以社區平安為榮，企業主以企業發展環境優良為優勢，因而平安效應將會成為推動發展的有利條件，轉化為社會各方參與治理的強大動力。

2? ?存在問題及未來改進方向

鹽池縣的社會治理取得了一些成就，但還存在一些需要解決的問題：一是思想認識上的偏差，還有少數人認為社區網格管理與警務工作可聯也可不聯，兩項工作存在“兩張皮”現象；二是網格員考核管理尚不夠科學，由于網格員的報酬并非由公安機關發放，公安機關的考核還不能與網格員經濟利益掛鉤；三是治理工作的開展尚不夠深入，部分社區民警、網格員僅把日常管理當作全部治理工作的中心，忽視群眾訴求，缺乏主動性，只求“不出事”，不能很好地把握社區的主要問題和矛盾。

上述存在問題表明，縣域基層社會治理共同體建設需要持續推進和不斷深化。針對上述問題，今后的改進方向：一是進一步宣傳貫徹中央建設社會治理共同體相關決策精神，提高社區網格管理與警務工作的結合度；二是對網格員的考核，應進一步細化具體制度，應將公安系統的考核結果作為核定網格員薪酬的重要指標之一；三是開展多種形式的創新性實踐活動，如實施警務服務延伸工程、網絡服務便民工程、企業發展護航工程等，讓基層警務人員和各種治理主體能夠在實踐活動中，共同提高工作能力，共同增強責任意識，牢固樹立新理念，共同貫徹落實新模式和新機制。

3? ?結束語

基層社會治理共同體建設和治理活動是一項社會系統工程，離不開全體社會成員的共同努力，必須堅持“共建共治共享”的治理路徑，必須落實“有責盡責共享”的新時代新要求。體系建設、管理制度建設與執行、綜合動力機制培育是基層社會治理共同體的三個基本構件，也是實施治理不可或缺的三大要素，要想獲取更好的建設成效，必須切實把握好這三大要素。鹽池縣認真貫徹中央有關基層社會治理共同體建設的方針政策，其創新舉措是基于當地實際制定的，比較切實可行，有可操作性，對于國內同類縣域層面的社會治理共同體建設有一定借鑒意義。

參考文獻：

[1]新華網.（受權發布）中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定 [EB/OL].（2019-11-05）[2019-11-05].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm.

[2]中國政府網.習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2022-10-25）[2022-10-25].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[3]馬懷德.法治與國家治理[J].社會科學，2022（08）：5-11+20.

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[5]張等文，解秀麗.從碎片化治理到共同體構建：新時代社區治理的路徑轉向[J].中共天津市委黨校學報，2022，24（05）：54-63.

[6]陳秀紅.城市社區治理共同體的建構邏輯[J].山東社會科學，2020（06）：83-89.

[7]民主與法制網.寧夏鹽池公安：賡續改革精神，厚植平安底色[EB/OL].（2023-02-03）[2023-02-03].http：//www.mzyfz.com/html/2332/2023-02-03/content-1581893.html.

[8]澎湃政務：平安吳忠.吳忠公安出實招推動解決基層派出所難題[EB/OL].（2022-06-01）[2022-06-01].https：//m.thepaper.cn/baijia-hao_18379494.