促進吉林農村經濟多元化發展的財政政策研究

武文皓

摘要：鄉村振興是我國農村建設的重要戰略。作為集生產、生態、文化等多功能于一體的地域綜合體，鄉村的振興離不開鄉村經濟的多元化發展。當前，吉林省鄉村經濟多元化主要表現為經濟參與主體、涉及產業、農業功能的多元化，但由于新型農業經營主體多元化深度不足、農業投融資機制不完善、產業融合度較低等問題，吉林省鄉村經濟的多元化受到了阻礙。對此，政府應以財政為助力，從多元化主體培育、多元投入格局形成、產業多元化發展三個角度著手，促進吉林省鄉村經濟的多元化發展。

關鍵詞：鄉村振興 鄉村經濟多元化 產業融合 財政補貼

2015年中央一號文件提出，應借助制度、技術和商業模式創新，推動農村一二三產業交叉融合，從而實現鄉村產業振興，即鄉村產業多元化。而“鄉村經濟多元化發展”最初正式出現于2018年的中央一號文件，文件表明應鼓勵工商資本走入農村，通過創建環境友好型企業來推動鄉村經濟的多元化，并以手工作坊、家庭工廠等形式，為農村地區提供新的工作崗位。吉林省則于2018年發布《吉林省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規劃》），提出了包含促進鄉村經濟多元化發展在內的多項政策規劃，并將遠景展望至2035年和2050年。未來一段時期，促進鄉村經濟多元化將作為吉林省落實鄉村振興戰略的重點方針之一。作為政府發揮職能的重要手段，財政政策的制定和落實將會對鄉村經濟的多元化發展起到極大地推動作用，及時構建鄉村財政體系也成為了鄉村經濟多元化發展的必經之路。近年來，吉林省也積極響應國家號召，通過財政對農業進行了大力扶持，在吉林省財政廳公布的2021年惠民惠農補貼項目清單中，專門列出包括農機購置補貼、農牧民獎補等13種農業生產發展類補貼，從促進農作物生產、提高農業機械化水平、保護耕種環境等方面支持農業的進一步發展，也為鄉村經濟的多元化發展打下了穩固的基礎。

（一）鄉村經濟參與主體多元化發展現狀

近年來，在國家政策的引導下，吉林省鄉村經濟的投資者不再局限于農民個人，政府、國企、社會組織、合作社、外商等多種主體也逐漸參與進來，并通過政府購買支出、以農業經濟相關的PPP項目撬動社會資本等方式對鄉村經濟進行投資。以長春蓮花山度假區泉眼村為例，泉眼村采取與吉林省建設集團以租賃方式進行村企合作的方式吸引工商資本下鄉，村集體可獲得租賃收入和管理費，村民可取得集體分成或到企業工作，企業則作為土地經營者對土地資源進行開發。通過策劃打造世界民宿博覽園和中醫藥特色文化旅游小鎮等項目，泉眼村已累計簽下入資協議超出100億元。其次，蓮花山度假區還以“政府牽頭+企業投資”的政企合作模式對勸農淺山景區進行投資開發，形成“花海+旅游”產業鏈，帶動周圍9個村、超過1000戶村民就業增收。近幾年來，蓮花山度假區工商資本下鄉年均增長30%左右。不難看出，投資主體和方式的多元化對蓮花山度假區周圍鄉村的經濟發展起到了極大的推動作用。與蓮花山類似，吉林省其他地區的鄉村也正通過促進投資主體及方式的多元化來吸引更多注資，從而為經濟建設提供資金基礎。

（二）鄉村經濟產業多元化發展處于起步階段

“產業興旺”是鄉村振興總戰略的要求之一，而產業的興旺也依托于三個產業的相互滲透。促進鄉村產業的多元化，即在傳統農業的基礎上，持續發展第二、三產業，提高農產品加工轉化率，從而提高其附加價值，大幅度提升農業經濟的效益；此外，由于人們對生活的需求已提升到生態環境和傳統文化等更高層次，這也對第三產業的發展提出了更高的要求。在吉林省鄉村經濟的發展過程中，產業融合主要通過農村電子商務、休閑農業、綠色農業、田園綜合體等形式得到了體現。在長春市雙陽區黑魚村，“1+3+X”的發展模式使村民走上了多元化致富之路。黑魚村原本是以玉米為主要種植村的普通村莊，但通過發展以葡萄種植為主的多元果蔬種植和以葡萄酒廠為代表的精深加工產業鏈，并輔以葡萄采摘節等特色文化形式，形成了葡萄種植、采摘、加工、餐飲、娛樂多元融合的鄉村經濟發展業態。在吉林省乾安縣博瑞現代農業產業園，一三產業融合的方式則表現為網紅直播帶貨銷售農產品。此外，作為全國最大的熱電聯產與現代農業融合發展的示范園，園區通過以發電余熱帶動反季節果蔬生產，回收秸稈發電、又以發電廠燃灰為肥料促進農業生產的方式將一二產業互相滲透，形成循環產業鏈，成為了吉林省鄉村產業融合的典型案例。但目前吉林省鄉村經濟產業多元化發展還處于起步階段，大多數農村產業結構還比較單一，特別是第二產業的發展還有很長的路要走，因此如何推動傳統農業向現代多元化農業的結構轉變是下一步改革的重點。

（三）農業的多功能性有待深度開發

傳統農業的功能主要是維護國家糧食安全，但隨著農業結構的調整和人民生活水平的提高，現代農業的主要功能除了維護國家糧食安全以外，還衍生出生活娛樂、生態環保、休閑度假、文化傳承等滿足人們精神需求的功能。當然，農業功能多元化的發展離不開產業多元化發展，只有產業全面發展，農業的多功能性才能得到深度挖掘和釋放，同時，農業功能多元化發展也會促進一二三產業的發展和融合，而吉林省憑借獨特的環境和地理位置，在觀光農業、旅游農業上獲得了一定的發展成效，但農業的功能性還是較為單一，如食品加工，旅游產品開發等更廣泛、更深層次的功能性還需進一步開發。

目前，吉林省鄉村經濟多元化發展在各方面還處于起步階段，但也做出了未來一段時間的目標規劃。以當前鄉村經濟發展的良好態勢為基礎，《規劃》提出，未來，吉林省將加快推動農業與第二、三產業的相互滲透，經濟結構不再單純依賴于第一產業，而是轉變為多業態多形式共同發展的商品經濟模式。具體來說，即通過省委農辦、農業農村廳、發改委三部門牽頭，財政廳、工業和信息化廳、文化和旅游廳等多部門共同參與，引導農業產業化龍頭企業推進農產品加工流通能力的升級，大力打造農家樂、民族文化村，最終通過一二三產業協同發展促進吉林省鄉村經濟的多元化。

（一）新型農業經營主體多元化深度不足

1.經營規模小且集聚性較低。當前，吉林省新型農業經營主體的發展大多處于起步時期，組織化程度不高、規模不大且較為分散，大部分均為家庭式農業經營主體，經營和管理比較隨意，缺乏與其他主體的合作發展，輻射半徑大多局限于本組或本村，而經營點間缺乏聯系不僅會造成信息獲取不及時、產品同質化嚴重，還會使單個經營主體獲利及抗風險能力降低。

2.職業農民文化素質有待提升。根據吉林省第三次全國農業普查公報，2016年，全省619.09萬農業生產經營人員中，教育程度為未上過學、小學、初中的比例分別為1.95%、39.38%、52.66%，在40.38萬規模農業經營戶農業生產經營人員中，該比例則分別為1.15%、30.44%、61.8%。新型農業經營主體的發展需以農業專業人才的技術支撐為基礎，而農業專業化人才的培養需要以一定的基本知識為基礎，吉林省農業經營人員中有相當一部分甚至未完成義務教育，顯然，其受教育程度依然有待提升。

3.龍頭企業帶頭作用發揮不到位。鄉村經濟的多元化發展離不開農業的產業化，而龍頭企業則作為農業產業化的中堅力量發揮著重要作用，但由于自身實力不足、與其他農業經營主體的利益聯結機制不夠緊密等問題，吉林省龍頭企業目前帶頭作用發揮仍不到位。根據2020年全國農業產業化龍頭企業100強名單，吉林省僅修正藥業集團、長春皓月清真肉業股份有限公司2家企業入圍，且位次不高，相比山東12家、河南10家有一定差距，顯然，作為農業大省，吉林省農業產業化龍頭企業無論是自身實力還是總體數量上均有較大提升空間。而在農民和龍頭企業交易時，由于龍頭企業在資金實力、經營規模、市場營銷等方面的實力遠優于農民，農民僅擔任農產品提供者的角色，兩方在交易中的談判地位并不平等，使農民在鄉村經濟中的主體地位被弱化，龍頭企業可能操縱價格或隨意違背與農民的合約，而農民則會因獲益不能得到有效保障而缺乏生產積極性，最終，龍頭企業帶動鄉村經濟發展的程度依然有限。

（二）農業投融資機制不完善

1.農業融資主要通過政策性或商業性金融機構，但這些機構主要提供農產品收購信貸支持，對農業生產經營的資金支持則相對較少，在向金融機構進行抵押貸款時，農民主要會抵押農產品、鄉村住宅、土地使用權等一般情況下價值不大且較難估值變現的資產，在融資時不易獲得金融機構許可，進一步增加了融資難度。此外，由于財政支農力度有限和社會資本投入不足，吉林省農村金融供給并不充分。根據《農業法》，地方財政每年對農業總投入的漲幅應超過其財政經常性收入漲幅。在表1中，從2011年至2019年，達到該規定的年份僅4個，達標率不足50%，同時，吉林省地方財政農林水事務支出增長率與全國平均水平相比仍有較大差距，這說明吉林省雖然是農業大省，但財政支農的規模依然有待擴大。

2.由于農業經濟發展存在弱質性，即除了市場風險，當遭受自然災害、病蟲害等客觀風險時，農民的生產經營將會受到較大打擊；同時，農作物存在一定的生長周期且農產品利潤率不高，比較收益不高，因此，農業相比其他產業更難吸引到優質的社會資本。金融供給的不充分和農業保險機制的不完善，使得金融機構進行投資時更偏向選擇其他產業的項目，甚至可能抽調本應用于建設鄉村經濟的資金，造成吸引投資難和資金流失的雙重困境。此外，我國目前的企業所得稅優惠政策則大多是針對盈利企業的直接減免式優惠，對于投資抵免等間接優惠方式則使用不多，不能為鄉村經濟多元化發展初級階段投入多、風險大、回報少的現狀提供較大助力，難以激發市場主體的投資意愿。

（三）產業發展不均衡，融合度較低

1.隨著我國經濟邁向新發展，支撐農民收入持續增長的傳統動能減弱，傳統農業發展模式也亟須創新。近年來，吉林省雖然致力于推進農業產業的多元化，鼓勵發展農村工業和農村服務業，同時推動一二三產業的互相融合，但由于起步時間較晚，農民傳統經營觀念還需進一步轉變，又因缺乏龍頭企業的帶動及政府財政上的支持，導致產業多元化發展的客觀條件尚不滿足，吉林省鄉村經濟仍以農業種植業為主，且多為小規模、分散的農戶經營，形成千家萬戶面對市場的局面。同時，由于沒有形成有效的產業鏈，忽視了流通環節的發展，農業無法做到產業化、規模化經營，尤其是第二產業的發展較為緩慢，存在農產品加工轉化率低，附加值不高，無法形成產銷一體化等問題。

2.第三產業的發展也還處于起步階段。吉林省的鄉村經濟雖然通過農家樂、采摘園等取得了一定的發展，但這種運營模式僅依靠向游客提供高于市場價的同品質農產品采摘服務及配套餐飲娛樂住宿服務來獲取利潤，通常不會有很大規模，且缺乏對產品和服務的進一步開發，創新程度和競爭力均有待提升。

產業均衡發展是產業融合的基礎，而由于吉林省目前鄉村經濟產業發展不平衡，以農業種植業為主，農業的產業融合程度較低，表現為農業與二三產業的簡單拼接，產業鏈無法得到深入開發；又因為農民在市場中僅擔任了農產品提供者的角色，在鄉村經濟中的主體地位被弱化，導致其因獲益不能得到有效保障而缺乏生產積極性，不利于農業與其他產業的進一步融合。

（一）培育多元化鄉村經濟主體

1.加大財政撥付，發展集聚性經營主體。新型農業主體的規模擴大和集聚發展離不開財政的幫扶和支持，一是在財政資金撥付環節，應聚焦關鍵環節和重點區域，不能采取平均分配的方式，也不能直接投入經營主體，而應以直接補助、先建后補、以獎代補、政府購買服務等多樣化的手段投入資金，從而實現對財政資金更高效地利用，獲取更多的財政收益。同時，在政府向企業撥款時，要做到分階段分步驟撥款，防止企業一次性獲得資金后不按規劃落實項目。二是應通過財政專項資金助力，加強對基礎設施及集群公共服務平臺的建設，并對集群發展情況實施動態考核，對于集群效應顯著的地區，可由省級政府予以績效專項考核激勵。

2.細化民生性支出及稅收優惠政策，培養高素質職業農民。一是以財政補貼支持職業培訓。針對吉林省農業生產經營人員受教育程度不高的問題，應從激發農民學習意愿和提高培訓支出兩個角度來提高農業經營人員的整體素質。首先，應做好宣傳工作，向農民說明具體培訓內容及新型鄉村經濟發展手段對農民收入帶來的正面影響，使農民產生主觀學習的意愿。此外，政府應加大職業培訓的財政補貼力度。隨著科技高速發展，農業種植、休閑農業經營等鄉村經濟致富手段也在快速更新換代，因此，政府有必要就科技、管理等方面對農民進行定期培訓，使農業生產經營人員的綜合水平逐漸上升，從而助力于鄉村經濟多元化層次的提升。二是以所得稅優惠促進人才引進。除了對留在吉林省的職業農民進行專業培訓，政府還應加大對農業專業人才的引進力度。具體來說，首先，應對專門人才在指定地區取得的高待遇、高薪資提供稅收減免優惠及補貼，并對補貼免稅。其次，可對企業引進一定數量優秀人才發生的支出進行核實，給予稅收加計扣除優惠。再次，可拓寬強農惠農政策覆蓋范圍，并通過政府購買服務、先建后補、以獎代補等手段對返鄉下鄉人員滿足條件的創新創業項目提供財政上的幫扶。

3.減稅負增獎補，提升龍頭企業拉動能力。一是針對當前吉林省農業龍頭企業實力不足的問題，可從以下方面給予財政支持：對于農產品加工企業，可就超過一定比例的增值稅稅負進行即征即退，解決企業可能因精加工所需成本遠高于加工收購農產品再銷售比收購后直接銷售所多享受1%的稅收扣除從而放棄發展精加工環節的問題，通過減輕稅負使企業有更多資金可用于精深加工技術發展，延長生產鏈和加工鏈。可對帶動能力和發展潛力較強的企業進行動態考核，可設企業每年繳納的增值稅、企業所得稅對地方財政做出的貢獻為考核指標，就企業對財政收入增長的貢獻按金額或增長幅度進行檔次劃分，并由省級財政按檔次對當地政府及企業本身實施分檔財政獎補。可對重大企業兼并重組或并購國內外知名品牌的企業予以一定程度的財政補貼，幫助企業謀求更好的發展，提升自身綜合實力。二是針對龍頭企業與其他經營主體利益聯結機制較為松散的問題，未來應深入開展股份制合作模式，促使鄉村經濟的各方主體形成緊密聯結的利益合作關系。落實到財政方面，可向安徽省學習，將對企業、農村合作社項目的財政補助資金以折股量化比例計入村集體資產，通過參加企業收益分紅的方式，使財政支農資金從無償補貼變為有償投入，受益主體范圍也能從特定企業擴大到一般群眾，農民的收益也能得到更好的保障。此外，對于中小企業以融入龍頭企業產業鏈及供應鏈為目的發生的管理升級、技術革新等相關費用，可由各級財政列入當地產業幫扶、技術革新、中小企業發展等專項資金扶持，在一定范圍內提升獎補標準。

（二）構建多元化鄉村經濟投入格局

1.優化財政獎補及支出機制，構建多元化融資渠道。針對經營主體融資難的問題，一是可通過財政獎補鼓勵銀行、融資租賃企業等金融機構向鄉村經濟產業鏈中的中小微企業提供融資擔保、融資租賃等多元化融資服務。例如，在融資租賃籌集資金的業務中，各級財政可就融資租賃企業提供的融資租賃額進行財政獎補，并對以融資租賃渠道獲得高端設備的企業進行核實，在確認后下發租賃費補貼；還可對金融機構因提供農村產權抵質押貸款及新型農業經營主體融資而出現的不良貸款給予補償，使經營主體更容易融資。二是可鼓勵鄉村經濟集群企業發行債券和集合票據，對于獲得顯著效益的發行方、主承銷方、向發行方提供擔保增信及風險緩釋服務的公司，在政府進行確認后，可由財政根據發行金額提供獎勵。三是政府應加大財政資金投入，在擴大財政支農規模的同時利用好財政政策的導向功能，引導并撬動更多社會資本參與建設，并繼續向鄉村經濟多元化相關的項目傾斜。第四，可對農業相關單位工作人員的財政經費支出進行優化，從而將更多財政資金投入到農民創業、人才培訓、基礎設施建設等領域。

2.提供財政事后補貼，吸引多元投資主體。除了為當地鄉村經濟經營主體融資給予支持，政府還應致力于吸引外來投資，通過增加外來投資規模和促進投資主體多元化為吉林省鄉村經濟多元化發展提供資金助力。具體到財政方面，一是可通過財政補貼吸引天使投資、創業投資、股權投資等機構在吉林設立基金，即如果對當地初創企業投資失敗，可通過財政對投資方按投資額的適度比例給予補償，并對單項補償、單一機構年度補償作出限額規定，保證財政承擔壓力控制在一定范圍內。二是針對引進符合吉林省鄉村經濟多元化發展政策方針的重大項目，若對省級財政年度貢獻超過一定金額的，省級財政可按照該項目貢獻額的一定比例，對各市和財政直管縣分檔給予一定的財政事后獎補。市縣政府還可在其權限內出臺招商引資政策，對引進的重大投資項目前期啟動經費可給予適度財政補貼。三是進一步完善產權保護制度，給予投資者投資信心，推動市場投資主體與農民共享所獲利潤，增加市場的活力與競爭力，使除了政府及國營企業外的私營企業也能更多投身于PPP項目。

3.完善稅收減免方式，建立多元化財稅保障。農業保險可為鄉村經濟多元化發展過程中產生的損失提供一定的經濟補償，從而降低鄉村經濟參與主體的經營風險。但比起其他商業保險，農業保險風險更大，賠率更高，因此，政府應通過財稅政策對農業保險提供一定的保障，例如，可對農業保險予以減免稅優惠，還可對鄉村經濟發展過程中可能遇到的自然災害等客觀風險給予財政補貼，拓寬農業保險覆蓋面，形成“政府+企業+金融機構+農民”共擔風險的新型利益組織聯盟，使農業保險參保人遇到自然災害、疫情等客觀意外時，利益能得到最大程度保障。而在稅收政策方面，則可將稅額式減免等直接減免方式與投資抵免、再投資退稅等間接減免方式結合，幫助農業投資等鄉村經濟投資項目走出風險大、獲利少的困境。

（三）發展多元化鄉村產業經濟

1.加大國有資本投入，促進產業均衡發展。目前農村經濟主要以第一產業為主，在市場經營體制下，農村生產力水平低，農產品競爭力小，再加上農民所面對的自然風險和市場風險，使得農民的收入水平低，農業生產水平不易提升。不難看出，市場經濟在農業中的資源配置仍有不足，政府應當利用好國有經濟這一宏觀經濟調控手段，以國有資本推動農業發展方式的轉型升級。在發展第二產業時，國家應加大對擁有農產品生產、精加工、國內外銷售等服務的農業龍頭企業集團的資金支持和政策幫扶，進而提升農產品附加價值。同時，應執行國有資本投入政策，用于打造產品有特色、生產效率高、生產環境安全的農產品產業基地，以農業優勢產業的發展促進鄉村經濟的多元化。此外，應以國有資本重點投入綠色產業、休閑農業、觀光農業等現代化產業，促進第三產業的發展。通過國有資本推動農村產業多元化，可改變當前農村經濟以第一產業為主的狀況，使產業實現均衡發展，從而進一步促進三產融合，延長鄉村經濟產業鏈，實行產銷一體化，在振興鄉村經濟的同時，也增加了農民的收益。

2.統籌財政產業融合資金，深化農業全產業鏈開發。在產業鏈的開發過程中，應抓住吉林省的優勢和資源稟賦，大力推動品種培育、品質優化、品牌打造等工作的進行，從而提升整個產業的競爭力。同時，應繼續支持“生產+加工+科技”協同發展，使農業滲透到其他產業中。具體來說，可將業務領域相似的中小型加工企業集中為農業產業園，使行業業態實現由“同質競爭”向“合作共贏”的轉變，而財政資金則可用于支持產業鏈與供應鏈的改善提升、農產品精深加工的建設、農產品品牌的認證和打造等方面，將農業生產、農產品加工與餐飲娛樂及其他服務業互相滲透，實現農村一二三產業的協同發展。

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（作者單位：吉林財經大學稅務學院）責任編輯：李政