《湖南省古樹名木保護辦法》解讀

湖南省林業局

2021年11月15日，湖南省人民政府第125次常務會議審議通過《湖南省古樹名木保護辦法》。2021年11月26日，毛偉明省長簽署省人民政府第306號令，公布《湖南省古樹名木保護辦法》（以下簡稱《辦法》），自2022年3月12日起施行。

制定《辦法》的背景和意義

2021年4月，習近平總書記在廣西全州縣考察時，走到一棵800多年的古酸棗樹下看了又看，說“我是對這些樹齡很長的樹，都有敬畏之心。人才活幾十年？它已經幾百年了?！薄懊麍@易得，古木難求”，古樹名木是森林資源中的瑰寶，是自然界和祖先留給我們和子孫后代的寶貴財富，是與文字、文物并存的第三部史書，具有極其重要的歷史、文化、生態、景觀、社會和科研經濟價值。加強古樹名木保護是貫徹習近平生態文明思想、促進人與自然和諧共生的必然要求，是建設美麗中國、傳承歷史文化、推動鄉村振興的內在需要，是保護森林資源、維護生物多樣性的重要舉措。中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》提出“切實保護古樹名木及自然生境”，《關于實施鄉村振興戰略的意見》要求“全面保護古樹名木”;中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》要求“保護歷史文化街區的歷史肌理、歷史街巷、空間尺度和景觀環境，以及古井、古橋、古樹等環境要素”。全國綠化委員會專門下發《關于進一步加強古樹名木保護管理的意見》，要求加強古樹名木地方性法規、規章的制定。省委、省政府高度重視古樹名木保護工作，要求堅持保護優先，加快制度建設，打擊破壞行為，加強宣傳教育，切實守好古樹財富、講好古樹故事、做好古樹文章。

湖南省是全國古樹名木集中分布區。全省行政區劃122個縣（市、區）中，除南縣、安鄉縣外，其余120個縣（市、區）均有古樹名木分布。2016年，湖南省被列為國家第二批古樹名木資源普查試點省后，以逐株坐標定位詳查方式啟動古樹名木資源普查。2019年，全省所有縣（市、區）人民政府全部完成古樹名木保護名錄認定、公布工作，共認定公布古樹名木239143棵，其中一級古樹7956棵、二級古樹27628棵、三級古樹203054棵、名木505棵。全省古樹名木數量多、分布廣，保護任務重、難度大。多年來，各地各有關部門為保護古樹名木做了大量工作，取得一定成效，但還存在不少問題，如概念標準和管理職責界定不清、養護責任人和養護責任不明確、保護資金無保障、保護措施不科學、侵占破壞古樹名木及其生境問題突出、對合理利用古樹名木認識不夠等。據調查，全省有近半古樹處于衰弱狀態、15%的古樹處于瀕危狀態;據不完全統計，全省每年死亡的古樹在500棵以上，古樹名木保護形勢嚴峻。

目前，國家層面沒有專門的古樹名木保護上位法，現有法律法規中涉及古樹名木保護的內容十分有限，難以有效解決保護中遇到的許多具體問題?！逗鲜」艠涿颈Ｗo辦法》的制定實施，對推動全省古樹名木保護管理工作法制化、規范化、制度化，增強全社會保護古樹名木意識，充分發揮古樹名木多元價值，服務城市更新、鄉村振興和美麗湖南建設具有十分重要的意義。

主要內容

《辦法》包括總則、認定、養護、管理、法律責任和附則6章，共36條?！掇k法》明確了適用范圍、保護原則、政府及部門職責和經費保障，規范了認定、養護及管理工作，設定了確定養護責任人、劃定生境保護范圍、禁止行為、建設工程避讓保護和申請移植、死亡鑒定及處理等的條款及法律責任，完善了宣傳教育科研、公眾參與保護和在保護優先的前提下合理利用的機制。主要內容如下：

明確政府和部門職責。古樹名木保護是一項重要的公共事業，做好古樹名木保護管理工作需要政府、部門齊抓共管、分工協作。為了明晰管理職責，《辦法》從三個方面作出規定：一是明確縣級以上人民政府應當加強古樹名木保護工作的領導;鄉（鎮）人民政府、街道辦事處協助做好古樹名木保護相關工作（第五條）;二是明確綠化委員會的組織協調作用，縣級以上綠化委員會組織和協調古樹名木保護工作，省綠化委員會統一建立全省古樹名木信息管理系統以及資源數據庫、發布古樹名木養護技術規范、規范古樹名木保護牌樣式（第六條、第十四條、第二十條、第二十二條）;三是明確林業、城市綠化主管部門以及其他有關部門的職責，縣級以上人民政府林業、城市綠化主管部門按照職責權限負責古樹名木保護工作，其他有關部門按照各自職責做好古樹名木保護相關工作（第六條）。

落實古樹名木保護經費。古樹名木保護經費尚未列入湖南省各級政府財政預算，多數地區古樹名木保護無固定資金渠道。由于缺乏經費保障，保護投入嚴重不足，古樹名木特別是鄉村古樹名木的日常養護、就地保護、搶救、復壯、防雷和病蟲害防治等保護措施無法及時實施或實施難以到位，造成許多古樹名木長勢衰弱、瀕危甚至死亡。

落實保護經費是做好古樹名木保護工作的重要保障。為解決古樹名木資金短缺問題，《辦法》從六個方面作出規定：一是明確縣級以上人民政府將古樹名木保護經費列入財政預算，保障古樹名木保護工作正常開展（第五條）;二是明確縣級以上人民政府應當建立古樹名木養護激勵機制，根據古樹名木等級、養護狀況、費用支出等情況給予養護責任人適當養護補助（第二十一條）;三是明確縣級以上人民政府可以建立古樹名木保險制度，為古樹名木購買保險（第三十一條）;四是明確建設項目對古樹名木生長造成損害的，建設單位應當承擔相應的復壯、養護費用（第二十五條）;五是明確因特殊情形需要，經依法審批保護性移植古樹名木的，應當落實移植費用以及移植后5年內的復壯、養護費用（第二十八條）;六是明確鼓勵單位和個人以捐資、認養等形式參與古樹名木保護，多方面籌措保護經費（第八條）。

統一古樹分級標準。湖南省除長沙市外，其他城市規劃區內外古樹名木大多分屬城市綠化、林業兩個部門管理，其古樹實行不同的分級標準（城市規劃區內的大多實行兩級劃分標準、城市規劃區外的實行三級劃分標準）。由于城市規劃區內外古樹分級標準不同，隨著城市規劃區的不斷調整變化，給基層管理部門工作造成混亂，也給群眾造成困惑，影響了古樹名木保護工作的開展。為推動城鄉古樹保護管理一體化，考慮湖南省絕大多數古樹均分布于城市規劃區外以及2016～2019年資源普查時采用古樹三級劃分標準的實際，《辦法》第十條規定“樹齡500年以上的樹木為一級古樹，實行一級保護;樹齡300年以上不滿500年的樹木為二級古樹，實行二級保護;樹齡100年以上不滿300年的樹木為三級古樹，實行三級保護”。《辦法》同時兼顧了國家住建部對城市規劃區內古樹管理工作的要求，明確城市規劃區內的三級古樹實行二級保護，二級以上古樹實行一級保護。為加強對古樹后續資源的保護，《辦法》還明確對樹齡80年以上不滿100年樹木的保護，可以參照本辦法執行，統一了古樹后續資源劃定范圍（第三十五條）。

規范古樹名木鑒定認定程序。古樹名木普查和鑒定認定是做好古樹名木保護工作的重要基礎?！掇k法》為此規定：一是明確資源普查周期，縣級人民政府應當每十年組織開展一次古樹名木資源普查（第十一條）;二是明確鑒定公示主體，縣級人民政府古樹名木主管部門組織對擬列入古樹名木保護的樹木進行鑒定，并將鑒定結果予以公示（第十二條）;三是明確認定公布主體，一級古樹和名木由縣級人民政府層報省人民政府認定和公布，二級古樹由縣級人民政府報設區的市、自治州人民政府認定和公布，三級古樹由縣級人民政府認定和公布（第十三條）?！掇k法》還明確鼓勵單位和個人向古樹名木主管部門報告未經認定和公布的古樹名木資源信息（第十五條）。

完善古樹名木養護制度。古樹名木保護的關鍵在于養護。為了落實養護責任，《辦法》從日常養護和專業養護兩個方面對養護制度進行了完善和明確。一是從9個方面明確了古樹名木的日常養護責任人，并明確養護責任人應當履行巡護古樹名木及其生境、保護設施等日常養護責任。古樹名木對公眾生命財產安全可能造成危害，或者遭受有害生物侵害、自然損害、人為損害以及其他生長異常情況的，養護責任人應當及時向縣級人民政府古樹名木主管部門報告（第十六條、第十八條）;二是明確專業養護部門及組織方式，規定縣級以上人民政府古樹名木主管部門應當根據古樹名木等級，組織專家和技術人員或者通過購買服務的方式對古樹名木進行定期巡查和專業養護（第二十條），還明確縣級人民政府古樹名木主管部門應當自接到古樹名木異常情況報告之日起5個工作日內進行處理，必要時組織專家和技術人員現場調查，查明原因和責任，采取搶救、治理、復壯等措施（第十九條）。

強化科學保護古樹名木。古樹名木保護跨樹木、生態、土壤、病理、物候、歷史等多個學科，專業技術性要求高，必須強調科學施策?！掇k法》明確縣級以上人民政府及其有關部門應當加強古樹名木保護宣傳教育，支持古樹名木保護科學研究，推廣應用科研成果，提高保護水平（第七條）;縣級以上人民政府古樹名木主管部門應當無償向養護責任人提供養護知識培訓和技術指導（第十七條）;縣級人民政府應當設置古樹名木保護牌，根據實際需要在古樹名木周圍設置支撐架、保護欄、避雷裝置等必要保護設施（第二十二條）;古樹名木主管部門應當對保護方案的制定和實施進行指導、監督（第二十五條）。

明確古樹名木生境保護范圍和建設工程避讓保護措施。侵占古樹名木生存的自然環境，是導致古樹名木破壞的重要原因。由于生境破壞導致古樹名木瀕危衰弱而被人發現重視，大多發生在生境破壞后2～3年，損失大多已不可逆，責任和原因倒查難度大，搶救復壯難度極大、代價極大。《辦法》為此專門明確古樹名木生境保護范圍及其監督保障機制，規定縣級人民政府應當按照不小于樹冠垂直投影外5米劃定古樹名木生境保護范圍;將生境保護范圍信息納入國土空間規劃基礎信息平臺以及國土空間規劃“一張圖”實施監督系統;因特殊情況確需縮小古樹名木生境保護范圍的，按照古樹名木等級報認定該古樹名木的縣級以上人民政府批準（第二十三條）?！掇k法》還明確建設項目影響古樹名木正常生長的，建設單位應當采取避讓措施。國家和省重點建設項目確需在古樹名木生境保護范圍內開展建設施工，無法避讓的，建設單位應當在施工前制定古樹名木保護方案，并報縣級人民政府古樹名木主管部門備案（第二十五條）。

明確古樹名木保護性移植條件、程序。古樹名木千百年來佇立一方，傳承了一地的歷史文化，承載了群眾濃郁的鄉愁情感，保護原則要求實行原地保護，禁止砍伐和移植。但由于自然原因等導致原生環境發生重大改變、對公眾生命造成危害且無法采取防護措施消除隱患等情況，古樹名木也存在不得不遷移的情況。為此，《辦法》明確了申請對古樹名木進行就近保護性移植的三種情況，一是原生長環境發生改變不適宜古樹名木繼續生長，可能導致古樹名木死亡的;二是古樹名木可能對公眾生命安全造成危害，且無法采取防護措施消除隱患的;三是因國家和省重點建設項目確實無法避讓且無法進行有效保護的（第二十六條）。為確保古樹名木保護性移植的必要性、合理性、科學性，《辦法》明確移植古樹名木應當制定移植方案，落實移植、復壯和養護費用，依法辦理審批手續?？h級以上人民政府古樹名木主管部門在審批過程中，應當組織專家對移植方案進行論證，采取聽證會或者公示等形式征求公眾意見，接受社會監督（第二十七條）。

明確死亡古樹名木處理制度。針對有關法律法規對死亡古樹名木處理規定不明確、條件不清楚、程序不明了的情況，《辦法》規定古樹名木疑似死亡的，養護責任人應當及時報告縣級人民政府古樹名木主管部門，古樹名木主管部門應當自接到報告之日起5個工作日內組織專家和技術人員進行鑒定。經鑒定死亡的，查明原因和責任，按古樹名木等級報相應古樹名木主管部門注銷檔案（第二十九條）。對于經鑒定死亡的古樹名木樹體，如果仍然具有重要歷史、文化 、景觀、科研等價值或者重要紀念意義的，一般建議采取措施消除安全隱患后予以保留，以賡續其價值。確需采伐死亡樹體的，《辦法》規定經鑒定死亡的，可以申請采伐，依法辦理審批手續（第三十條）。

推動古樹名木保護與利用。古樹名木的合理利用有利于充分發揮其社會、生態、經濟效益，既推動古樹名木保護工作可持續發展，又對傳承歷史文化、推進城市更新和鄉村振興以及美麗湖南建設具有積極意義。為此，《辦法》明確在保護優先的前提下可以合理利用古樹名木資源，并接受古樹名木主管部門監督。鼓勵開發利用古樹名木優良基因，開展物候學、生物學、遺傳育種等科學研究，合理利用古樹名木花、葉和果實等資源。鼓勵結合古鎮古村落、古民居保護，挖掘提煉古樹名木自然生態和歷史人文價值，建設古樹名木公園、生態文明教育基地，開展自然、歷史、文化教育體驗活動（第三十二條）。

明確損害古樹名木及其生境的禁止性行為。針對損害古樹名木及其生境行為時有發生的情況，《辦法》明確禁止擅自移植、采伐;禁止攀樹、折枝、挖根、剝樹皮、注入有毒有害物質;禁止在古樹名木上刻劃、釘釘、懸掛重物或者以古樹名木為支撐物;禁止在古樹名木生境保護范圍內新建（擴建）建筑物或者構筑物，非通透性硬化地面，修建道路，敷設管線，架設電線，挖坑取土，采石取砂，非保護性填土，動用明火，傾倒污水垃圾，堆放和傾倒易燃易爆、有毒有害物品等行為（第二十四條）。同時對違反規定的行為設定了相應法律責任，明確法律法規已有法律責任規定的，從其規定，如擅自移植、采伐、毀壞古樹名木觸犯刑法，將被以危害國家重點保護植物罪定罪處罰，其中材積2立方米以上的為重大案件、10立方米以上的為特別重大案件;未規定法律責任的，由縣級以上人民政府古樹名木主管部門責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取補救措施，可以根據古樹名木等級和損傷情況處500元以上5000元以下罰款（第三十三條）。