日本容器包裝廢棄物管理制度及其啟示

鞠阿蓮

（1.北京市城市管理研究院，北京 100028；2.生活垃圾檢測分析與評價北京市重點實驗室，北京 100028）

1 容器包裝廢棄物相關(guān)法律法規(guī)的建立

日本是針對容器包裝廢棄物處理立法較早的國家之一，早在20 世紀(jì)70年代，日本國會就頒布了《廢棄物處理法》，對包裝廢棄物從研究到制造、排放、回收、再生利用等過程做出明確規(guī)定，開始了對容器包裝廢棄物的法律化管理[1]。

1995年，日本政府效仿歐洲，以“污染者付款”原則為基礎(chǔ)，提出了由消費者負(fù)責(zé)將包裝廢棄物分類，市政府負(fù)責(zé)收集，私有企業(yè)獲政府批準(zhǔn)后對包裝廢棄物再生利用的回收利用方式。后來，隨著垃圾產(chǎn)生量的急劇增長，日本生活垃圾填埋場的填埋年限僅剩余8.5 a，如果不采取措施，8 a 后日本的垃圾將無處填埋。根據(jù)當(dāng)時的統(tǒng)計，家庭垃圾中60.6%（容積比）都是容器包裝廢棄物。為實現(xiàn)生活垃圾減量化，延長填埋場的使用年限，日本決定對容器包裝廢棄物進行再生利用，《容器包裝再生利用法》應(yīng)運而生。

《容器包裝再生利用法》，全名為《關(guān)于促進容器包裝的分類回收及再商品化等的法律》，該法于1997年開始實施，當(dāng)時的實施內(nèi)容僅限于瓶、罐及PET 瓶，2000年該法全面施行，對象中也新加入了紙質(zhì)容器包裝和塑料容器包裝。該法的一個顯著特點是強調(diào)包裝廢棄物回收和再生利用是全社會的義務(wù)，需要全體國民的相互合作完成[2]。

《容器包裝再生利用法》第一章第一條對立法目的做了明確表述：“本法律的目的是，通過容器包裝廢棄物的源頭減量、分類回收及分類回收后符合分類標(biāo)準(zhǔn)的容器包裝的再商品化，實現(xiàn)生活垃圾減量及再生資源的充分利用，確保垃圾的妥善處理及資源的有效利用，以保護生活環(huán)境并促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。”該條款體現(xiàn)了制定這部法律的目的，也明確了該法作為特別法在日本廢棄物循環(huán)利用法律體系中的地位。《容器包裝再生利用法》比《循環(huán)型社會基本法》的規(guī)定更具體、嚴(yán)格，并規(guī)定了一系列相關(guān)措施，更有利于生活環(huán)境的保護和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展[3]。

2 容器包裝廢棄物的管理制度

2.1 容器包裝廢棄物的概念

《容器包裝再生利用法》中的“容器包裝”指的是，盛放商品的“容器”和包裝商品的“包裝”，且為商品被消費后或者與商品分離后不再需要的物品[4]，包括玻璃瓶、PET 瓶、紙質(zhì)容器包裝、塑料容器包裝、鋁罐、鋼罐、紙盒、瓦楞紙板。也就是說，判斷是否屬于容器包裝的標(biāo)準(zhǔn)第一是要求里面裝的是“商品”，第二是被消費后或與商品分離后就不再需要。因此CD 盒、DVD 盒等拆開包裝后仍舊需要的物品就不屬于容器包裝廢棄物的范疇。

2.2 容器包裝廢棄物的管理流程

根據(jù)《容器包裝再生利用法》的規(guī)定，凡使用容器、包裝進行商品銷售的企業(yè)，制造容器的企業(yè)，進口容器或帶有容器包裝的商品的企業(yè)，均稱為“特定企業(yè)”，對容器包裝負(fù)有再商品化義務(wù)，同時負(fù)有記錄賬簿及保管賬簿的義務(wù)。但是,銷售額在2.4 億日元以下且員工少于20 人的制造業(yè)相關(guān)企業(yè)、銷售額在7 000 萬日元以下且員工少于5 人的服務(wù)業(yè)相關(guān)的規(guī)模較小的企業(yè)無需履行上述兩項義務(wù)。此外，由于鋁罐、鋼罐、紙盒和瓦楞紙板在《容器包裝再生利用法》出臺之前就已按照《廢棄物處理法》的規(guī)定由市鎮(zhèn)村進行回收并有償出售后進行再生利用，因此特定企業(yè)只對玻璃瓶、PET 瓶、紙質(zhì)容器包裝、塑料容器包裝這4 類廢棄物負(fù)有再商品化義務(wù)。特定企業(yè)履行再商品化義務(wù)的方式，通常是有償委托日本容器包裝再生利用協(xié)會。通常情況下，企業(yè)的包裝廢棄物產(chǎn)生量越大，支付的費用越多，從而間接制約了企業(yè)的過度包裝行為。

公益財團法人日本容器包裝再生利用協(xié)會（以下簡稱協(xié)會）成立于1996年，主要職責(zé)是根據(jù)特定企業(yè)的委托對符合分類基準(zhǔn)的容器包裝進行再生利用，同時負(fù)責(zé)宣傳、普及容器包裝再生利用相關(guān)知識，收集、提供相關(guān)信息，進行調(diào)查研究等，致力于保護生活環(huán)境，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。該協(xié)會目前共有職工33 人，所有職工均來自企業(yè)和社會團體，協(xié)會下設(shè)總務(wù)部、企劃部、玻璃瓶事業(yè)部、PET 瓶事業(yè)部、紙質(zhì)容器事業(yè)部和塑料容器事業(yè)部6 個部門，分別對不同的容器包裝進行管理。

以塑料容器包裝為例，其具體的管理流程為，特定企業(yè)支付再商品化費用給協(xié)會，協(xié)會與市鎮(zhèn)村簽訂接收塑料容器包裝的合同，并通過招標(biāo)的方式，從登記在冊的再商品化企業(yè)中選定再合作的商品化企業(yè)，委托其進行再商品化處理。接受委托的再商品化企業(yè)，負(fù)責(zé)將回收的容器包裝由指定保管設(shè)施搬運到進行再商品化的工廠，完成再商品化后有償交付給回收再利用企業(yè)，進行相關(guān)產(chǎn)品的制造。協(xié)會確認(rèn)再生產(chǎn)品交付給回收再利用企業(yè)后，或者收到再商品化企業(yè)的交付業(yè)績報告書后，向再商品化企業(yè)支付委托費用。這樣可以防止再生產(chǎn)品被非法處理，詳見圖1。

圖1 塑料制容器包裝指定法人途徑再生利用流程示意圖

特定企業(yè)若不履行再生利用義務(wù)，國家會先后通過“指導(dǎo)”、“勸告”、“公告”、“命令”的方式進行督促，如若仍拒不履行，將受到處罰，處罰情形具體詳見表1。

表1 容器包裝特定企業(yè)拒不履行再生利用義務(wù)的處罰規(guī)定

2.3 容器包裝廢棄物的分類基準(zhǔn)及品質(zhì)等級

為保證容器包裝的品質(zhì)，提高再生利用的效率，協(xié)會制定了各類容器包裝的分類基準(zhǔn)，市鎮(zhèn)村交付給協(xié)會的容器包裝應(yīng)該滿足以下分類基準(zhǔn),詳見表2。

表2 日本各類容器包裝的分類基準(zhǔn)

符合上述分類基準(zhǔn)的容器包裝叫做分類基準(zhǔn)合格品，對于分類基準(zhǔn)合格品，協(xié)會還制定了更加精細(xì)的品質(zhì)要求。以PET 瓶為例，其品質(zhì)分A 級、B 級、D 級3 種。具體考察項目及得分基準(zhǔn)見表3。

表3 日本PET 瓶分類基準(zhǔn)合格品品質(zhì)等級及得分基準(zhǔn)

近年來，在市民和市鎮(zhèn)村的共同努力下，PET 瓶的A 級質(zhì)量比率均保持在85%以上，其中2018年的A 級質(zhì)量比為90.9%，同比增長2.6%，詳見圖2。高質(zhì)量的分類品質(zhì)對于提高再生利用率具有積極的作用。

圖2 2012—2018年P(guān)ET 瓶分類基準(zhǔn)合格品各等級質(zhì)量比率變化示意圖

2.4 市鎮(zhèn)村合理化減量基金制度

為推進容器包裝的再生利用，提高資源化效率，2008年4月日本開始實施“市鎮(zhèn)村合理化減量基金”制度。如果該年度實際發(fā)生的容器包裝再生利用（再商品化）費用，低于事先預(yù)估的金額，則由企業(yè)將兩者差額的一半交付給市鎮(zhèn)村，具體的計算方法見圖3。

圖3 市鎮(zhèn)村合理化減量基金的計算方法示意圖

確定好合理化減量基金的總金額后，每年9月上旬，協(xié)會要根據(jù)各市鎮(zhèn)村的回收情況進行考察，以分配具體的金額。考察的標(biāo)準(zhǔn)有兩個，一個是容器包裝的品質(zhì)，另一個是容器包裝的數(shù)量。品質(zhì)即回收的容器包裝的干凈程度，數(shù)量即回收的容器包裝的減量程度，兩者各占一半的比例，品質(zhì)高、減量效果好的市鎮(zhèn)村獲得的金額就高，相反就會比較低。這也有利于提高分類品質(zhì)，更好地實現(xiàn)垃圾減量。

3 容器包裝廢棄物的再生利用情況

《容器包裝再生利用法》實施以來，日本容器包裝的回收和再生利用都取得了積極的進展。首先從市鎮(zhèn)村交付給協(xié)會的容器包裝的數(shù)量來看，1997年，市鎮(zhèn)村交付給協(xié)會的玻璃瓶、PET 瓶分別為15 萬t 和1 萬t，1998年，交付量分別提高到28 萬t 和10 萬t，2000年交付的紙質(zhì)容器包裝和塑料容器包裝分別為1 萬t 和7 萬t，2001年提高到2 萬t 和17 萬t，之后各類容器包裝的回收量也保持平穩(wěn)增長，詳見圖4。

圖4 《容器包裝再生利用法》實施后各類容器包裝的回收量變化圖

具體來看，2017年，市鎮(zhèn)村交付給協(xié)會的容器包裝共計122 萬t[5]。其中，玻璃瓶35 萬t，PET 瓶20 萬t，紙質(zhì)容器包裝2 萬t，塑料容器包裝65 萬t。經(jīng)再商品化企業(yè)處理后再生產(chǎn)品的銷售量約94 萬t，總體再生利用率為77%。其中，玻璃瓶33 萬t，PET 瓶16 萬t，紙質(zhì)容器包裝2 萬t，塑料容器包裝44 萬t，各類容器包裝均有效地實現(xiàn)了再生利用。詳見圖5。

圖5 2017年各類容器包裝的協(xié)會回收量與再生產(chǎn)品銷售量示意圖

4 對我國的啟示

日本的廢棄物管理在世界上處于較高的水平，其完善的法律法規(guī)體系功不可沒。在法律框架下，垃圾產(chǎn)生者、市町村與協(xié)會、企業(yè)相互配合，各司其職，容器包裝廢棄物回收和再利用形成良性循環(huán)，實現(xiàn)了有效的再生利用。從垃圾減量情況來看，1995年，日本生活垃圾填埋場的剩余使用年限為8.5 a，隨著《容器包裝再生利用法》等一系列法律法規(guī)的出臺，容器包裝等可回收物的回收量和再生利用率不斷提高，填埋垃圾逐漸減少。到2017年，填埋場的剩余使用年限延長到21.8 a。

現(xiàn)在，我國的垃圾分類工作也有了很大的進展，分類準(zhǔn)確率不斷提高，但在容器包裝廢棄物的回收和再利用方面還有很大的提升空間。借鑒日本的做法，提出對我國容器包裝廢棄物處理的幾點建議。

首先，制定、修訂、完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，規(guī)范垃圾產(chǎn)生者、回收企業(yè)、處理企業(yè)等的責(zé)任和義務(wù)，形成容器包裝廢棄物分類投放、分類回收、分類運輸、分類處理的制度體系。

其次，采取多種宣傳手段，形成長效機制，提高居民的環(huán)境保護意識，激發(fā)參與垃圾分類的熱情。垃圾分類最重要的在于居民的參與，實現(xiàn)源頭減量和源頭分類，這是實現(xiàn)再利用的前提和基礎(chǔ)。

再次，日本容器包裝再生利用協(xié)會充分發(fā)揮自己的職責(zé)，成為連接市鎮(zhèn)村和再生利用企業(yè)的橋梁，在提高容器包裝廢棄物的分類回收和再利用中起到了非常重要的作用。我國也有中國包裝聯(lián)合會等協(xié)會組織，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮其在實現(xiàn)包裝減量、分類回收和再利用方面的積極作用。

最后，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，出臺稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵更多的企業(yè)參與到容器包裝廢棄物的處理和再利用中來。同時提供良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)開展科研攻關(guān)，提高技術(shù)水平，不斷提高再生品的品質(zhì)。