常態化疫情防控下鐵路客運安全監管的應急管理決策研究

2022-05-07 20:49:02姚佼何家平陳學敏唐慶云

物流科技 2022年2期

姚佼何家平陳學敏唐慶云

摘 ?要：首先針對鐵路客運安全監管應急管理流程現狀存在的問題，分析常態化疫情防控的新要求，明確鐵路客運安全監管的防控任務，并提出相關建議;進而響應鐵路客運安全應急管理體系更新的要求，分析構建了其中關鍵的重大公共衛生事件案例庫、鐵路客運安全監管數據庫、客流追溯技術庫以及鐵路客運防疫策略庫等四個應急管理決策數據庫的具體框架;最后，結合疫情發展態勢，給出了常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理決策框架的具體運行路徑，為國家鐵路局和地方各級鐵路監管部門做好鐵路客運安全的常態化疫情防控提供了決策支持。

?關鍵詞：常態化疫情防控;鐵路客運;安全監管;應急管理體系;決策運行路徑

?中圖分類號：F530 ? ?文獻標識碼：A

Abstract： Firstly， aiming at the existing problems， the new requirements of normalized COVID-19 epidemic prevention and control were analyzed; besides， the COVID-19 Epidemic prevention and control tasks of railway transport of passenger were defined， and suggestions were put forward; moreover， based on the requirement of updated emergency management system， the framework of four emergency management decision-making databases was established， which are the database of major public health events， database of railway transport of passenger's safety supervision， database of passenger flow traceability technology， and database of railway transport of passenger epidemic prevention strategies; finally， combined with the epidemic development trend， the specific operation route of emergency management decision-making framework of railway transport of passenger's safety supervision under the normalized COVID-19 epidemic prevention and control was given. The decision-making framework can provide decision support for national railway Administration and local railway regulatory departments at all levels to do well in the normalized epidemic prevention and control of railway safety of passenger transport.

Key words： normalized epidemic prevention and control; railway transport of passenger; safety supervision; emergency management system; operation route of decision

0 ?引 ?言

“新冠”疫情期間，與疫情傳播和控制最密切相關的就是交通運輸業，尤其是城際交通。初期對鐵路客運沖擊較大，但隨著復工復產的不斷推進，鐵路客運作為中長途客運的主要運輸方式，亦逐步恢復常態化運行[1]。在疫情得到控制，但又無法完全消失的情況下，根據鐵路客運流動人員眾多、人員組成復雜性，沿途線路站點密集的主要特點[2]，貫徹常態化疫情防控的“外防輸入，內防反彈”的要求[3]，鐵路客運的相關環節需防范輸入型疫情帶來的疫情反復甚至大規模爆發，鐵路客運安全監管應急管理體系如何在現有基礎上，在防控疫情擴散及安全管理方面做出改進，需要更深入的探討研究。

?關于鐵路客運與疫情擴散間的關系，Zhao Shi[4]通過數據分析的方法證明，城際間鐵路客運與疫情擴散的關聯性明顯大于航空和自駕出行。周維華等[5]提出以鐵路特別是高鐵為主的城際間交通運輸方式，其客運安全監管任務在“新冠”疫情抗擊過程中顯得尤為重要。Liu[6]通過對武漢到北京的鐵路線路情況的調查，認為鐵路客運的防控措施對于控制疫情的傳播是有效的。

關于鐵路客運安全監管的重要性，匡文彬[7]指出了鐵路客運安全應由政府監管主導，政府的職能在保證旅客安全運輸中需要起到強有力的作用。姚佼等[8]結合實際調研數據，分析了在常態化疫情防控背景下，鐵路客運安全監管中的安檢查危和實名制查驗兩大核心任務，從實際操作的微觀層面給出的新需求;Kraemer Moritz[9]利用武漢人口的歷史旅游數據和實時移動數據，認為針對旅客流動的嚴格監管措施有助于降低疫情傳播風險。

?關于監管措施的研究現狀，大多是基于疫情爆發期間需要交通部門做出的應急措施，如周文竹[10]在“新冠”疫情爆發初期提出國家針對疫情的交通應急預案，其核心是根據疫情發展階段提出差異化的預警、“封城”、限行、疏解等不同措施。已有的新冠疫情在交通方面的防控對策，大多集中于對城市公共交通的疫情防控對策研究，如周繼彪等[11]分別針對城市公交和軌道交通提出了相應的常態化防控措施;李健等[12]針對公交的防疫需求，給出了疫情下公交運營決策支持框架，并運用實例驗證。城市公交解決的是市內短途出行的防疫問題，但城際間長途旅客運輸的防控對策，仍需結合鐵路部門實際特點進行探討。

?針對重大公共衛生事件的應急管理體系，2003年爆發大規模公共衛生事件“非典”之后，我國建立了“一案三制”為框架的應急管理機制[13]，當前我國面對重大公共衛生事件，主要遵循四階段的應急管理體系[14]，針對于鐵路客運監管來說，其應急管理體系特殊之處在于既要注重鐵路運輸系統與社會其他各部門聯防聯控，還需要考慮疫情發展的不同階段的特點及相應防控需求。

?據此，本文將基于常態化疫情的特點，首先從其對鐵路客運安全監管提出的新要求入手，在我國已有的應急管理體系基礎上，考慮鐵路客運安全監管面臨的新挑戰，提出適應常態化疫情防控要求的鐵路客運安全監管應急管理體系的更新建議，并構建應急管理決策框架，并提出相關的運行路徑。

1 ?常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理體系的要求

1.1 ?鐵路客運安全監管應急管理流程現狀

“新冠”疫情的爆發對我國已有的鐵路客運安全監管體系來說是一個巨大的挑戰，其在傳播范圍、傳播速度等方面都較以往更嚴重，相應的防控難度也成幾何數量級的加大。我國現有的應急管理體系頂層設計[15]是以問題為頂層目標，政府主導、社會各機構力量共同協作處置的體系，其中交通部門是控制疫情傳播擴散的最重要部分。

?鐵路客運安全監管在疫情防控下的應急管理流程主要按照應急預案、監測預警、危機處置及事后重建的四階段法進行職責劃分，按鐵路部門的防疫組織架構自上而下的完成。疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理的主要流程如圖1所示，給出疫情發展階段與應急管理流程的對應關系，指出每一步驟的主要工作，并梳理鐵路客運安全監管工作流程。

1.2 ?常態化疫情防控下鐵路客運安全監管面臨的新挑戰

在“新冠”肺炎的初期處理過程中，大部分采用“實踐在先，制度在后”的方法，但這些處置措施時效性比較強，當疫情逐漸趨于常態化，還需因時制宜的更新和改進。陶鵬等[16]指出，常態化疫情防控下，鐵路客運應急管理的重點問題在于“殘余風險”的應對，因此鐵路客運監管面臨的挑戰應以規避風險為主要目標，加強預防與預警，完善應急處置應對措施，運營大數據等新技術開展部門間的協作。

（1）預防與預警工作需進一步重視

防患于未然的意識有待加強，目前交通運輸部門常用的應急管理相關法規制度只有《國內交通衛生檢疫條例》《突發公共衛生事件交通應急規定》[17]，突發公共衛生事件的相關應急法律法規更新時效性、覆蓋范圍有待進一步提升，鐵路運輸部門的應急反應時間、相關可實施的條例需不斷完善改進。

（2）應急處置應對措施仍有提升空間

?鐵路部門的相應措施前期趨向于近似“一刀切”的政策，封城、切斷或嚴格限制城際交通等，暫時有效卻也一定程度的影響了低風險旅客的正常出行。安全監管的隱患在常態化疫情防控的背景下更容易暴露，如列車上實名制人票證的核對查驗存在因亂座產生的把控難題;安檢過程中旅客攜帶的消毒用品可能被查收，旅客情緒波動容易導致排隊和擁擠，加大病毒傳播的可能性，同時上車后的個人衛生無法得到保證。

（3）常態化疫情防控滋生安全意識疲態

?疫情防控初期客流驟減，但鐵路客運安全監管的強度依舊呈幾何式增長;中期，客流顯著回升，由于鐵路人員數量、工作強度等諸多因素的限制，相關安全作業意識呈現一定的疲態;后期，由于常態化疫情持續時間變長、規章制度逐漸適應等原因，作業強度恢復至略高于平時的水平。故需要根據各階段的特點，制定相應的對策，最大限度降低安全意識疲態。

?（4）部門間協作開展大數據作業能力待提高

?在鐵路客運安全監管的過程中，涉及社會多個部門共同協作。如衛生防疫部門與信息部門主導的健康碼、乘車碼等數字化聯合治理，加強數字化治理和信息共享，致力于解決客流精細化追溯的問題;公安部門需配合解決健康碼收集個人信息的隱私性、安全性問題。同時無法使用技術手段的群體如兒童和老年群體的行程信息無法獲取的問題也亟待解決。

（5）跨區域聯防聯控機制待加強

?當前長三角一體化已經上升為國家戰略，高鐵公交化已成為區域發展的大趨勢[18]，但公交化的鐵路客運出行有上下客頻繁、人員集散量大的特點，會帶來相應的客票難查、旅客大量流動等安全監管難題。因此區域間聯防聯控機制也應引起重視，在信息共享、資源共享、醫療救治等方面要共同合作，打破原有城市單體思想，實現區域協同聯合抗擊疫情的合作。

2 ?常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理體系的更新

?首先宏觀上要明確常態化疫情防控背景下，疫情傳播的“殘余風險”如境外輸入、小片區域偶發疫情的應對是核心任務;其次著眼于鐵路主管機構監管、運輸企業等各部門的具體職能，明確工作人員、設備、管理、環境等因素，對鐵路客運安全監管產生正態顯著影響[19]，因此，在常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理體系的更新中，要充分考慮以上因素的影響，再做出管理體系的具體更新和改進，主要的建議如下：

2.1 ?強化頂層設計，規范應急預案

為保證疫情響應的及時性，需要建立更實用、更具備可操作性的以法律法規為基礎的政策指導以及具體操作實施細則。一是根據執行部門的特征制定相應實施細則，防止各部門出現法律與現實結合不良的情況，提高可操作性;二是推進常態化應急響應體制建設，建立以行政主管部門為主導，運輸企業的各地方機構為施策主體，社會其他部門共同配合的多方聯動體制。

2.2 ?做好風險預測，落實應急儲備

?各地方鐵路監督管理局應充分開展風險預測評估，鐵路客運車站和列車的安全監管應根據風險等級因地制宜。可從鐵路旅客周轉量以及常態化防控下疫情偶發的規模兩個維度對鐵路客運沿線地區風險進行評估，分為相對安全型、預警型、可控型和高危型[20]。應急儲備上，加大監測預警系統的投入，提升對偶發疫情的感知靈敏度;確保醫療儲備充足，如車站建立與衛生部門的常態化合作援助機制，消毒防護物品實行標準化儲備等。

2.3 ?把控鐵路客運安全，完善應急處置措施

?常態化疫情防控下，旅客運輸過程中的安檢查危和車票實名制查驗是兩個防控關鍵點。安檢查危方面應根據疫情防控的要求臨時允許限量攜帶消毒用品，車站及列車應提供便民消毒措施;人員方面要加強防控知識培訓，保證工作人員在數量、質量以及工作態度等方面都處于良好可控的狀態。實名制查驗過程中要著重注意在戴口罩的條件下，提高人臉識別查驗設備的精準度，對列車上票、座、人、證不符的現象加以更嚴格的檢查。

2.4 ?加強區域聯防聯控，進行差異化精準治理

?針對我國重點城市群人口流動密集的地區，跨區域聯合抗疫是最高效方案。區域性聯防聯控需避免“一刀切”的管制方式，針對各地方疫情風險等級制定差異化疫情解決方案。在長三角高鐵公交化的趨勢下，鐵路短途客運更要合理調配運力、均衡客流，對重點跨界地區的人員和車輛流動進行精細化管理，加強車站和列車客票查驗精度。

2.5 ?引入新興科技應用，優化數字化管理體系

?引入大數據和5G技術，建立疫情擴散關聯模型，評估風險的動態變化趨勢，為鐵路客運相關的交通管制措施制定提供數據支持。出行碼、健康碼收集到的信息便于建立個人健康數字化信息追蹤檔案，同時公安部門要注意保護公民隱私和信息安全問題。無法使用健康碼的那些“余數生命”[21]，應成為重點關心和幫扶的對象。目前出現可囊括健康碼信息的身份證新防疫核驗系統[22]，安檢時可替代健康碼查驗后進站，大大提高了通行效率。

3 ?常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理決策數據庫

?根據常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理體系的更新，制定應急管理決策數據庫，按應急管理流程的預案、監測、處置、重建四階段，構建重大公共衛生事件案例庫、鐵路客運安全監管數據庫、客流追溯技術庫以及鐵路客運防疫策略庫。從而形成“預案—監測—響應—處置—恢復”的完整決策框架，采用“問題導向”的思路，問題輸入框架中運行解決，結論輸出應急管理決策方案。

3.1 ?重大公共衛生事件案例庫

重大公共衛生事件案例庫主要由國家鐵路局主導，各運輸企業共同參與構建，如圖2所示，主要包括鐵路客運的相關法律法規、已有的鐵路客運監管應急管理預案以及歷史事件處置經驗，為政府及國家鐵路局在疫情再次出現時做出合理決策提供經驗參考。歷史事件處置經驗主要通過前次疫情歷史數據收集以及時間回顧查漏補缺，如應急響應體制、變化態勢、擴散情況、政策實行、資源共享情況等可作為經驗儲存的數據，為未來可能出現的疫情的應對做好理論準備。

3.2 ?鐵路客運安全監管數據庫

鐵路客運安全監管數據庫的主要任務是改善當前公共衛生事件數據和信息的碎片化狀態，整合數據資源，同時進行通信網絡數據庫共享，搭建鐵路部門獲取重點關注旅客手機蜂窩數據的通道，完成鐵路監管部門與外圍網絡的信息共享，系統化、結構化搭建我國鐵路部門應急管理數據庫，與國家疫情應急管理數據庫相互連接、相互配合。

鐵路客運的普通列車和高鐵主要有列車密閉空間大小和時間長短的不同，分別采集數據有利于更精細的評估病毒傳播風險。鐵路客運出行軌跡數據的收集主要包括旅客進出站數據、列車停靠站數據、車票實名制查驗數據等，其次基于乘客出行選擇行為，有無換乘或返程行為，在出行記錄中進行相似匹配，即可根據圖3所示流程構建來回行程閉環出行數據鏈。

將出行數據鏈與國家公共衛生部門、公安部門疫情管理數據庫中的旅客個人信息數據相結合，構建鐵路客運安全監管應急管理數據庫，為應對偶發或境外輸入疫情、及時掌握旅客信息進行風險評估和客流追溯做好準備。

3.3 ?客流追溯技術庫

?在以上鐵路客運安全監管數據庫的基礎上，基于鐵路客運安全管理部門的車站監管和列車監管職責提出六種客流追溯技術，包括旅客進站安檢查危、車站客流監控、進出站軌跡信息、旅客出站客流流向、列車有效上座率以及乘客實名制查驗，車站與列車的監管技術相互配合，以便于在偶發疫情的“殘余風險”發生時能夠更加高效快速的進行感染人員定位和旅客流動調查。

（1）進站安檢查危與車站客流監控

?鐵路客運的安檢查危工作作為客運安全監管的首要環節，在常態化疫情防控背景下，加入了查驗健康碼的工作，實現旅客從進入車站的一刻就進入數據可控范圍。車站客流監控一是監測車站的平日及高峰客流量，主要目的在于合理安排防疫工作人員并幫助保持旅客間安全距離;二是監測旅客的移動軌跡，完成在候車或其他排隊場景下的密切接觸客流的關聯分析，使旅客行動記錄可追溯。

?（2）進出站軌跡信息與出站客流流向

?根據乘車人的車票信息，結合旅客在二次車票查驗時的延遲下車補票記錄、旅客實際刷票出站記錄，可建立該旅客實際進出站的數據。乘客出站后的流向可從兩個方面分析獲取，首先可考慮與車站有接駁關系的如機場—火車站接駁大巴等定點定向班車的搭乘記錄，以及社會車輛通道的駛出記錄，即可通過特定路線、車牌號、車上監控等信息獲取該車旅客的去向。有助于對特定旅客快速識別并進行軌跡追蹤，同時可高效地排查同乘人員和密接人員。

?（3）列車有效上座率及實名制身份查驗

?列車有效上座率和實名制身份查驗給出列車上乘客間安全距離狀況和列車空間利用度，用于評估同乘人員傳播風險，為合理調整列車班次提供數據支撐。將查驗得到的旅客實際行程區間和實際落座位置等數據用于分析計算鐵路列車有效上座率。鐵路列車有效上座率[23]為載客里程數與座位里程數之比，采用區段加權法，有效上座率=Σ旅客全程乘坐里程數

/（總人數×總里程，可得出當前列車的載客程度。

?如表1所示，車站與列車的數據結合使用可更準確高效地完成常態化疫情防控下的客流追溯，甚至可實現涉及鐵路外部公安、衛生、社區機構等部門的更復雜的防疫功能。

3.4 ?鐵路客運防疫策略庫

?鐵路客運防疫策略庫的內容重點在于重大公共衛生事件的處置策略總結，根據疫情發展各階段的鐵路旅客出行防疫需求和國家鐵路局及地方鐵路監督管理局的決策需求，制定相應的處置策略，并給出需要通過何種數據分析技術支持策略的實施。按疫情發展的階段給出鐵路客運防疫策略庫，如表2所示。

4 ?常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理決策運行路徑

?將上述提出的應急管理流程和四個關鍵決策數據庫相結合，構建常態化疫情防控下，鐵路客運安全監管領域的突發應急管理決策運行路徑，如圖4所示。

?首先，以應急預案的準備為先導工作，當疫情發生時，初期以評估風險等級和落實資源儲備作為重點工作，同時對應的解決策略為預警初期的鐵路客運防疫策略;其次，到大規模疫情防控階段，重點任務則是構建旅客出行鏈并進行感染者行程追蹤以及密接人員的排查、追溯，這一階段的解決途徑重點其一是注重與鐵路外部國家其他機構的數據庫資源共享和移動網絡數據共享，其二是充分利用多種數據分析技術，對出行軌跡進行推算追溯，并進一步運用旅客行程信息更新應急管理數據庫，同時對應大爆發期和持續過渡期的策略;最后，疫情發展到常態化防控階段，除做好自身鐵路客運安全常態化（如鐵路客運車站和線路的安檢查危、車票實名制查驗等）監管的同時，加強與醫療衛生、公安等部門區域性聯防聯控，共同警惕殘余風險的發生，當發生偶發病例時，嚴格按上一階段流程進行排查、防控，及時高效地處理危機。

5 ?結束語

新冠疫情的防控已趨于常態化，為保證城際間運輸的穩定順利、不斷推進復工復產，鐵路客運安全監管作為疫情防控的關鍵環節，其應急管理決策問題越來越引起重視。本文基于問題導向，從常態化疫情的新要求入手，提出了應急管理體系的更新建議，最后通過建立應急管理決策數據庫，給出了常態化疫情防控下鐵路客運安全監管應急管理決策的運行路徑，針對性的解決了疫情發生前的預案及資源儲備問題、感染者出行軌跡追溯問題以及密切接觸者排查推算問題，為國家鐵路局和地方各級鐵路監管部門的常態化防疫工作提供了相應的決策支持。由于疫情的反復和可能出現的偶發性局部爆發，如何從具體的操作層面，根據疫情發展態勢，因地制宜，動態調整應急決策，需要進一步后續的深入研究和探討。

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