審改新政下北京市交通基礎設施前期審批流程研究

摘要 交通基礎設施項目作為線性工程，技術復雜、社會牽涉面廣、投資大、建設周期長，近年來，北京市出臺了多項相關措施，優化項目審批流程，精簡前期工作手續。目前新的審改政策還沒有細則，在執行過程中還存在一些問題，需進一步研究審改政策對交通行業前期工作的影響和效果。文章通過梳理審改新政下交通項目前期工作流程及審批周期，指導項目前期推進;提出合理建議，促進審改新政落地;提出前期工作流程優化建議，加快項目落地。

關鍵詞 審改新政;交通基礎設施建設;前期流程

中圖分類號 F426.92 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）08-0181-03

0 引言

為規范交通基礎設施項目建設程序，歷年來國家和北京市出臺了一系列配套法律法規，這些法律法規在保障項目合法合規建設、質量安全保障、生態環境保護、節約投資等方面都產生了重要的影響。但前期審批流程多數串聯，程序復雜，據統計一般交通基礎設施項目前期流程共分為5個階段、22個步驟、126個環節，項目前期工作從規劃方案研究至初步設計批復共需435個工作日，至開工進場需822個工作日，前期手續非常繁瑣。

為進一步推進供給側結構性改革，加快交通基礎設施項目建設，優化營商環境，在黨中央、國務院的統一部署下，北京市不斷深化“放管服”改革工作，整合相關環節，減少前期工作手續，近幾年市政府、委辦局和行業主管部門制定了多個政策文件。各項政策與指導意見的印發都是為了更好地落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，優化項目審批流程，精簡前期工作手續，提高項目投資效益。

該文進一步梳理審改新政對交通基礎設施項目前期工作產生的影響及存在的問題。研究在審改新政指導下，交通基礎設施建設項目前期階段工作流程，形成審改新政下交通基礎設施項目前期儲備階段工作的具體要求和意見建議。

1 北京市交通基礎設施項目前期流程及工作內容

我國傳統基礎設施項目建設程序包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設計、開工報告和竣工驗收等工作環節，交通基礎設施要符合國土空間規劃，統一考慮建設過程中的主體工程、附屬工程，在前期協調過程中，將交通、市政、景觀、管線等放在一張藍圖中去分析，同時要充分考慮征地拆遷、管線改移、樹木伐移、文物保護、交通導改、環境保護、水環境影響、與河道、軌道交通關系等可實施性，將安全、綠色和可實施性作為目標去實現，交通基礎設施類建設項目為政府投資的公益性質工程，關系到人民出行滿意度和幸福度[1]。

傳統交通基礎設施項目需要編制和批復道路規劃條件、雨污水排除和河道規劃、項目管線綜合、項目建議書、設計方案、水影響評價、環境影響評價、社會穩定風險分析、防洪影響評價等其他各類相關的技術咨詢、可行性研究報告、初步設計及概算。

2 現存問題分析

傳統工作流程下，城市基礎設施類項目至竣工驗收主要審批周期約為239個工作日。如涉及河道、綠地、文物等事項，在相應行政許可、行政確認、公共服務等事項均并聯辦理的情況下，另需約90個工作日，可見整個周期的工作時間冗長，需要協調和解決的問題較多。

2.1 規劃編制部門分散、統籌不足

在常規模式下，規劃國土部門主牽頭編制空間規劃，發展改革部門牽頭編制國民經濟和社會發展規劃，各行業主管部門牽頭編制行業內交通發展規劃。在這種情況下，交通基礎設施類建設項目前期各審批辦理過程中，會出現部門分散、各部門要求和標準不一致、國土空間布局不統一的問題。規劃、國土機構整合“兩規合一”仍在進行時，線性工程占用農用地、林地甚至基本農田的情況時有發生。這在一定程度上有損國家利益，需要進一步完善。

2.2 項目儲配不足，規劃定儲備、儲備定計劃項目鏈條未有效形成

目前由各區政府（區發改委）及行業主管部門上報儲備項目，由市發展和改革委員會牽頭進行項目儲備。但項目儲備的規劃參與度不高。一方面，未能統籌區域規劃建設發揮規劃的引領作用;另一方面，對于重大項目預研究不足，列入計劃后城鄉、土地規劃調整周期較長，客觀上制約工程進度。

2.3 串聯辦理、前置條件多導致審批周期長

主體工程與附屬工程、道路與管線、選址意見書和用地預審、建設工程用地規劃許可證和建設工程規劃許可證、掘路許可和交通導改手續等串聯辦理，前置條件多有時互為前置，導致審批周期長。

2.4 項目投資分級決策把控機制有待進一步完善、執行基本建設程序管理有待進一步規范

可行性研究報告、初步設計概算和竣工決算等環節對部分項目的成本控制作用沒有得到有效發揮，投資超概算現象時有發生。同一項目涉及工程建設、設備采購和信息化等建設內容審批分散在發改、財政、經信等不同部門，也在一定程度上造成建設實施不同步，導致后期增加不必要的拆改成本。

3 審批制度改革政策梳理

2018年9月14日，北京市人民政府辦公廳關于印發《〈北京市工程建設項目審批制度改革試點實施方案〉的通知》（京政辦發〔2018〕36號），通知中首次明確提出了要建立全流程和全周期、全要素和全方位的工程建設項目審批和管理體系，目標是將整個審批流程的時間壓縮至100個工作日以內，主要包括將審批流程統一化，將審批環節進行精簡，將審批體系進行完善，統籌各方力量進行落地實施。

將審批流程進一步統一化的主要工作包括：優化交通基礎設施建設項目的審批階段，劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等四個階段。將交通基礎設施建設項目按照資金來源分為政府投資項目和社會投資項目。政府投資項目按照并聯辦理、應減盡減原則，在決策和實施層面結合實際優化審批流程。同時大力推廣并聯審批，由一家牽頭辦理，設定辦理時限和要求，進一步控制審批時間。將審批體系進一步完善的主要工作包括：（1）以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為統領，通過總體規劃、分區規劃和控制性詳細規劃，逐層傳導和落實城市總體規劃的目標指標，逐級深化和細化各項規劃的內容要求;以“兩規合一”為基礎，以各專項規劃為支撐，逐步實現“多規合一”，即“一張藍圖”干到底。建立健全空間規劃信息平臺和“多規合一”協同平臺，從空間布局、規模控制、高度管控、城市設計、公共服務和基礎設施支撐條件、周邊環境實施保障條件等方面，研究形成項目規劃實施綜合方案。（2）“一個系統”實施統一管理：目的就是要整合現有各部門的審批信息平臺，形成全市統一的工程建設項目審批管理系統。

2018年11月8日，北京市規劃和國土資源管理委員會關于印發《北京市政府投資工程建設項目審批制度改革試點工作方案》的通知，提出政府投資工程建設項目劃分為“儲備”“策劃生成”及“審批”三個階段，布置了三個重點任務：建立“一張藍圖”信息保障及更新機制、建立市級建設項目規劃儲備庫、完善項目策劃生成機制。其中建設項目規劃儲備庫是以北京城市總體規劃為引領，依據我市國民經濟和社會發展中長期規劃，基于“一張藍圖”信息系統建立的全市建設項目規劃儲備庫。通過儲備庫將規劃國土、發展改革、交通、水務、教育、衛計、環衛、消防、民防等各部門系統互聯，實現信息共享。根據城鄉發展需要，先期開展“多規合一”協同研究工作，達到項目落地技術要求后，形成近期建設規劃。優先開展下一年度市級重點工程項目儲備工作，逐步擴大儲備范圍，實現各入庫項目信息空間化。

2019年7月11日，為進一步加強政府投資成本管控，提高投資效益，規范投資行為，北京市印發了《關于印發加強市級政府性投資建設項目成本管控若干規定（試行）的通知》（京發改〔2019〕990號），按照《規定》，由于交通基礎設施項目的復雜性，其審批又回到項目建議書（或前期工作計劃單）、可行性研究報告、初步設計概算三步走的常態。一是為了給前期勘察設計工作預留出足夠的時間和空間，《規定》提出在審批項目建議書（或前期工作計劃單）時可提前核準勘察設計招標，安排前期工作費，用于建設單位的前期研究，進一步做深做實項目前期，深化方案，保證項目能夠落地實施，對前期工作給予了充分保障。二是為加強項目全周期成本管控，統籌管控項目固定資產投資及建成后開辦經費、運行維護等支出，要求項目單位在編制可行性研究報告時應單獨編制相關內容。三是在可行性研究報告中單獨編制需同步實施的工程建設、設備采購、信息化建設等內容，報市發展改革委統一審批。四是未批復可行性研究報告原則上不得開展施工（含土護降工程）招標。

4 審改新政下交通類建設項目影響分析

4.1 “多規合一”協同平臺前期工作新增內容及要求梳理

“多規合一”平臺下，在規劃儲備階段，市規土委依據城鄉規劃及規劃實施單元，土地儲備計劃、供地計劃等，市發改委依據經濟社會發展規劃等，各行業主管部門、各區政府和相關單位依據各自發展建設需求提出儲備項目。納入市發改委政府投資項目儲備庫的建設項目，應同時納入建設項目規劃儲備庫。儲備項目應符合城市總體規劃。各類規劃條件進行統一布置和設計，整合成一個規劃儲備條件。在策劃生成階段，發展改革主管部門依據國民發展和項目輕重緩急程度，提出計劃安排，下達前期工作計劃單，明確項目建設主體，同意開展勘察設計招標、可行性研究報告編制和各類專項報告或咨詢的編制等，對設計文件的深度提出了更高的要求。

4.2 《規定》指導下前期新增工作內容及要求梳理

在項目規劃選址階段，市發展改革委應會同市財政局及相關市級行業主管部門依據標準清單對項目用地規模、建設規模進行聯合審核，作為規劃自然資源部門審定規劃選址的依據。

編制發布市級政府性投資項目功能建設標準清單和投資造價指導清單，作為編制、評估以及審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計概算的依據。市級政府性投資項目原則上應嚴格按照功能建設標準清單和投資造價指導清單實施，確因特殊情況需超出標準清單規定的，應由項目主管部門提請市政府專題審議。

項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。初步設計概算必須嚴格執行可行性研究報告批復文件要求，初步設計概算超過經批準的可行性研究報告投資估算10%的，必須重新編制和報批可行性研究報告。

4.3 審改新政下交通類建設項目影響分析

審改新政下的交通基礎設施建設項目，在儲備階段即進行了各級各類規劃條件的整合，對影響項目設計方案的基本農田和生態紅線等控制性因素進行了提前的劃定，為方案比選和深化提供了技術支撐，避免在后期的推進過程中出現顛覆性的變更;在策劃生成階段，利用儲備階段已經完成的“多規合一”的成果，進一步深化各項專業，達到落地的深度和精度要求，進一步融合用地預審要求，將交通主體和附屬設施、地上和地下管線設施、交通與綠化、市政的關系統籌考慮，避免各自為政，互相掣肘，把原來的串聯變成并聯，進一步提高了審批的時效性，要求設計深度達到初步設計標準，提高了設計質量。

5 審改新政下交通基礎設施項目實施效果

串聯改并聯，且限時審批，接力跑單型改為綜合審批型，加快了體內循環，縮短了審批時間，也縮短了項目總體辦理的周期。

規劃部門從原來的被動校核服務轉變為規劃引領，對項目各項規劃落地和保證一張藍圖的實施具有先導性的作用，能夠綜合統籌交通、園林、水利、文物等各相關部門，使得項目在前期推進過程中各項手續的辦理更加便捷和順利。

下放手續辦理，加快了項目審批。主要是在土地審批權限上下放，減少了多層審批，加快了審批的時間，為后續落地提供了制度保障。

北京市發改委、規劃委、交通委儲備庫合并，解決了城鄉規劃、國民經濟發展規劃、行業發展規劃的多規合一。實現了規劃引領、發改統籌、國土管控、科學決策，為解決大城市交通擁堵問題、實現交通引導發展提供了良好的條件。

項目分階段：儲備、策劃生成、審批三個階段，分類型：重大項目、一般項目、小型市政三種類型，針對不同項目特點設置不同的管理方法，更具針對性。一般項目前期工作計劃單解決了項目立項批復前的項目主體及勘察設計招投標問題，可以提前研究，特別是重大項目必要時在儲備階段就可以開展勘察設計招投標，可以對相關問題提早研究，解決了重大項目研究時間不足問題及因此帶來的后續實施困難等問題。

6 主要結論與建議

審改新政在“多規合一”、共享信息、簡化審批流程、加快項目審批、提升項目質量、提高經濟效益等方面達到了國家和北京市對優化營商環境的要求，值得各地推廣借鑒。

審改新政在實際操作中，仍存在一定的問題，需要各方加強協作，主動承擔，主動服務，加強監管。理解審改新政加快項目審批的初衷，發揮建設單位主體責任，主動作為，提前把工作做細做透，能提前完成的盡可能提前完成，合力而為，真正發揮審改新政的作用，保障項目高質量、高效益、高效率順利實施完成。

參考文獻

[1]劉軍. 工程建設項目審批制度改革“北京模式”的建立與發展[J]. 北京規劃建設， 2021（2）： 106-113.

收稿日期：2022-02-11

作者簡介：王曉穎（1983—），女，碩士研究生，高級工程師，研究方向：交通建設與管理。