國土空間規劃過渡期的近期城鎮開發邊界劃定

黃坤

（合城設計集團有限公司，上海 200438）

0 引言

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[1]。國土空間規劃是將現規劃體系中的主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等各空間類規劃融合為統一的國土空間規劃體系并監督實施，實現“一個平臺一張圖”真正意義上的多規合一。

中共中央、國務院于2019 年5 月23 日發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[2]，隨后自然資源部又印發了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》[3]。各地積極響應國家和部通知意見，啟動本地國土空間規劃編制，我國規劃行業正式進入國土空間規劃體系時代。自然資源部及各地通知基本要求在2020 年8 月底前完成縣級以上國土空間規劃方案的編制工作。

至2020 年9 月底，各省市縣國土空間規劃編制進展緩慢，業界一致認為年底前無法完成縣級以上國土空間規劃方案的編制工作。2020 年10 月22 日，自然資源部莊少勤副部長主持全國國土空間規劃專題電視電話會議，回顧總結了當前國土空間規劃進展情況，要求各地加快編制工作，確保2020 年底前完成國土空間規劃“三線”劃定工作，并吹風不久將出臺過渡期政策。

1 國土空間規劃過渡期的規劃管理方法

1.1 過渡期政策的主要規劃管理方法

2020 年11 月24 日，自然資源部發布過渡期政策《關于做好近期國土空間規劃有關工作的通知》[4]。隨后，各地陸續出臺適合本地特色發展的國土空間規劃過渡期的政策，如廣西壯族自治區《過渡期城鎮開發邊界劃定方案和單獨選址項目銜接方案編制參考提綱的通知》、陜西省《關于做好過渡期國土空間規劃有關工作的通知》、河南省《關于做好近期國土空間規劃實施管理工作的通知》、浙江省《關于加強近期國土空間規劃實施管理的通知》、黑龍江省過渡期城鎮開發邊界劃定及江蘇省國土空間規劃近期實施方案等，總結下來主要以國土空間規劃近期實施方案、近期或過渡期城鎮開發邊界劃定、項目落地實施方案編制等規劃管理方法為過渡期指導規劃管理與建設的主要手段。

1.2 過渡期政策的主要意義

（1）填補原土地利用總體規劃2020 年底到期，國土空間規劃仍在編制過程中的規劃法律依據空檔期。

（2）保障各地“十四五規劃”的戰略落地及重大項目用地需求，下好開局棋。

（3）確保原有規劃體系與現行國土空間規劃體系的有效銜接。

1.3 中部某縣級市近期城鎮開發邊界劃定實踐

1.3.1 所在省關于近期國土空間規劃實施管理工作的要求

國土空間規劃審批生效前，各地暫按不超過2019年下達新增建設用地計劃的50%預支使用新增建設用地規模，優先保障近期急需落地的重大基礎設施和民生保障項目、重大產業項目用地，可按照不超過預支新增建設用地規模的10%統籌安排鄉村建設用地，其中省級及以上交通、水利、能源等建設用地規模由省按照實際單獨下達。

近期城鎮開發邊界需在土地利用總體規劃確定的允許建設區、有條件建設區和現階段國土空間總體規劃城鎮開發邊界范圍內劃定，不占壓永久基本農田和生態保護紅線，新增建設用地規模控制在省廳下發規模指標范圍內。

1.3.2 中部某縣級市基本概況

該縣級市位于河南省中西部，市域國土面積約1570km2。該市2019 年市域戶籍人口約110 萬人（注：數據來源于統計年鑒），2020 年市域常住人口約98 萬，城鎮化水平47%（注：數據來源于該市第七次人口普查）。與2010 年數據（即第六次人口普查數據）相比，戶籍總人口增加約4.8 萬人，常住人口增加5 萬人，城鎮化水平提高15 個百分點，近十年期間，該市人口外流趨勢逐步放緩，常住人口和城鎮化水平穩步提高。

1.3.3 城鎮開發邊界劃定基本方法

國內外關于城鎮開發邊界劃定的方法研究主要有基于CA 元胞自動機城鎮開發邊界劃定方法[5]、基于雙評價結果的城鎮開邊界劃定方法、基于系統動力學模型城鎮開發邊界劃定方法[6]、基于ANN-CA 城鎮開發邊界劃定方法[7]和波特蘭增長邊界劃定方法[8]等，這五種劃定研究方法運用比較廣泛，技術較為成熟，其側重點也各有不同。其中基于系統動力學模型城鎮開發邊界劃定方法主要預測城市用地總規模，結果比較單一。波特蘭城市增長邊界劃定方法主要從定性角度分析城市增長邊界，缺少定性方面的研究。基于ANN-CA 城鎮開發邊界劃定方法雖然可通過機器學習加強對各情景進行模擬模型訓練，優化模型參數，在不同情景下對城市未來建設用地需求進行模擬預測，彌補CA 模型算法單一的問題，但其神經網絡算法對數據處理和模型建立要求較高。而基于CA 元胞自動機城鎮開發邊界劃定方法和基于雙評價結果的城鎮開邊界劃定方法的結合使用可有效解決模型用地評價不統一、不權威的問題。

該市近期城鎮開發邊界劃定方法在遵守省廳通知文件制定的劃定規則情況下，進一步結合CA 元胞自動機和基于雙評價結果等兩種方法綜合劃定的結果，與現階段國土空間總體規劃劃定的城鎮開發邊界相校核，在三者對比校核過程中最終劃定符合該市發展的近期城鎮開發邊界，從而進一步優化調整國土空間總體規劃城鎮開發邊界。

1.3.4 基于CA 元胞自動機、雙評價結果的城鎮建設用地情景模擬

基礎數據采用該市國土三調數據和雙評價城鎮建設適宜性評價結果，將三調數據各類用地進行分類，新建VALUE 值，作為各類用地代碼，并將其轉化為柵格數據。具體操作過程如下。

（1）建立地理文件數據庫，后續所有的數據均存在此數據庫中。

（2）將預處理的數據進行充分類，分為現狀建設用地、所有用地、未來可建設用地，作為其中之一的約束條件。

（3）建立正態分布的隨機柵格。

（4）將建設用地柵格進行鄰域識別得到柵格1。

（5）計算鄰域開發強度，將城鎮建設適宜性評價作為另一個約束條件，將正態分布隨機柵格、建設適宜性評價、柵格1 疊加計算，根據情況選取值去綱量，得到柵格2。

（6）將上述柵格結果與未來可建設用地相乘，扣除鄰域開發強度中不可以建設的用地，得到柵格3。

（7）用所有用地減去現狀建設用地，得到柵格4。

（8）將上述柵格3 乘以柵格4 數據，扣除現狀建設用地，得到鄰域開發強度柵格5 數據。

（9）對柵格5 以“同等面積”對柵格值分類，分為20類。

（10）提取第20 號數據，得到柵格6。

（11）將上述結果疊合現狀建設用地，即可得第一年的城市生長模型。

（12）第N 年的因此類推。

將雙評價結果中的城鎮建設適宜性評價、國土三調數據和初步劃定的生態保護紅線和基本農田保護紅線作為約束性條件進行情景模擬。其結果如圖1 所示。

圖1 CA 用地模擬

1.3.5 近期城鎮開發邊界劃定（1）新增建設用地指標。

某縣級市按2019 年下達新增建設用地計劃的50%（即660 畝）預支使用新增建設用地規模，其中10%（即66 畝）用于統籌安排鄉村建設用地，另加已批未用地建設用地指標，該縣級市本輪近期城鎮開發邊界內新增建設用地需控制在1035hm2以內。

（2）近期城鎮開發邊界的劃定要點。①永久基本農田和生態保護紅線作為剛性限制性條件，近期城鎮開發邊界在劃定過程中應主動避讓，不占壓。②擬劃定近期城鎮開發邊界須包含中心城區、產業集聚區、鎮區的現狀建成區部分。③擬劃定近期城鎮開發邊界應范圍規整的連續閉合線，單一閉合線最小圍合面積不應小于30hm2（現狀除外）。④原土地利用總體規劃中的中心城區擴展邊界、產業集聚區的允許建設區、鎮區的允許建設區、規劃的城市組團劃入近期城鎮開發邊界，可適當變形；劃入近期城鎮開發邊界內的區域應選擇在原土地利用規劃中心城區擴展邊界、產業集聚區允許建設區和鎮區允許建設區范圍內。⑤擬劃定近期城鎮開發邊界與市“十四五”規劃相結合，重點建設項目位于城區或鎮區周邊的，其重點建設項目盡量納入近期城鎮開發邊界，用地分布如圖2 所示。

圖2 現狀建設用地及批而未用用地分布

該市近期城鎮開發邊界劃定過程中，綜合研究判定市域現狀城鎮建設用地（注：國土三調標201、202 屬性類用地）的分布與實際城鎮發展方向的差別，結合近期發展重點和十四五規劃項目分布，考慮城區規模邊界和擴展邊界的限制因素及已批未用建設用地的指標分布因素，結合雙評價城鎮建設適宜性評價和地質災害分布等評價結果，不占壓永久基本農田（注：由于按穩定耕地85%劃定基本農田的方案尚未得到部認可，現階段以原土地利用規劃中的永久基本農田分布為主要依據）和生態保護紅線，初步劃定該市近期城鎮開發邊界。

（3）近期城鎮開發邊界的劃定，如圖3 所示。

圖3 近期城鎮開發邊界劃定

以上述近期城鎮開發邊界初步劃定成果，結合基于CA 元胞自動機和雙評價結果的城鎮建設用地情景模擬的城鎮建設用地模型（即基于雙評價、基本農田和生態保護紅線約束下CA 用地模型）結果，與現階段國土空間總體規劃方案劃定的城鎮開發邊界等三個結果進行比對校核，確保新增建設用地規模（即近期城鎮開發邊界圍合面積-現狀建設用地－城區和鎮區20 屬性用地－已批未用建設用地）控制在省廳下達指標1035公頃以內，從而劃定市域近期城鎮開發邊界。

2 結語

CA 元胞自動機是在一定轉換規則情況下，城市自然生長的動態建模框架體系，可以不同時間段（5 年、10年、15 年等）設定達到一定年限的城市自然生長的用地規模邊界模型，與雙評價結果相結合，構建生成的城鎮建設用地情景模擬結果在一定程度上符合城市近期增長規率，對于劃定近期城鎮開發邊界有一定的指導參考意義。本輪近期城鎮開發邊界的劃定充分結合CA 元胞自動機、雙評價結果的城鎮開發邊界劃定方法，與“十四五規劃”高度銜接，與現階段國土空間總體規劃方案城鎮開發邊界劃定成果進行校核，較好的完成了近期城鎮開發邊界的劃定。但由于在近期城鎮開發邊界劃定過程中，采用不允許分割地塊圖斑的劃定規則，造成局部邊界不規則，地塊不規整的現象，在隨后的國土空間總體規劃城鎮開發邊界劃定過程中將進一步修正此類問題。

近期城鎮開發邊界劃定作為國土空間總體規劃批復前的過渡性管理方法，其與“十四五規劃”高度銜接，確保近期重點項目和國土規劃近期建設的實施管理，其研究方法將對國土空間總體規劃城鎮開發邊界的劃定具有極大的借鑒意義。