美國發布新一版《關鍵和新興技術清單》

上海市科學學研究所團隊

美國科學技術政策辦公室（OSTP）在美國國家科學技術委員會（NSTC）和美國國家安全委員會（NSC）共同支持下，通過跨部門聯合的方式，研究形成了此次更新版本的《關鍵和新興技術清單》（Critical and Emerging Technologies，CETs）。與2020年的清單相比，2022年的清單在技術領域中移除了先進傳統武器技術、數據科學和存儲技術、區塊鏈技術、醫學和公共健康技術、農業技術等領域，而新增了定向能技術、金融技術、高超音速技術等領域（見表1）。

表1 美國2022年版與2020年版清單領域對照表

NSTC表示，這份清單的出臺目的是為了保障美國在未來的技術領導力，與盟友共同推進和保持關鍵領域的科技競爭優勢。NSTC指出，新一版《關鍵和新興技術清單》將對即將出臺的美國技術競爭力和國家安全戰略起到重要支撐作用，這份清單在支持美國國家技術安全、保護敏感技術和吸引國際人才等方面可以作為美國行政部門和機構的參考依據。

該研究報告具體是由NSTC下的“關鍵和新興技術快速行動” 小組委員會起草。該小組委員會包括了3位聯合組長（2位來自OSTP、1位來自NSC）和18位來自美國政府各部門、機構和總統辦公室的相關領域專家（農業部、商務部、國防部、能源部、衛生與公共服務部、國土安全部、內政部、司法部、國務院、交通部、國家宇航局、國家科學基金會、國家安全局、國家安全委員會、國家空間委員會、國家情報局長辦公室、管理和預算辦公室、科學技術政策辦公室各一名）。小組委員會在一年的時間里確定了各自所在機構部門認為對美國國家安全至關重要的關鍵和新興技術子領域。因此，通過NSTC和NSC協調的新一版本《關鍵和新興技術清單》反映了美國政府各機構部門對于關鍵和新興技術更新的共識。

這是一份不與美國國家政策和資金支持直接掛鉤的清單

這份更新版本的清單文件是由美國官方在白宮網站上發布的，但其本身并不具有執行效力，而更多是一份參考目錄。正如該報告文中內容所述，更新版本的清單自身并不是一個國家戰略，而是為即將出臺的美國技術競爭力和國家安全的戰略提供信息。報告指出，這一清單不應被解釋為政策制定或資金籌措的優先清單，而是應該被用作一種資源，例如為提升美國未來的技術領導力提供方向信息、為其盟友和合作伙伴合作推進和保持共同的技術優勢提供信息等等。

話雖如此，報告還是建議美國政府各部門和機構可參考本次清單開展相應工作，如在制定支持國家安全任務、吸引國際人才、研究和開發技術計劃時，等等。

對美國的海外人才引進或是利好

2022年1月21日，美國公民和移民服務局實施了一項新的政策指導，該指導使用了關鍵和新興技術的概念來管理國家利益豁免。該指導指出：“美國公民和移民服務局認識到科學、技術、工程和數學（STEM）領域進展的重要性，以及擁有STEM高級學位的人員在促進這一進展方面的重要作用，尤其是在重點關鍵和新興技術以及其他對美國競爭力或國家安全重要的STEM領域。”

自1990年以來，美國的《移民和國籍法》（INA）規定，如果美國公民及移民服務局認為豁免符合“國家利益”，具有特殊能力的人可以獲得對工作機會要求的豁免。隨后的一項技術修正案將工作機會豁免擴展至某些專業人士。這種對工作機會的豁免被稱為國家利益豁免。

美國公民和移民服務局的這項政策中指出：“為了確定一個關鍵的和新興的技術領域，受理官員要考慮政府、學術和其他權威和有啟發性的來源，以及請愿人提交的所有其他證據。總統辦公室、國家科學技術辦公室或國家安全委員會發布的關鍵和新興技術子領域清單就是權威清單的例子。” 該政策的注腳指出，關鍵和新興技術是對美國國家安全至關重要的技術，包括軍事防御和經濟。這些清單里的技術必然會有新的發展而與列入清單時的描述有所不同，美國公民及移民服務局會在個案基礎上審查每項申請的細節。當時（2022年1月）給出的例子為：可能包括但不限于人工智能或量子信息科學的某些關鍵領域。

新版技術清單的發布時間晚于美國公民和移民服務局的上述政策。從可操作性角度來說，美國公民和移民服務局在參照新版清單進行國家利益豁免審查時不會有太大操作上的困難。預計將更有利于吸引從事相關技術領域研究的各國人才到美國開展研究。

對美國的外國投資審查影響還需觀望

2018年8月13日，美國總統簽署了《2018年外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），使其成為法律。FIRRMA加強了美國外國投資委員會（CFIUS）的職能并使其現代化。CFIUS是一個由財政部長擔任主席的跨部門政府機構，負責出于國家安全考慮審查外國投資。

根據FIRRMA，“關鍵技術”的定義參考了現有的出口管制制度等。與FIRRMA一致，CFIUS法規中“關鍵技術”的定義已經更新，為根據2018年《出口管制改革法案》第1 758節控制的新興和基礎技術添加了一個新類別（與FIRRMA同時頒布，作為2019財年《約翰·麥凱恩國防授權法案》的一部分）。隨著技術在這些出口管制制度下受到控制，它被納入美國外國投資委員會條例中“關鍵技術”的定義。

CFIUS以前依靠北美行業分類系統（NAICS）來確定關鍵技術類別。NAICS是美國聯邦機構用于記錄和分析美國企業數據的標準分類系統。它允許對北美貿易集團（美國、加拿大、墨西哥）的商業活動統計數據進行比較。

根據財政部2020年10月公布的一項規定，CFIUS將參考美國商務部的關鍵技術清單來確定強制備案的案件。但是美國商務部遲遲未能形成關鍵技術清單，為此在2021年6月受到美中經濟與安全審查委員會的報告責難：“財政部已經滿足了FIRRMA的實施要求，但商務部工業和安全局一直未能澄清什么是新興和基礎技術，這妨礙了外國投資委員會審查潛在敏感技術的外國收購的能力。美國一直被列為外國直接投資的首選目的地，但這也向美國外國投資委員會提出挑戰，因為美國有大量潛在的高風險交易，其中許多交易涉及可能敏感的尖端技術。FIRRMA及其實施條例的一個關鍵要素是，通過要求對某些交易進行強制性備案，為CFIUS提供更精確的范圍來篩選交易。由于沒有完整的清單來定義關鍵技術，CFIUS在捕獲與某些技術相關的敏感交易和縮小案件篩選范圍方面仍然面臨同樣的挑戰。”

美中經濟與安全審查委員會在報告中提出了對商務部能力的質疑，不排除會呼吁財政部參考此次更新版本清單進行外資投資的審查參考。

另一方面，在財政部和商務部沒有進一步明確辦法之前，此次關鍵和新興技術清單里涉及的領域恐怕同樣會招致外國投資的疑慮。由于缺乏明確性，監管的不確定性可能會導致對廣泛技術類別的投資減少。外國投資者越來越擔心把錢投到美國一個可能面臨額外限制的企業，即在最終規則中屬于新興或基礎技術類別。

對美國的直接出口管制舉措影響不大

如前所述，出口管制的關鍵技術清單由美國商務部工業和安全局負責指定。由于商務部門的出口管制條目細化程度非常高，目前寬泛的領域不具備管制的可操作性，即使此次列出的子領域仍然相當寬泛。

預計商務部會面臨更大的壓力，不排除會釋放一些類似2018年時的寬泛領域的試探動作，但預計難以在短期內形成與此次更新清單呼應的實質性的管制商品清單目錄。

建議保持關注，但不必盲目對標

美國通過各部門形成的此次清單，一定程度上反映了美國政府部門對未來重點關注領域的判斷，應當保持密切關注，尤其是其與盟友之間的國際合作動向。

事實上，美國政府制定關鍵技術清單的做法在30年前即已有之，但效果不彰、不了了之。在1989至1999年間，美國聯邦政府回應“什么是關鍵技術”的主要舉措是每兩年開展評估活動并向國會提交一份《美國關鍵技術報告》。該報告由國家關鍵技術小組研究編制，但到第三份報告時即已不再由國家關鍵技術小組編制，第四份（最后一份）則直接由美國蘭德公司通過專家訪談完成。