突發公共衛生事件背景下的韌性城市建設研究

[摘要]應對突發公共衛生事件是檢驗城市治理水平的“試金石”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“順應城市發展新理念新趨勢，建設韌性城市。”這一戰略舉措為防范應對突發公共衛生事件、探索城市治理的新路子指明了方向。新時代必須深入學習貫徹習近平總書記關于城市治理的重要論述，重點結合防范應對突發公共衛生事件，樹立“全生命周期管理”理念，倡導法治思維，創新推進“防治一體化”建設，筑牢人民生命安全和身體健康的制度防線，全面提升韌性城市的免疫力、發展力，實現城市更高水平發展。

[關鍵詞]突發公共衛生事件;韌性城市;市域治理

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A [文章編號]1674-0599（2022）02-0106-09

治國安邦，重在基層。當今世界正面臨百年未有之大變局，以新冠肺炎疫情為代表的突發公共衛生事件仍在全球肆虐蔓延，城市是防范和應對的“主戰場”。面對危機挑戰，如何更好地鞏固發展基石，統籌發展與安全，提升市域治理體系與治理能力現代化？2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，“建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。”2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，進一步提出“順應城市發展新理念新趨勢，建設韌性城市”。這標志著“韌性”一詞正式被納入國家治理話語體系，“韌性城市”的概念首次進入最高層級的國家戰略規劃。本文擬結合新冠肺炎疫情常態化防控工作，對突發公共衛生事件背景下的韌性城市建設展開研究。一、“韌性城市”提出的時代背景習近平總書記指出：“防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題”。[1]自古以來，城市日益成為人類社會活動的核心載體，在人類文明發展中具有重要地位，而自然災害、極端天氣、全球變暖、環境惡化、瘟疫橫行、金融危機、恐怖主義等天災或者人禍不斷損害著城市的肌體。于是，“應急管理”一詞應運而生，從實踐到理論再到實踐，人類不斷探尋如何建立起高效的應急管理體系，以期城市能夠防范應對風險沖擊。但是在傳統的應急管理理念中，多呈現被動應對、末端治理、條塊分割、各自為戰的特點，缺乏科學性、系統性及長效性。在一次次應對風險的實踐中，人們發現城市建設與治理涉及社會、管理、經濟等諸多復雜內容，加上對危機認識的深入和應對能力的提升，促使人們把目光投向具有動態彈性、有效修復、可持續發展等內涵特征的“韌性”理念，并將其運用于城市治理之中。

所謂韌性城市，是在“全生命周期管理”思維指引下的城市治理新理念，將城市視為生命有機體，面對災害能夠快速響應處置、有效抵御風險、迅速化解危機、自我修復完善，保持城市秩序和功能運轉不受明顯影響。根據這一界定，韌性城市與海綿城市、智慧城市、綠色城市、宜居城市、“兩型”城市等，都屬于城市治理體系和治理能力現代化的范疇，既是城市治理理念的重大突破，也是城市發展戰略的重大創新。

首先，韌性城市是對傳統應急理論的新突破。“韌性”（Resilience）一詞，最早源自于拉丁文Resilio，本意為“彈回”。20世紀初，“韌性”在物理領域被描述為“材料在外力作用下形變之后的復原能力”;在工程領域被描述為“系統在受到外部沖擊時能恢復到原始狀態的平衡”。20世紀70年代，生態學家將“韌性”一詞用來解釋生態系統經歷擾動中的抵抗、吸收、修復、提升、學習等一系列過程可以達到新的平衡，強調系統的可持續發展能力。[2]P95此后，“韌性”的概念外延不斷擴展。20世紀90年代，法學、管理學、社會學等人文社會學科開始深入探究“韌性”的概念，將其界定為“系統在外界壓力和干擾下不斷適應、學習、改進從而達到動態的平衡，更加強調系統變化、適應和改變的能力”[3]P51。由此可見，“韌性”概念的演變經歷了從“單一平衡——多重平衡——動態平衡”的漸進式發展，從追求靜態平衡到更加重視自我適應、動態調適。

2002年，在聯合國可持續發展全球峰會上，倡導地區可持續發展國際理事會（ICLEI）首次在城市防災與減災領域引入“韌性”的概念。隨即，聯合國減災署（UNISDR）在全球抗災減災領域發起了“讓城市更具韌性行動”。2012年，聯合國減災署（UNISDR）明確提出“讓城市更具韌性的十大準則”。2016年7月，聯合國人居署（UN-HABITAT）討論如何使城市韌性成為《新城市議程》（New Urban Agenda）的議題。10月，第三屆“聯合國住房和城市可持續發展大會”（Habitat III）通過《新城市議程》（New Urban Agenda），進一步提出建設“有韌性”和“可持續”的城市，以戰略眼光定位韌性城市發展的時代坐標，以前沿理念強化韌性城市發展的規劃引領，為今后20年世界城市的發展確立了目標和方向。[4]P24至此，韌性城市建設的新浪潮開始在全球掀起。美國紐約、英國倫敦、新加坡等先后開啟韌性城市建設。中國湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽、浙江義烏等四個城市先后入選洛克菲勒基金會設立的“100韌性城市·世紀挑戰”項目。

其次，韌性城市是應對突發公共衛生事件的新路徑。瑞典病理學家Folke Henschen認為：“人類的歷史即其疾病的歷史。”經濟全球化時代，突發公共衛生事件會持續帶來新的考驗。近20年來，世界經歷了SARS、甲型H1N1流感、埃博拉病毒等數次重大疫情沖擊。從歷史上看，每次重大公共衛生事件都會倒逼一個國家、一座城市治理水平的飛躍。例如，19世紀席卷歐洲的霍亂催生了奧斯曼男爵改造巴黎的“光之城”計劃，破敗不堪的貧民窟被林蔭大道和煤氣燈照亮的紀念碑所取代。新中國成立初期，為根除察北鼠疫，北京市率先實施嚴格的檢疫封鎖制度，迅速遏制疫情。2003年抗擊SARS期間，全國迅速建立自上而下、覆蓋城鄉的防疫網絡體系，為消除疫情發揮了重要作用。從新冠肺炎疫情暴發前的韌性城市建設實踐來看，在較長一段時期內，世界各國普遍將韌性城市建設的重點放在因地質災害、極端天氣引發的公共安全危機，因此防災減災舉措主要針對基礎設施建設、安全維穩、環境保護、建立應急管理機構等領域，而對突發公共衛生事件引發的人類健康風險重視程度不夠、制度設計不足，缺乏系統的規劃藍圖和跨地區聯動協作機制。一旦暴發區域性甚至全球性的突發公共衛生事件，就只能陷入倉促迎戰、被動受牽制的窘境。例如，武漢、南京、鄭州、西安等特大城市既是發展增長極，也是風險集聚點。人口眾多，經濟繁榮，人流、物流、信息流等資源要素迅速流動，形成了巨大的城市競爭力。然而，一旦面對以新冠肺炎疫情為代表的突發公共衛生事件，上述優勢在危機狀態下又會轉化為突出劣勢。風險會在城市高度密集的區域內快速集聚、快速暴發與快速擴散，產生傳統風險與非傳統風險交織的“疊加效應”，迅速擴大傳播和影響范圍的“溢出效應”，人類對于風險感知的“放大效應”以及可能引發次生風險的“鏈式效應”，[5]P57從而嚴重威脅人民的健康安危、經濟的持續發展和社會的和諧穩定。

由此可見，新冠肺炎疫情是近百年來人類遭遇的傳播最快、波及最廣、破壞最大、影響也最為深遠的世界性大流行病，是一次世紀罕見的嚴重公共安全危機，也是一場對區域、國家乃至全球治理空前而嚴峻的大考，深刻改變了城市治理格局，也賦予了韌性城市建設新的使命，使韌性城市的理念更加鮮活地與建設“健康中國”、構建人類健康命運共同體的發展戰略緊密結合，也促使各大城市更加理性地思考：城市該如何在突發公共衛生事件帶來的巨大風險和嚴峻挑戰中保持強大韌性？一旦疫情造成的沖擊消退，城市有機體又該如何迅速修復，重現生機？這場疫情大考帶來的深刻反思，正在深刻改變、重新調試、精確校正著韌性城市的發展路徑。

最后，韌性城市建設是新時代城市治理體系與治理能力現代化的新提升。“十四五”時期開啟了社會主義現代化強國的新征程，這既是國家發展的新起點，也是城市發展的新契機。在新發展階段，既沒有先例可供遵循，也沒有現成經驗可供照搬，需要城市在先進科學的理念指導下率先破局、先行先試去實現市域治理現代化，從而支撐和推動國家治理體系和治理能力現代化。治理現代化既是一種追求現代性的過程，更是一種理性的過程。[6]只有尊重城市發展的客觀規律，才有現代化的城市和城市的現代化。韌性城市即是一次現代化的深刻變革，意味著在應對突發公共衛生事件時，要做到治理思維更加科學理性，治理結構更加多元合理，治理模式更加開放包容。例如，從城市規劃與建設來看，城市的環境韌性應當包括公共衛生環境韌性以及城市空間結構韌性兩個方面。公共衛生環境韌性強調有效的公共衛生治理，既是預防突發公共衛生事件的根本路徑，也是“十四五”規劃提出建設“健康中國”的重要任務;城市空間結構韌性要求城市空間規劃布局應做到“未雨綢繆”，以滿足公共衛生應急管理需求為導向，合理設置城市區域空間的安全生態格局。從城市經濟發展來看，城市的經濟韌性要求通過調整經濟結構和增長方式，有效應對因突發公共衛生事件而產生的外部干擾和沖擊，實現經濟可持續發展的能力。[7]從城市的法律韌性來看，治理現代化本身就是建立在法治基礎之上，依法規劃城市、依法建設城市、依法治理城市是防范應對突發事件、加強應急管理、打造韌性城市的根本保障。從城市的社會治理韌性來看，在高度不確定性的風險環境中，有韌性的社會治理體系能夠迅速形成高效的反饋循環機制，對外部風險帶來的沖擊進行自適應調整，維護公共利益安全，確保社會秩序穩定。

然而，從新冠肺炎疫情在一些城市多點散發、局部暴發的態勢來看，突發公共衛生事件帶來的挑戰暴露出城市的短板。如“全生命周期管理”思維有待進一步深化，表現在主動消除隱患的“前端預防”不夠，審時度勢的適應性治理不足，城市應急管理能力有待增強，應急聯動協作機制不夠等;公共衛生體系有待進一步健全，還存在公共衛生財政投入不足，醫療資源配置不合理、醫療體系發展不平衡的問題;基層治理能力有待進一步增強，“戰時體制”的快速反應能力、資源調配能力和社會動員能力在基層發揮有限，基層組織力量配置不足，社區工作者整體素質不高;智慧城市建設水平有待進一步提升，數字城市基礎設施薄弱，“城市大腦”規劃建設缺乏統籌，信息公開和數據共享不夠;各級領導干部應急管理能力和作風建設有待進一步加強，疫情防控中少數干部思路不清晰、重點貫徹不突出、協調布局不敏捷、問題處置能力弱，形式主義、官僚主義時有發生。必須及時補短板、堵漏洞、強弱項，將城市治理中的脆弱環節轉化為城市治理的強大韌性。二、準確把握習近平總書記關于城市治理重要論述的科學內涵進入新時代，城市的重要性愈加凸顯，是我國現代化建設的火車頭和主戰場，既要把握新發展格局的機遇，也要直面形勢多變的治理挑戰。習近平總書記極為重視城市治理，強調必須“尊重城市發展規律，提高城市工作全局性”，指出要“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”，[8]以巨大的政治勇氣、強烈的使命擔當、科學的發展理念，擘畫、引領、推動了中國特色社會主義的城市治理新篇章，為深入開展韌性城市建設把關定向、掌舵領航。

（一）堅持以人民為中心的治理理念

馬克思、恩格斯研究西方城市發展時，指出“現代的歷史是鄉村城市化”的城市發展規律，并肯定了城市的重要作用，認為“物質勞動和精神勞動的最大的一次分工，就是城市和鄉村的分離”。[9]P45但他們也敏銳地發現，伴隨著資本主義的迅速發展，工業城市不斷集聚和擴張，日益繁盛的外表下掩蓋著資本的貪婪與殘酷，表現為城市公共空間被壓榨、空氣嚴重污染、基礎設施落后、貧困人口增加等問題。無產階級不能成為工業化的犧牲品，必須聯合起來進行斗爭。因此，馬克思主義認為，無產階級的運動在于為絕大多數人謀利益，闡明了無產階級政黨必須為了人民、必須依靠人民。百年黨史征程中，人民性一以貫之體現在黨的事業發展全過程。進入新時代，人民性這一根本導向更加著力凸顯和強化。2015年，在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記明確提出了堅持以人民為中心的發展思想。2017年，黨的十九大報告中關于新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第二條，就是“堅持以人民為中心”。2021年，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，論及中國共產黨百年奮斗的歷史經驗時，再一次擲地有聲地強調“堅持人民至上”。

習近平總書記始終強調城市是“人民城市”，是對馬克思主義城市理論核心要義的傳承，是對現代城市發展進程利與弊的反思，更是對新時代中國城市健康發展的指導。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上指出，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待”，[8]指明城市治理的價值導向;2019年11月，習近平總書記在上海考察時首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”[10]的重要論斷，闡釋城市治理的核心要義。2020年1月，習近平總書記強調“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”[11]，成為打贏武漢保衛戰的根本保障。

習近平總書記關于“人民城市”的重要論述是韌性城市建設的根本出發點和落腳點。城市越發展，功能越完善，對于抵御不確定風險和同時迅速恢復能力的要求就越高，建設韌性城市的緊迫性就越強，尤其是那些在政治、經濟、文化等諸方面表現更為突出和具備不可替代角色功能的城市。韌性城市將以人民為中心的理念與城市發展緊密結合，其建設理念跳出了以“集中化、大型化、中心控制模式”為表征的傳統工業文明思維，將生態、市場、社會、治理等多方面要素有機整合，從而避免城市成為逐利空間，犧牲人民利益;其發展規劃提供了清晰的路線圖，使城市各子系統在發展質量、速度、規模、結構、效益、安全上能夠統籌推進，從而使城市健康發展，讓人民共享發展利益。

（二）統籌發展與安全的城市治理理念

縱觀人類的城市發展歷程，發展與安全為一體兩翼，同為城市最基礎、最重要的公共產品，在很大程度上決定著城市的興衰存亡。當前，我國各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，影響公共安全的因素日益增多，嚴重影響和制約著城市的發展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從總體國家安全觀的高度，強調發展與安全的辯證關系，明確既要善于運用發展成果夯實國家安全的實力基礎，又要善于塑造有利于經濟社會發展的安全環境，進行發展與安全的頂層設計、系統推進，改變災難推動型的治理模式。[12]P262015年11月，習近平總書記在研究部署城市工作指出：“嚴格安全監管，健全城市應急體系。”[13]同年12月，在中央城市工作會議上，習近平總書記指出：“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。”[8]為推進我國應急管理體系和能力現代化，習近平總書記強調“要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險”[14]，“要加強應急救援隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍”[14]，“要強化應急管理裝備技術支撐，優化整合各類科技資源，推進應急管理科技自主創新”[14]。2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上對城市如何統籌發展和安全作出戰略部署，明確指出：“在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。”[15]P7

在發展與安全方面，韌性城市體現出足夠的人文關懷和民生溫度：一方面，韌性城市建設能夠充分保障人的生命權和財產權，使人類盡可能實現“免于恐懼的自由”，保障生存需求，凸顯人的“生存權”;另一方面，韌性城市建設具有災后自我修復的彈性，從而保障人在遭遇災難后能盡快恢復生活常態，實現“免于匱乏的自由”，滿足發展需求，凸顯人的“發展權”。盡管西方國家最早提出了韌性城市的概念，但資本主義虛假民主和傲慢資本的制度缺陷，既無法彰顯“集中力量辦大事”的強大制度優勢，也無法凝聚“以人民為中心”的磅礴偉力，因此更多只能停留在紙面規劃上。正如習近平總書記指出，“中國堅持把人權的普遍性原則和當代實際相結合，走符合國情的人權發展道路，奉行以人民為中心的人權理念，把生存權、發展權作為首要的基本人權，協調增進全體人民的經濟、政治、社會、文化、環境權利，努力維護社會公平正義，促進人的全面發展。”[16]P183

（三）精細化的城市治理理念

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化至關重要的內容。隨著我國城鎮化率的節節攀升，特大城市、超大城市、城市群、城市圈的出現，使人們對城市的功能和定位有了更高的期待和要求，要求有效治理“城市病”，摒棄粗放式的城市管理模式。面對城市治理新要求，習近平總書記強調不斷推進城市治理的精細化，“通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品牌”[17]。黨建引領就是“繡花針”，以黨的建設帶動城市治理創新，將黨的領導深深根植于人民群眾之中。

繡花講究智慧的謀篇布局。因此在城市規劃上，習近平總書記多次強調科學規劃的重要性，他認為城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，指出：“規劃科學是最大的效益”，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”[18]。為避免資本主義國家城市化產生的弊病，習近平總書記明確要求城市不能盲目擴張，應當優化城市空間結構，處理好城市生產生活和生態環境保護的關系，必須尊重自然、保護自然，順應天人合一的理念實現城市的“留白增綠”，應當“盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”[19]。

繡花還講究匠心的技術運用。在城市建設上，習近平總書記高度重視科學技術的作用，指出：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”[20]。通過現代科技手段，健康碼和行程碼組成的數字“防疫系統”、物資運輸無人機、智能機器人、5G熱成像測溫系統等成為科學防疫和抗疫成功的關鍵。在治理方式上，習近平總書記明確要求，“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。”[21]習近平總書記還要求多元主體共同參與城市治理，才能“真正實現城市共治共管、共建共享”[22]P133。

可見，韌性城市以繡花思維強調規劃、建設、治理等諸多子系統要素形成鏈條，每一個鏈條都不可忽視，每一個鏈條都要運轉精密，才能在應對強力風險沖擊時依然能保持正常運轉，契合人們對安全穩定、宜居樂業、綠水青山、共享發展的向往與追求。

（四）全生命周期管理的城市治理理念

新中國成立后，我國城市和農村均建立起了基本公共衛生服務醫療體系，卻一直滯后于發展實際，必須構建起適應經濟發展水平，符合“健康中國”要求的公共衛生治理。面對新冠肺炎疫情給人類健康帶來的持續傷害，并觸及城市發展和繁榮根基時，習近平總書記強調“全生命周期管理”，以“生命至上、健康至上”為出發點和落腳點，提出樹立“大衛生、大健康”理念，從預防、監測預警、應急反應、重大疫情救治等各方面來健全公共衛生體系。例如，在疾病預防體系建設上，要“優化完善疾病預防控制機構職能設置”“夯實聯防聯控的基層基礎”;[23]P6在監測預警和應急反應能力上，要“完善傳染病疫情和突發公共衛生事件監測系統”“健全突發公共衛生事件應對預案體系”，[23]P7并要提升基層群眾的應急能力;在重大疫情救治上，要“要優化醫療資源合理布局”“完善城鄉三級醫療服務網絡”，[23]P8建設國家醫學中心、區域醫療中心等基地。總之，“要推動將健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”[24]。韌性城市語境中的“全生命周期管理”，核心要義在于將系統思維貫穿韌性城市體系的全過程和各環節，善于運用“閉環管理”和“精細化治理”思維，實現城市規劃、建設、發展和治理的協同一致性。將這一概念引入城市治理領域，是習近平總書記著眼國家治理體系和治理能力現代化、完善城鄉基層治理提出的新主張。不僅為標本兼治解決“城市病”、統籌推進城市治理現代化啟發了新思路，也為各級黨委政府更加精準有效地創新城市治理指明了新方向。三、突發公共衛生事件背景下加快韌性城市建設的新路徑應始終堅持以人民為中心，統籌推進韌性城市建設。科學制定韌性城市發展規劃，并將其深度融合到“十四五”規劃中。構建全周期、多層次、全流程、整體性、系統化的城市安全體系，打造能抗壓、耐沖擊、自適應、恢復快的城市應急管理閉環。重點結合防范應對突發公共衛生事件，樹立“全生命周期管理”理念，倡導法治思維，創新推進“防治一體化”建設，筑牢人民生命安全和身體健康的制度防線，全面提升韌性城市的免疫力、發展力，實現城市更高水平發展。

（一）樹立“全生命周期管理”的城市發展理念

將“全生命周期管理”引入韌性城市建設，一要準確把握韌性城市治理的本質特征。把城市視為生命體、有機體，將防范應對突發公共衛生事件貫穿韌性城市建設始終，從預警、處置、救護、調度、善后、評估等各個動態環節進行全流程把控，全方位、全要素統籌社會服務和保障功能，確保城市醫療衛生體系能夠平時做好常態化服務，戰時做好預警、研判、應對和執行。二要貫徹“系統治理、綜合治理、源頭治理”的基本原則。從系統治理來看，尊重城市發展規律，運用系統集成思路實現“閉環管理”，從源頭到末端實現全流程管控。從綜合治理來看，強化道德約束、規范社會行為、協調社會關系，實現社會善治。從源頭治理來看，著力打通基層社區這一城市治理的“末梢神經”[25]P63、韌性城市建設的“最后一百米”。三要將“全生命周期管理”納入城市建設總體規劃。在規劃設計中，要從經濟社會發展轉型升級、基層設施建設提質優化、公共衛生服務保障完善、社區應急能力提升、綠色生態系統和諧健康等多方面全面增強城市自愈能力。四要慎終如始開展常態化疫情防控。針對現階段新冠肺炎疫情多點散發、局部暴發的形勢，堅持常態化科學精準防控機制與局部應急處置機制相結合，從輸入、檢測、追蹤、處置等各方面嚴格把關，做到嚴絲合縫、人物共防、多點觸發、滴水不漏、快速處置。

（二）將法治思維融入韌性城市血脈

習近平總書記強調，“法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”[26]P138法治思維是現代治理的首要思維，法治能力是韌性城市建設的核心能力。將法治思維融入韌性城市的血脈，對于提高韌性城市建設各項事業的民主化、科學化、規范化水平，依法保障城市秩序和諧穩定，推動城市經濟社會協調發展具有重要意義。具體而言，一是頂層設計，堅持全面依法治市與深化城市改革相輔相成、比翼齊飛，確保韌性城市建設的重大改革事項立法先行、于法有據。通過制定出臺韌性城市相關地方立法，不斷健全完善韌性城市的規劃、建設、管理、改革等領域的相關制度，尤其注重加強城市規劃建設、應急搶險救災、生態保護修復等領域的立法。二是強化實施，積極轉變政府職能，推行簡政放權，倡導民主協商，切實做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，實現“韌性”治理架構的扁平化。并通過執法、司法和守法各環節，及時制止、糾正破壞韌性城市建設、擾亂經濟秩序、社會秩序和政府管理秩序的行為，并對違法者及時依法制裁。三是提升效能，創新推進法治社會建設。提升黨員干部的法紀意識，增強全民法治觀念，建設覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系，健全依法維權和多元糾紛解決機制，持續優化韌性城市的法治環境。

（三）優化城市公共衛生空間規劃布局

韌性城市建設必須立足城市實際，并通過國土空間規劃和城市體檢評估機制對公共衛生空間進行合理布局。一是優化城市醫療設施空間布局。當城市遭遇突發公共衛生事件時，醫療設施空間承擔著十分重要的救治、隔離等功能。因此，既要合理配置城市醫療資源，對平時和戰時的救援能力進行更詳細合理的規劃分析;又要注重城市整體的醫療服務能力，加快社區醫療站和村鎮醫療點的建設，形成合理的醫療服務等級規模，滿足居民就近治療的需求。二是打造滿足公共健康需求的功能性“小尺度街區”。“小馬路、小地塊、小轉角、小退界、小綠地”的“小尺度街區”不僅能夠緊湊城市布局、細密城市肌理，更重要的是能夠在公共健康方面發揮作用。例如在居民區周圍設置醫院、學校等基礎服務設施，促進職住平衡減少不必要的通勤人員流通。此外，小尺度街區因其良好的路網連通性，在應急時還能夠保障居民快速疏散和救援快速到達。三是著力改善社區公共衛生環境。社區居民的生命健康安全需求優先于其他需求。通過設置社區公共衛生設施服務點，改造老舊社區，將空白廢棄場地更新為小型綠色公園等方式，既可以滿足平時居民的日常生活需求，也可作為應急時的儲備場所。四是提升韌性城市群的整體抗壓能力。疫情一旦發生在城市，就能憑借強大的輻射能力迅速形成擴散效應，有必要通過韌性城市群建設提升全區域的整體抗風險能力。這就需要各地的韌性城市規劃要有系統性、銜接性，尤其是“城市圈”之間要打破行政壁壘。通過對城市群之間的人員流動、經濟聯系等方面的風險研判與評估，協同布局區域層面的應急基礎設施用地及應急產業基地，建立起信息互通的監控預警及應急預案。通過韌性城市群的聯動響應機制和資源整合能力，不僅能夠有效疏散受災市民，將其迅速轉移至周邊安全城市，也能夠保障救援人員和救濟物資及時送達受災城市。

（四）增強城市公共衛生醫療系統韌性

習近平總書記指出：“構建起強大的公共衛生體系，為維護人民健康提供有力保障。”[23]P4當突發公共衛生事件來襲時，必須確保城市公共衛生醫療系統正常運轉。增強公共衛生醫療系統韌性，筑牢人民生命安全和身體健康的堅強防線，創新推進“防治一體化”建設十分重要。一是改革完善疾病預防控制體系。優化疾控機構職能設置，設立公共衛生總師、首席公共衛生專家特設崗位，建立緊密型疾病預防控制三級網絡。建立協同推進婦幼保健、精神衛生、綜合監督等公共衛生機構建設機制，增強流行病學調查能力、檢驗檢測能力和科學研究能力。二是實現城市醫療資源均衡布局。聚焦專業傳染病醫院數量不足、大中型醫院負壓病房床位短缺、社區（村）衛生服務中心診治能力薄弱等問題，推進市、區院前急救中心建設，加強以城區醫療中心重點專科建設，提升基層醫院重癥救治能力。并在社區衛生服務中心建立居民健康檔案，提供傳染病及突發公共衛生事件報告和處理服務等基本公共服務，構建社區居民“10分鐘救治健康圈”。三是創新醫防融合機制。健全分級診療制度，推進中西醫結合。壓實屬地、部門、單位、個人“四方責任”，完善疾控機構與城鄉社區聯動工作機制和群防群控機制。在條件成熟時，建成全民健康信息市區一體化平臺和健康醫療大數據中心，推動“互聯網+醫療健康”發揮支撐賦能作用。

（五）健全完善城市應急管理體系

提升應急管理水平，是韌性城市建設最核心的任務之一。實踐證明，應對突發公共衛生事件是否有力、有序，打造現代化的城市應急管理體系至關重要。一是建立完善城市應急管理體制。織密“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”的城市應急處置網絡，構建實戰化、扁平化、合成化應急處置模式。重點提升突發公共衛生事件綜合監測、預報預警、風險評估能力，增強風險管理和應急能力。二是建立完善應急物資保障體系。建設城區應急救援中心、應急物資儲備調度中心，做到有備無患。推動應急物資儲備專業化與社會化的有機結合，建成國家、地方、軍隊、企事業單位甚至家庭的一體化應急物資儲備體系，實現供需對接、資源共享、快速調配、保障到位。三是強化應急救援隊伍建設。構建以專業隊伍為主力、以志愿者隊伍等社會力量為輔助的應急救援工作隊伍體系，提高綜合應急救援能力，做到“一專多能”。四是優化公共衛生應急管理體系。完善市、區兩級公共衛生應急指揮機制、智慧化預警多點觸發機制、多渠道公共衛生預警機制和應急響應機制、分級分層分流的重大疫情救治機制，補齊疾控網絡、疾控能力、疾控硬件、醫防融合短板，強化疫情救治硬件、重癥救治能力、緊急醫學救援網絡，健全重大疫情救治機制。

（六）打造智慧城市韌性治理體系

從信息化到智能化再到智慧化，是建設韌性城市的必由之路。要加強組織領導，加大財政投入，推動城市治理數字化轉型，綜合運用大數據、云計算、區塊鏈技術為城市治理全面賦能。一是建設“城市大腦”。通過建設“城市大腦”，能強力破除“信息孤島”，打造“會思考、善感知、有溫度”的智慧城市體系。二是加快推進智慧城市新基建。推進大數據中心、超算中心、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網等新型基礎設施建設，為韌性城市建設夯實“智能智造”的基礎架構。三是提升數字政府治理水平。統一電子政務數據平臺建設，推動數據資源互聯互通、融合共享，實現城市運行“一網統管”、政務服務“一網通辦”和社會訴求“一鍵回應”，支撐城市智慧決策、管理和快速反應能力。四是全面推進智能服務普惠應用。以政府數據為牽引，大力發展智慧醫療、智慧交通、智慧社區等數字普惠服務。此外，還要加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的保護，確保信息安全。

（七）全面推進韌性社區建設

在突發公共衛生事件中，社區充分擔當了“防疫主戰場、病毒防火墻、災害消火栓”的重任，韌性社區建設成為韌性城市建設的重要領域。因此，要提升社區韌性，使其具有“自下而上”的災害防御功能和“由內而外”的自我救濟功能。一是建立健全韌性社區建設的體制機制。編制出臺韌性社區建設規劃，通過政府賦能，建立健全社區應急管理職能的制度體系。由鄉鎮（街道）切實承擔起屬地責任，從構建組織領導體系、制定應急預案、打造應急管理隊伍、做好應急物資儲備、開展綜合應急演練等各方面強化相應職權，做到“權”與“責”匹配。廣泛鏈接各類社會資源、積極發動各方社會力量，構建立足基層、多方參與、協同共治的應急管理社會動員體系。二是不斷夯實社區自治基礎。精準掌握居民人口結構、居住狀況、疫控資源等信息，及時收集、監測、排查各類公共衛生事件風險隱患。立足社區實際，制定“本土化”的風險防控策略和應急預案，定期開展綜合應急演練，提升社區居民對風險的甄別、應對能力。三是涵養成熟的社會民眾韌性。大力培育成熟、文明的社會心態，教育廣大群眾從容、冷靜面對危機，不恐懼、不慌亂、不盲從，積極支持、配合黨委政府作出的應急決策，有效減輕政府組織動員的成本，推動韌性社會建設。

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The Study of Building Resilient City under the Background

of Public Health Emergency

FENG Yue

（Department of Teaching and Research on Law，Party School of the CPC Wuhan City Committee，

Wuhan，Hubei 430023，China）

Abstract：The response to public health emergency is a touchstone testing the governance level of a city.It is explicitly prescribed in the Outline of the Peoples Republic of China 14th Five-Year Plan for National Economic and Social Development and Long-Range Objectives for 2035 that we should “build resilient cities according to the new philosophy and new trend of urban development”.This strategic measure has pointed out the direction for preventing and responding to public health emergencies and blazing a new trail in city governance.In the new era，we must deeply study and carry through General Secretary Xi Jinpings important discourse on city governance，combine the key work of preventing and responding to public health emergencies，set up the idea of “all-life-circle management”，advocate the thinking of rule of law，innovate in and promote the integrated development of emergency prevention and response，consolidate the institutional defensive line for the peoples life security and health，and improve the immunity and development potential of resilient cities，so as to realize the higher-level development of cities.

Key words：public health emergency;resilient city;city governance

[收稿日期]2022-02-20

[作者簡介]馮玥（1977—），女，湖北武漢人，中共武漢市委黨校法學教研部副主任，副教授，研究方向為民商法學及社會治理。