長江中下游干流河道采砂規劃發展與實施效果分析

何勇 陳正兵 曾令木

摘要：長江是中國最早開展采砂管理立法和采砂規劃的河流。通過對長江中下游干流河道采砂規劃成果和實施情況進行全面梳理，總結了采砂規劃發展與完善的歷程，分析了采砂規劃實施取得的主要成效。結果表明：長江中下游干流河道采砂規劃較好地適應了水沙變化新形勢和采砂管理新要求，對規范采砂活動，促進人水和諧，實現科學、有序的采砂管理發揮了重要作用。

關鍵詞：采砂規劃; 采砂管理; 管理成效; 人水和諧; 長江中下游干流

中圖法分類號：TV85文獻標志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.006

文章編號：1006 - 0081（2022）05 - 0040 - 05

0 引 言

河道砂石是河床的重要組成部分，也是維護河勢穩定的重要物質基礎。長江是中國率先開展采砂管理立法和采砂規劃的河流。2001年10月，國務院頒布《長江河道采砂管理條例》，標志著長江河道采砂管理率先走上了法制化軌道。《長江河道采砂管理條例》實施后，水利部先后于2003，2011，2016，2021年批復了4輪長江中下游干流河道采砂規劃[1-4]，為采砂管理提供了科學依據。截至2020年底，長江中下游干流累計許可各類采砂374項，許可采砂總量約8.7億t。從近年采砂管理情況來看，長江中下游干流河道采砂秩序良好，有力維護了河勢穩定，保障了防洪安全、通航安全、供水安全、水生態安全，基本實現了科學、有序、可控的管理目標。本文主要對長江干流河道采砂規劃發展歷程與采砂規劃實施成效進行了分析。

1 采砂規劃編制背景

長江是一條含沙量較小但輸沙量較大的河流。長江干流河道機械采砂始于20世紀70年代后期，到80年代后期逐漸形成大規模開采之勢。20世紀90年代，隨著長江經濟帶建設的快速發展，建筑砂石需求量大增，砂價上漲，在經濟利益驅動下，各種采砂船蜂擁而至，采砂功率不斷加大，形成濫采亂挖的混亂局面。2002年以前，長江干流河道采砂幾乎處于無管控狀態，不僅給長江河勢穩定、防洪安全、通航安全、水生態環境保護及涉水工程設施正常運行帶來嚴重影響，而且還引發聚眾斗毆、爭搶砂石等一系列社會問題。無序采砂一時間成為社會和輿論關注的焦點，加強采砂管理迫在眉睫。

為徹底整頓長江干流開采秩序，加強河道采砂管理，2001年10月國務院頒布國務院令第320號《長江河道采砂管理條例》并于2002年1月1日起施行。《長江河道采砂管理條例》是中國第一部專門針對采砂管理的行政法規，其中第四條明確規定“國家對長江采砂實行統一規劃制度。長江采砂規劃由長江水利委員會會同四川省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省和重慶市、上海市人民政府水行政主管部門編制……”。以《長江河道采砂管理條例》為依據，長江水利委員會組織編寫了第一輪《長江中下游干流河道采砂規劃報告》（簡稱“2002版采砂規劃”）。2003年2月，水利部以水規計〔2003〕39號文對2002版采砂規劃進行了批復。2003年5月，水利部出臺配套的《長江河道采砂管理條例實施辦法》，進一步明確“長江采砂規劃是長江采砂管理和監督檢查的依據”。《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法的施行和采砂規劃的實施，有效遏制了非法采砂和無序采砂的發展，扭轉了長江中下游干流河道采砂管理長期被動的局面，促進了采砂管理工作的根本好轉。自此，長江干流河道形成以采砂行政法規、部門規章為基礎，以采砂專項規劃為支撐的管理體系，為采砂管理提供了法律依據和制度保障。

2 采砂規劃發展與完善

采砂規劃是一項限制性的規劃，具有很強的時效性。隨著水沙條件的變化和管理要求的提升，2002版采砂規劃到期后于2011，2016，2021年分別進行了修訂（簡稱2011版、2016版、2021版采砂規劃），并在實踐中不斷發展和完善，以更好地體現規劃的宏觀指導性和約束作用。歷次長江中下游干流河道采砂規劃情況見表1。

2002版采砂規劃是長江干流河道編制的第一項采砂專項規劃，為長江河道采砂管理奠定了良好的基礎[5]。該規劃第一次劃定了長江中下游干流可采區、保留區與禁采區，明確了可采區控制開采量、控制開采高程、禁采期等采砂控制指標，提出了成立專業采砂管理機構、配備專門采砂管理設施和加強采砂論證審批許可等規劃管理要求。在采砂管理過程中，2002版采砂規劃發揮了重要作用，但實施時也面臨一些問題 [6]，主要表現在以下兩個方面。

（1） 吹填類采砂未納入規劃，成為采砂管理的缺口。2002版采砂規劃的采砂對象僅為建筑砂料開采，不涉及吹填砂料開采。隨著經濟社會的快速發展，長江中下游地區吹填采砂逐漸興起并呈大幅增長之勢。據不完全統計，2002～2010年，長江中下游實施吹填采砂項目56項，吹填采砂量約2.95億t，遠大于同期建筑砂料開采量。由于吹填類采砂未納入規劃，采砂總量不受控制，采砂影響難以把握，亟需從規劃源頭上加以研究解決。

（2） 采砂管理能力建設相對薄弱，與復雜、艱巨的采砂管理環境不相適應。采砂管理具有點多、線長、面廣的特點，管理任務繁重。采砂管理能力是采砂規劃順利實施的重要保障，需要從全局層面加強規劃統籌，補齊采砂管理能力建設的短板。

為此，在2010年長江水利委員會及時組織了對到期的2002版采砂規劃進行修編，針對原規劃存在的突出問題，在2011版采砂規劃中進行了相應完善：① 增加對保留區內開采吹填等其他砂料的管理，實現采砂監管全覆蓋，嚴格控制保留區啟用條件和吹填等其他砂料開采總量，通過“一事一議”的方式適度解決沿江地區經濟建設對吹填砂料的需求;② 著眼于采砂長效管理要求[7]，從采砂管理機構設置、隊伍建設、基地建設、裝備配備、經費保障等方面提出全面加強采砂管理能力建設的標準及內容，為采砂管理部門履職盡責提供更可靠、更有效的保障。

此后，在總結前期規劃實施與管理經驗的基礎上，2016版采砂規劃和2021版采砂規劃繼續對規劃內容及實施管理進行發展和完善[8]，主要體現在以下4個方面。

（1） 突出了采砂規劃的限制性，嚴格控制年度采砂總量。受長江上游大型水庫樞紐建設及水土保持等人工因素影響，長江中下游干流來沙量大幅減少，河道沖刷加劇[9]。為適應輸沙量持續減小的趨勢，逐步調減年度采砂控制總量，盡量減少采砂的不利影響。2021版采砂規劃與采砂高峰期的2011版采砂規劃相比，年度采砂控制總量減小6 255萬t，減幅超過64%。

（2） 提高了采砂規劃的科學性，正確處理保護與利用的關系。落實生態文明建設和長江大保護要求，優化可采區布置，進一步減少可采區數量，縮小可采區范圍，增大禁采區范圍，并根據采砂活動對水生態環境的影響情況，適當延長禁采時段，細化環保措施，更加重視對長江河道的保護。

（3） 增強了規劃實施的靈活性，適應采砂動態管理的需要。考慮到河道條件的可變性，完善保留區轉化條件和審批程序，在可采區因實施條件發生重大變化而無法實施開采時，允許經充分論證后將部分保留區轉化為可采區，用于替代無法實施的可采區，滿足采砂動態管理的要求。

（4） 強化采砂規劃的指導性，提出疏浚砂綜合利用管理要求。疏浚砂石綜合利用既能減少資源浪費，又能適當緩解沿江地區砂石市場供應緊張的局面。為實現生態效益與經濟效益的互利雙贏，規劃對疏浚砂綜合利用實施與管理提出了原則意見，以加強對疏浚砂綜合利用的規范和引導。

3 采砂規劃實施與管理成效

采砂規劃實施以來，對采砂管理起到了較好的指導作用，通過積極穩妥有序的開采管理和嚴格的禁采管理，長江中下游干流河道采砂管理總體狀況良好，未發生對河勢、防洪、供水安全、通航安全、水生態保護等產生較大不利影響的事件，取得了良好的社會效益、生態效益和一定的經濟效益。總體來看，采砂規劃實施取得了以下成效。

（1） 推動長江中下游河道采砂走向科學、有序的軌道。采砂規劃是河道采砂管理的依據，是規范河道采砂活動的基礎。長江中下游采砂規劃實施近20 a來，在規劃指導下，各地切實落實禁采區、可采區和保留區管理的各項要求，確保采砂規劃的順利實施。在禁采區管理上，及時將確定的禁采區和禁采期予以公告，在禁采區周圍設置警示牌，加大對采砂群體的普法與宣傳，積極發動群眾對非法采砂活動進行監督和舉報;在可采區管理上，嚴格執行采砂可行性論證報告制度[10]，在可采區規劃確定的各項控制指標范圍內開展可行性論證工作，不允許突破規劃確定的控制指標;在保留區管理上，按照“一事一議”的管理模式，嚴格審查項目的合法性和采砂需求量;在采砂許可上，堅持公開、公平、公正和擇優原則確定采砂經營者，嚴格依據采砂許可審批程序和許可條件發放河道采砂許可證，加強現場監管主體、許可時間、采砂量、作業方式、采砂機具名稱、數量以及棄渣處理方案等內容的公示，接受水行政主管部門現場監管和社會監督。通過長江采砂的制度化、規范化、標準化管理，實現了砂石資源利用和人水和諧的統籌協調，促進了河道采砂的科學、有序、良性發展，有力維護了長江中下游河勢穩定，保障了長江中下游防洪安全、通航安全、供水安全、水生態安全和涉水工程設施的正常運行。

（2） 增加沿江地區經濟社會建設所需砂石資源供給。長江中下游地區經濟發達，城鎮化水平較高，是長江流域和長江經濟帶最富活力和競爭力的地區，已成為與沿海地區并駕齊驅的國家“T”型生產力布局主軸線的核心組成部分，在中國國民經濟和社會發展中具有極其重要的戰略地位。長江河道砂石作為良好的基建材料，在沿江地區需求量巨大。長江中下游砂石建材長期處于緊缺狀態，長江河道砂石開采為沿江地區建設提供了砂石建材補充來源，對緩解建筑市場供需矛盾、促進中下游地區經濟社會發展發揮了一定作用。采砂規劃實施以來，長江水利委員會和有關省（直轄市）水行政主管部門堅持保護優先、適度利用的原則，采取積極穩妥、審慎有為的措施開展采砂許可。截至2020年，共許可建筑砂料可采區85個，采砂總量7 401萬t，許可吹填砂料開采289項，采砂總量79 344萬t（表2，3），支持了鐵路、公路、橋梁路基填筑和產業園區場地平整等多項重大基礎設施建設項目。長江中下游河道屬于沖積性河道，河道歷史砂石儲量較為豐富，在保障河勢、防洪、通航、供水、水生態環境和涉水工程等安全的前提下，合理利用砂石資源，有利于適度緩解沿江地區砂石資源供應緊張局面[11]。

（3） 促進長江中下游干流河道采砂管理能力不斷提高。采砂管理能力建設是做好采砂管理工作的重要保障。沿江各地在規劃指導下，按照采砂管理專門機構、專職人員、專項經費、專用裝備的要求大力推進采砂管理能力建設，不斷強化執法機構設置、執法人員配備和執法裝備建設，實現管理經費多渠道籌措。為加強采砂監督和執法管理力度，沿江各級水行政主管部門不斷完善現場監管制度措施，建立健全采砂管理巡查制度、舉報制度、專管人員責任制度、現場值班制度、應急事件處理和安全生產管理制度等，進行旁站式監管，以避免超量、超時、超功率、超范圍、超機具采砂等“五超”行為;強化長江禁采管理，加大砂場以及采砂船只集中監管、移動管理力度，嚴格船舶登記統計手續和移動簽證;堅持高壓嚴打態勢，明查與暗訪相結合，陸治與水打相結合，日常監管與專項打擊相結合，定期與不定期相結合，力爭全天候監管。同時，沿江各級水行政主管部門與交通、航道、海事、公安等部門密切協作，不斷拓展長江河道采砂部門合作機制工作內容，建立多部門聯席會議制度，聯合開展專項監督檢查，先后開展了多項非法采砂專項治理行動，特別是加大了禁采期間以及節假日等重要時間節點對非法采砂船只的打擊與處罰力度，始終保持對非法采砂的高壓嚴打態勢，有力地打擊了非法采砂者的囂張氣焰。經過多年建設，長江采砂管理逐漸形成了一套適應地方、行之有效的管理制度[12-13]，采砂管理執法能力和執法水平明顯提升，長江河道采砂管理形勢穩定向好。

4 結 語

采砂規劃作為河道采砂管理的科學依據，對規范采砂秩序、推進有效管理發揮了重要作用。隨著長江中下游河道形勢的重大調整和采砂管理的逐步深入，制約采砂規劃實施的各種內在因素和外部條件增多。實踐表明：河道采砂管理工作具有艱巨性、復雜性、長期性、敏感性等特點，因此，采砂規劃需進一步發展與完善。在2021版采砂規劃到期后，新規劃需進一步與時俱進，持續提高規劃的科學性，增強規劃的協調性、適應性和可操作性，正確處理長江保護和經濟發展的關系，更好地滿足長江中下游干流河道采砂管理的需要，并服務于新時代長江經濟帶高質量發展和生態文明建設。

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（編輯：江 文）

Analysis of sand mining planning development and implementation effect in middle and lower reaches of Changjiang River

HE Yong，CHEN Zhengbing，ZENG Lingmu

（Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China）

Abstract： The Changjiang River is the first river in China to carry out sand mining management legislation and sand mining planning. Through a comprehensive review of sand mining planning results and implementation， this paper summarized the development and improvement of sand mining planning， analyzed the main achievements of sand mining planning implementation.? The results showed that the sand mining planning in the middle and lower reaches of the Changjiang River well adapted to the new situation of flow and sediment change and the new requirements of sand mining management， and played an important role in standardizing sand mining activities， promoted the harmony relationship between human and water， and realized scientific and orderly sand mining management.

Key words： sand mining planning; sand mining management;? Management effectiveness; harmony? relationship between human and water; middle and lower reaches of? Changjiang River

收稿日期：2021-11-24

基金項目：國家自然科學基金長江水科學研究聯合基金項目（U2040216）;長江設計集團有限公司自主創新基金項目（CX2020Z10）

作者簡介：何 勇，男，高級工程師，碩士，主要從事河道治理、水利規劃等相關研究工作。E-mail：1152317237@qq.com