河道洲灘民垸管理分析

尚欽 潘文浩 周冬妮

摘要：河道中的洲灘民垸是河道演變和人類活動共同作用形成的。為研究河道防洪安全與洲灘民垸居民可持續發展之間存在的矛盾，通過對洲灘民垸歷史成因和現狀情況進行分析，從行洪安全、綠色發展、社會穩定等方面論證了洲灘民垸管理的必要性，提出了洲灘民垸的分類方法和分類施策的具體措施。研究成果可為洲灘民垸的系統管理提供借鑒。

關鍵詞：洲灘民垸管理; 河段綜合穩定性; 分類施策; 河道演變; 防洪安全

中圖法分類號：TV85文獻標志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.007

文章編號：1006 - 0081（2022）05 - 0045 - 04

0引 言

河道中的洲灘民垸是河道演變和人類活動共同形成的產物，而且這種人水相伴相生的格局仍將長期持續。以長江中下游干流為例，范圍內涉及的6省（直轄市）均有洲灘分布[1]，干流的洲灘合計近400余個。1998年洪水后，長江流域部分洲灘實施了平垸行洪、退人、退耕等政策，但仍有100余萬定居人口。

目前，將全部洲灘民垸居民搬遷并妥善安置的難度很大，也不具有經濟性。因此，一方面要堅決保障河道行洪安全;另一方面也要切實保護目前洲灘民垸內居民的生命財產安全和長期美好生活，做好洲灘民垸的管理至關重要。

本文分析了洲灘民垸管理的必要性，并提出了洲灘民垸的分類方法，以期為洲灘民垸的系統管理提供參考。

1 洲灘民垸管理的必要性

洲灘民垸管理是穩定河勢、保障行洪安全的必然選擇。洲灘是河勢長期演變的產物，中枯水控制河道主流，高水漫灘行洪，這才維持了河段長期的河勢穩定和沖淤平衡。但是由于洲灘民垸管理缺位和開發無序，部分洲灘民垸隨意開發建設，中枯水時挑流改變主流流向，遇大洪水時不能適時行蓄洪水。因此，必須通過加強洲灘的管理，保持河流的長期穩定和長治久安。

洲灘民垸管理是生態優先、促進綠色發展的迫切需要。一方面，洲灘是陸域與水域的過渡帶，水位變幅區特有的生態環境對維持生物多樣性具有重要作用，“擇水而棲、臨水而居”是包括人類在內的生物歷史進化的結果，洲灘是為人類生產、生活提供便利的寶貴資源;另一方面，歷史原因形成了目前的洲灘生態惡化、人水爭地的局面。因此，必須通過加強洲灘民垸的管理，開展生態修復，調整產業布局，維持綠色可持續發展。

洲灘民垸管理是脫貧攻堅、維護社會穩定的客觀要求。洲灘民垸大多數是歷史上當地群眾自修自防而形成的，但投入有限，大部分防洪標準較低，存在堤身單薄、堤基隱患多等問題。遇小洪水就自然漫潰，既不能保障一般性洪水的防洪安全，又不能充分發揮行蓄洪作用。同時，根據《中華人民共和國防洪法》規定，洲灘民垸屬于河道內行洪區，不允許開展大規模的經濟作物種植和其他產業發展，灘區群眾主要依靠傳統農業為生。由于農田保收能力低，灘區內同等面積耕地的收益遠遠小于灘區外。加之洲灘民垸至今未納入國家投資行蓄洪安全設施建設和行蓄洪運用補償的范圍，基本無通信預警和撤退轉移等安全設施，不享受行蓄洪運用補償政策，一旦行蓄洪將損失巨大且災后重建困難[2]。以上原因導致洲灘民垸經濟不發達、群眾長期生活水平低下，部分群眾甚至屬于低收入貧困人口，也嚴重影響了社會穩定。以河南省黃河灘區為例，2013年灘區農民人均純收入3 651元，僅為全省農民人均純收入的43%。因此，急需開展洲灘民垸管理，創新洲灘民垸保護與發展的新模式，打贏洲灘民垸群眾的脫貧攻堅戰，維護社會穩定。

2 洲灘民垸分類方法

《長江中下游干流河道治理規劃（2016年修訂）》對洲灘民垸曾提出了“分段控制、分類管理”的基本原則[3]。但對洲灘民垸的具體分類還需要充分論證。以往主要對防洪關注較多，對洲灘民垸的分類研究也主要從所在河段整體防洪壓力和洲灘民垸保護對象的重要性兩方面進行考慮。但河勢穩定是防洪安全的基礎，同樣具有舉足輕重的意義，而且中枯水時期的河勢穩定是維持河流沖淤平衡、健康發展的基礎，是出現頻率更高、時間更長、普遍性更強的問題。因此，應將穩定河勢作為洲灘民垸分類的重要因素，并應將其與防洪安全列為同等重要的地位。

筆者曾將影響河道演變的關鍵因素歸類為河床邊界條件和水沙條件兩個因素，人為因素也是通過作用于該兩大因素而起作用的[4]。以河床邊界條件（河道彎曲系數、洲灘發育程度、床沙質粒徑、平面控制節點強度）和水沙條件（平灘流速、含沙量）為準則層，采用層次分析法，從河段的綜合穩定性角度，對長江中下游30個河段進行了分類（表1）。

對洲灘民垸的分類研究除考慮所在河段整體防洪壓力和洲灘民垸保護對象的重要性外，還應重視河段綜合穩定性和洲灘民垸內部高程以及完整程度，采用層次分析法進行分析和論證，綜合判定（圖1）。原因在于：洲灘民垸的垸堤有居民逐年加固和守護，其形成過程又各有所不同。有些是建立在穩定的高灘之上的，有些則是在穩定性較弱的中低灘上圍圈形成，有些又是多個相鄰的小洲灘民垸通過連圩并圩形成，至今民垸內仍舊保留著原來的汊道、串溝，形成內部水系。對后兩者洲灘民垸，一旦分類管理時，采取了平垸行洪或者不再守護垸堤，可能會在大洪水時造成洲灘重新被切割，形成散亂洲灘，從而影響已經相對穩定的河勢，進而危及目前的防洪體系。因此，建議洲灘民垸分類時應重視一些對河勢具有關鍵控制作用的洲灘，尤其對河段綜合穩定性并不強的二、三、四類河段。

3 洲灘民垸管理措施

洲灘民垸治理是人水和諧相處的典型體現，因此與一般工程不同，擺在洲灘民垸治理首位的是人類需求與自然規律的規劃協調，維持治理效果的關鍵是對洲灘民垸進行保護與利用的管理措施，工程措施只是管理的有效手段之一。

（1） 統籌考慮多方面因素，制定洲灘民垸治理規劃。洲灘民垸管理，首要的是在考慮多方面條件限制和需要的基礎上，明確目標和任務。例如，亞馬孫河下游很多地區為原始叢林，人跡罕至，主要任務是保護好生態環境，目前就沒有必要大力治理。盡管在三峽等干支流水利樞紐建成后，長江中下游干流沿江防洪能力有了較大提高，但是在考慮充分發揮河道泄洪能力和洲灘行蓄洪作用后，中下游干流仍有約400億m3的超額洪量需要動用分蓄洪區進行妥善安排，因此確保洲灘的行蓄洪作用仍是首要任務。而黃河屬干旱、半干旱地區，洪水具有典型的峰高量小特征，在小浪底樞紐等干支流大型水庫建成后，總庫容已具有700多億m3，超過黃河的多年平均徑流量580億m3，具有較大的調節能力，中下游防洪標準有的已達到千年一遇，今后的主要問題是節水、治沙。因此，治理目標需要由河流的水沙、地質條件客觀決定。其次，還要考慮經濟社會的需求，以長江為例，如果中國歷史上不是一個農耕文明發達的地區，現今的國情不是人多地少、亟待發展，或者能夠做到將洲灘民垸的現有居民全部移出并妥善安置，那么長江也可以全部平垸行洪，不必再考慮洲灘上的經濟發展和居民的去留問題，洲灘的治理就只需考慮河勢穩定和生態保護。此外，各行業規劃缺乏統一的考慮，造成了多頭管理。總體而言，洲灘管理首先要綜合考慮各方面因素，經科學論證和經濟技術比較，合理確定目標和任務，擬定多規合一的總體規劃，后續治理都應在總體規劃的框架下開展。

（2） 強化執法管理，建立健全相關法律、制度和政策。由于目前針對洲灘民垸管理缺少具體的管理辦法，較大面積的洲灘民垸大多未能實現嚴格的水行政管理。目前洲灘民垸的實際管理一般由屬地鄉、村承擔。洲灘民垸內的治理、開發和建設行為在所圈堤防之內的，河道管理部門基本上未能有效管理。而洲灘民垸屬地鄉、村一般又不具備監管的管理職責、技術力量和相應手段，更易受利益驅使和地方保護主義的影響，對擅自加高堤頂和不合理的開發利用等不符合防洪管理規定的行為可能存在網開一面或縱容的隱患[2]。例如，1998年長江大洪水后，國家實行“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮”的統一部署，但由于移民轉產、轉業能力有限，社會保障性政策又未能全部到位，使部分移民生產、生活無著落，出現了部分洲灘民垸管理長期缺位，部分雙退和單退洲灘民垸人口返遷，少量大型洲灘民垸無序開發利用等現象。因此，必須明確和落實管理單位，采取切實可行的措施[1]，主要包括：完善洲灘民垸管理的法律法規、健全權責明確的體制機制、強化綜合聯合執法監督、落實行蓄洪運用補償和生態補償政策、加強必要防洪建設、出臺開發規定和引導政策、提升基層管理能力等。

（3） 洲灘民垸分段分類施策，制定相應工程措施。由于河流從上游到下游，水沙地質條件、兩岸經濟社會情況差異較大，而同一河段內自然條件往往相近，治理目標和任務也相近，同時面積高程、居住人口相近的洲灘民垸，其開發利用需求也往往相近。因此，根據所在河段整體防洪壓力、洲灘民垸保護對象的重要性、河段綜合穩定性、洲灘民垸內部高程和完整程度等，對洲灘民垸進行分段分類，并采取針對性措施是比較科學高效的。初步考慮可分為以下3類[3]。

第一類洲灘民垸為已具備較高防洪能力，行蓄洪概率較小，且人口、耕地、產業、基礎設施等經濟社會指標較高的極少數洲灘民垸。對此類洲灘民垸，經科學論證比選后，可考慮給予一定的防洪標準。事實上，長江下游的上海市崇明區、江蘇揚中市也是由于這些原因而逐漸形成的，這也是歷史發展的客觀規律。在小浪底等水利樞紐建成后，黃河下游部分洲灘民垸堤防高程已達到了很高的防洪標準，淹沒幾率較小[5]。同時，黃河下游為游蕩型河道，具有“槽高、灘低、堤根洼”的特點，灘區無法充分發揮滯洪沉沙的作用，因此治理的重點是穩定主流，協調水沙，減少淤積，主要目標是消除“橫河”“斜河”“滾河”等不健康河勢，治理“二級懸河”，最終形成沖淤平衡的健康河流。有研究表明：從根本上改變現有河道橫斷面形態，采用適宜的復式河道斷面，將主流歸入中枯水河槽，分級保護和開發利用洲灘是符合河道演變規律的，也更有利于河道的束水攻沙、灘區群眾的脫貧致富和綠色發展以及洲灘的生態修復，而不是一味的破除生產堤。

第二類洲灘民垸為具有一定防洪能力，目前仍有較多的耕地（當地群眾賴以生存）、或對河勢具有重要控制作用的少數洲灘。針對此類洲灘，經科學論證后，在不影響防洪安全的前提下，維持其行洪區性質不變，給予一定的運用水位，但需低于兩岸主江堤防洪標準及附近的蓄滯洪區運用標準。因此，當面對低于運用水位的一般洪水時，此類洲灘能保障洲灘民垸人民的生命財產安全。同時，考慮到此類洲灘民垸在大洪水時還有破堤行洪的可能，應結合區域城鎮化建設進程和產業結構調整，限制其發展速度和開發利用方向，一般應以生態農業、生態旅游觀光為主，并限制化肥、農藥等可能引起水污染的物資進入，還應制定安全轉移安置預案，加強重要設施保護措施，以備在遭遇大洪水時，保證人民生命財產的安全轉移撤退。

第三類洲灘民垸為保護面積相對偏小、人口相對較少及開發利用需求不十分迫切、對河勢基本沒有控制作用的洲灘民垸。針對此類洲灘民垸，應維持正常的行洪功能，并根據水文地質條件及河勢穩定等情況，因地制宜地選擇維持現狀、濕地生態修復或護岸護灘守護等措施。

4結 語

洲灘民垸管理面臨著歷史遺留的長期矛盾問題，勇于擔當、面對困難是切實解決這一問題的前提條件。根據不同的治理任務和目標，統籌兼顧、分類施策是洲灘民垸管理的有效手段。

參考文獻：

[1] 馬建華.加強長江中下游干流洲灘管理的認識與思考[J].中國水利，2014（16）：22-24.

[2] 周建春. 長江干流洲灘利用和管理探討[J]. 江淮水利科技，2011（1）：6-8.

[3] 陳肅利，侯衛國，謝作濤. 長江中下游干流河道洲灘分段控制與分類管理[J]. 人民長江，2013，44（10）：44-47.

[4] 尚欽，周冬妮.河道整治漫話[M].武漢：長江出版社，2020.

[5] 張金良，劉繼祥，萬占偉，等 .黃河下游河道形態變化及應對策略[J]. 人民黃河，2018，40（7）：1-6，37.

（編輯：江 文）

Discussion on management of floodplains and polders in river channel

SHANG Qin1， PAN Wenhao1， ZHOU Dongni2

（1. Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China;2. International Cooperation and Science & Technology Bureau，Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010， China）

Abstract： floodplains and polders outside riverbanks are formed from co-action of fluvial process and human activities. As a result， it brings a contradiction between flood control and sustainable development in the polders. This paper analyzed the historical causes and current situation of polders， and demonstrated the necessity of the management of polders from the aspects of flood control， green development and social stability. We proposed concrete measures on polder classification and management strategies， which could provide reference for the systematic management of polders.

Key words： polder management;comprehensive stability of river reaches;classification strategies; channel evolution;? flood control safety

收稿日期：2021-11-24

作者簡介：尚 欽，男，高級工程師，主要從事河道治理的規劃、設計、研究工作。E-mail：shangqin1981@163.com