兒童福利保障要形成合力

王劍英

3月4日晚，在北京國家體育場(chǎng)舉行的北京2022年冬殘奧會(huì)開幕式上，重慶市特殊教育中心揚(yáng)帆管樂團(tuán)奏響了國際殘奧委會(huì)會(huì)歌——《未來贊美詩》（ 吳壯/攝）

兒童是國家的未來、民族的希望。

在國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》中，圍繞兒童的健康、教育、社會(huì)保障和福利、家庭、環(huán)境、法律等領(lǐng)域提出了目標(biāo)和措施，要求堅(jiān)持兒童優(yōu)先原則，更加注重家庭、學(xué)校、社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)對(duì)兒童的全方位保護(hù)。

北京師范大學(xué)中國公益研究院是中國第一所公益研究院，成立12年來，專注研究兒童、老人和殘疾人三大弱勢(shì)群體的福利與保障問題。

日前，《瞭望東方周刊》記者專訪了該院執(zhí)行院長高華俊，他就當(dāng)前我國兒童福利、兒童保障方面的若干問題進(jìn)行了分享。

高華俊

進(jìn)步明顯

《瞭望東方周刊》：近年來，我國的兒童福利取得了哪些重大進(jìn)展？

高華俊：曾經(jīng)，中國兒童福利是“三無”——無立法、無專門行政機(jī)構(gòu)、無固定經(jīng)費(fèi)。

現(xiàn)在，雖然還沒有兒童福利法，但是2021年6月施行新修訂的《未成年人保護(hù)法》，帶有很大的兒童福利法特質(zhì)，所以法律上是有進(jìn)步的。

無專門行政機(jī)構(gòu)也解決了。民政部最早連兒童福利處都沒有，2016年成立了未成年人（留守兒童）保護(hù)處;2019年民政部又成立了兒童福利司。

經(jīng)費(fèi)方面，縱向比較進(jìn)步巨大。這里有一個(gè)標(biāo)志性事件，2010年國家首次出臺(tái)文件發(fā)放孤兒津貼，當(dāng)時(shí)中央財(cái)政拿出了25億元。此前中國對(duì)兒童是沒有福利津貼的，因此2010年又被稱為中國兒童福利元年。

2010年，我們做抽樣調(diào)查，當(dāng)時(shí)全國的雙孤（即父母雙亡）兒童約70萬人，此外還有事實(shí)孤兒約70萬人。事實(shí)孤兒指父母并沒有雙亡、但家庭沒有能力或沒有意愿撫養(yǎng)的兒童，比如父母在服刑等。

我國對(duì)孤兒的定義比較嚴(yán)格，要求是雙孤。這幾年政策進(jìn)步較快，2019年民政部成立兒童福利司后，一個(gè)大動(dòng)作就是津貼福利普及到事實(shí)孤兒。孤兒津貼惠及人數(shù)最多時(shí)是2012年，覆蓋57萬多人。2020年是19萬多人，一方面孤兒確實(shí)減少了，另一方面還是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)高。

《瞭望東方周刊》：我國經(jīng)濟(jì)水平的提升，對(duì)兒童福利提出了哪些新要求？

高華俊：現(xiàn)在主流的說法是從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)型，但我認(rèn)為，兒童福利一定要向普惠型努力。

首先，普惠型有一些標(biāo)志，比如行政力量發(fā)達(dá)，社會(huì)服務(wù)專業(yè);其次，要有普惠型的兒童津貼，不只是對(duì)孤殘兒童、困境兒童，只要是孩子都必須得有;第三，城市的建設(shè)、社區(qū)的建設(shè)都是兒童友好型的，在設(shè)施、服務(wù)、專業(yè)化水平上都要跟上。以上這些目前不要求正處發(fā)展中的省份去做，但發(fā)達(dá)地區(qū)肯定是可以做的。

兒童保護(hù)也要普惠型，社會(huì)要成為保護(hù)兒童的重要力量。我們強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、立法保護(hù)，這是前提，必須有這些來守住底線。新版《未成年人保護(hù)法》最大的亮點(diǎn)是提出了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)，網(wǎng)絡(luò)保護(hù)存在很大的技術(shù)性、隱私性、隱秘性，這是適應(yīng)時(shí)代的。

合力推進(jìn)

《瞭望東方周刊》：兒童保護(hù)、兒童福利不僅是政府的事，也需要社會(huì)力量參與，現(xiàn)在都在強(qiáng)調(diào)合力，要擰成一股繩。你認(rèn)為應(yīng)該如何形成合力？

高華俊：政社合作方面，我認(rèn)為現(xiàn)在政府方面沒有大的障礙，社會(huì)力量方面我們正在積極倡導(dǎo)。傳統(tǒng)社會(huì)，政府和社會(huì)組織之間確實(shí)存在一些不信任，特別是社會(huì)組織會(huì)有一些不開放的心態(tài)，比如不跟政府合作，甚至唱反調(diào)。但如果社會(huì)組織不把自己的行動(dòng)跟政府的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃統(tǒng)一起來、合作起來，很難充分釋放其社會(huì)作用。

2018年中國兒童福利與保護(hù)宣傳周嘉賓合影

2019年山西省聞喜縣兒童主任在兒童之家開展活動(dòng)

我們看到，凡是公共政策有進(jìn)步，社會(huì)有很大的良性改善，都是政府和社會(huì)組織之間良性互動(dòng)的結(jié)果。

政策倡導(dǎo)最好的情況是，社會(huì)組織先用很低的成本、很少人的參與，去做社會(huì)實(shí)驗(yàn)，去解決一些迫切的、帶有普遍性的社會(huì)問題，探索出模式以后，把這個(gè)事交給政府，政府直接把它變成政策。

免費(fèi)午餐是很好的典型案例。一開始是民間志愿者在做，3元的午餐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，找了幾個(gè)地方試點(diǎn)，中間還遇到不少問題。后來政府發(fā)現(xiàn)這個(gè)事很好，整個(gè)接過去，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，十年來覆蓋約3800萬學(xué)生，標(biāo)準(zhǔn)從3元提高到4元又提高到5元。2021年中央財(cái)政一年就投入了260多億元，支持改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況。這是極大的力量。

《瞭望東方周刊》：可以再舉一個(gè)例子嗎？

高華俊：兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目也是個(gè)很好的例子，這是我們?cè)旱臉?biāo)志性項(xiàng)目。

它啟動(dòng)于2010年，由中國公益研究院、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、民政部三家合作倡導(dǎo)，選取了5個(gè)省的12個(gè)縣、120個(gè)村開展試點(diǎn)。目的是解決基層鄉(xiāng)、村兒童福利和保護(hù)的問題，主要手段是在村一級(jí)設(shè)置兒童福利主任，在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)置兒童福利督導(dǎo)員。由于效果很好，2016年國務(wù)院在全國推廣普及這一經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在全國約有67.5萬名兒童福利主任，5.6萬名兒童福利督導(dǎo)員，成為全國性的制度。

這個(gè)項(xiàng)目，僅靠我們?cè)海芊?wù)到的也就1000多個(gè)村。一個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力總是有限的，政府有能力將其變成政策，已在全國建立起了一支70萬人的隊(duì)伍。聯(lián)合國兒童基金會(huì)稱其為最佳實(shí)踐（best practice），已經(jīng)推薦給全世界30多個(gè)國家，他們把兒童福利主任稱為“赤腳社工”。

這種模式實(shí)操起來可能不會(huì)都這么快，效果也有不可預(yù)測(cè)性，但總體方向是明確的。尤其像兒童政策這種軟性的、柔性的事情，社會(huì)組織能發(fā)揮很大的作用。

對(duì)于兒童保護(hù)的社會(huì)響應(yīng)機(jī)制，尤其是防止兒童被拐賣、虐待這些底線問題，需要制定流程手冊(cè)，構(gòu)筑一個(gè)更好的防線。

挑戰(zhàn)仍在

《瞭望東方周刊》：最近關(guān)于特需信托的新聞?shì)^多，一些家長為自己的心智障礙孩子簽署信托協(xié)議，目的是在父母走了以后，孩子可以通過購買社會(huì)服務(wù)獲得有品質(zhì)、有尊嚴(yán)的生活。這也是民間力量在努力推動(dòng)，希望政府出臺(tái)相關(guān)政策。

高華俊：這事我知道。民間公益組織融愛融樂、星星雨是積極推動(dòng)者，融愛融樂的監(jiān)事長李俊峰、星星雨的創(chuàng)始人田惠萍，都是心智障礙孩子的家長。他們屬于極高尚、能力極強(qiáng)的一群人，擔(dān)當(dāng)起了這樣的責(zé)任，不僅為了自己的孩子、也為別人的孩子探索路徑，很了不起。

這里涉及的問題是，殘疾兒童長大以后怎么辦？尤其孤獨(dú)癥，需要終生干預(yù)、照料，需要一個(gè)全生命周期的保障體系。它跟過去按年齡段來保障的體系如何融洽起來、完成接力？孩子長大了怎么辦，變老了怎么辦，父母不在了怎么辦？其中就業(yè)問題難度最大。

《瞭望東方周刊》：以前有哪些解決手段呢？

高華俊：國家的基本福利制度能給那些“三無”（無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)人）兒童兜底。中國殘聯(lián)系統(tǒng)有一套托養(yǎng)體系，像北京在各個(gè)社區(qū)建立了溫馨家園，支持就業(yè)年齡段的殘疾人去做一些力所能及的事，跟社會(huì)接觸。但這屬于項(xiàng)目制，沒有制度化，沒有固定預(yù)算，保障力度還是有限。

目前就業(yè)年齡段的殘疾人主要依托家庭，這類家庭十分需要有強(qiáng)大的國家保障和社會(huì)支持。

我們正和中國殘聯(lián)合作，做托養(yǎng)服務(wù)研究，希望通過研究再提出一些解決方案。

2021年9月7日，在寧夏殘疾人康復(fù)中心，教師指導(dǎo)康復(fù)教育班的兒童和家長進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練（楊植森/ 攝）

《瞭望東方周刊》：目前，兒童保護(hù)整體還存在哪些挑戰(zhàn)？

高華俊：最大的挑戰(zhàn)是服務(wù)專業(yè)化。硬件設(shè)施還好辦，未來最大的問題是人的問題，照料的專業(yè)化問題。因?yàn)榕囵B(yǎng)人才需要周期，要有一套培養(yǎng)體系、職業(yè)化體系、薪酬體系……這一套體系建起來以后，才能形成一個(gè)行業(yè)。沒有行業(yè)支持，哪來的專業(yè)化？

現(xiàn)在正在推進(jìn)的3歲之前嬰幼兒托育保護(hù)，過去完全是家庭化，社會(huì)基本沒承擔(dān)什么責(zé)任。城市里有不少媽媽一生完孩子后，就辭職變成全職媽媽。如果對(duì)方不專業(yè)，你也不放心把那么小的孩子交給別人。

我們力推的基層兒童保護(hù)社工，專業(yè)化也存在很大問題，它是兩張皮：通過考試獲得社工資格的人，很多不做社工的事，不在一線。在一線工作的可能文化水平比較低，比如村里的兒童福利主任，我們一般要求是初中文化，收入待遇也不會(huì)給得太高，讓這些人去考社工證，也不太現(xiàn)實(shí)，但他們確確實(shí)實(shí)在做社工的事。

社會(huì)服務(wù)如何專業(yè)化，得找一個(gè)最普及的方法。因?yàn)樗看螅脦變|的兒童，各地都需要。如何推動(dòng)兒童主任走向職業(yè)化？我們正在加強(qiáng)與有關(guān)部門合作，開展試點(diǎn)，逐步解決兒童主任的社會(huì)工作職業(yè)資格問題。

對(duì)于兒童保護(hù)的社會(huì)響應(yīng)機(jī)制，尤其是防止兒童被拐賣、虐待這些底線問題，需要制定流程手冊(cè)，構(gòu)筑一個(gè)更好的防線。比如，只要發(fā)現(xiàn)有孩子失蹤、被拐賣、被虐待等，是可以第一時(shí)間在整個(gè)公共體系上發(fā)出警號(hào)，就像我們現(xiàn)在應(yīng)對(duì)極端天氣、疫情防控，大家的手機(jī)都能第一時(shí)間收到信息。

《瞭望東方周刊》：中國社會(huì)政策進(jìn)步指數(shù)是公益研究院的重要成果，它包括兒童、養(yǎng)老、殘疾人、慈善四大指數(shù)。近年來發(fā)布的指數(shù)報(bào)告顯示，北京、浙江這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份在兒童政策指數(shù)上排名靠前，寧夏排名也相當(dāng)靠前，它是怎么做到的呢？

高華俊：這跟寧夏傳統(tǒng)的風(fēng)氣、政府的工作力度有關(guān)，它不僅兒童工作做得好，在養(yǎng)老、慈善方面都有很多探索，把老百姓的衣食住行、生老病死當(dāng)成特別的大事來抓。

湖北也好幾次榜上有名。

大家在民生賽道上比拼政府治理能力，這是非常好的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)水平，大家都說美好生活，對(duì)“一老一小”的保障是美好生活的基本要求。

總體來講，發(fā)達(dá)地區(qū)領(lǐng)先姿態(tài)明顯。排行榜上，北京、浙江、廣東一直都很靠前，跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是正相關(guān)的。

武漢，“天使媽媽”李溶溶帶聽障寶寶進(jìn)行“五官辨認(rèn)”游戲

《瞭望東方周刊》：3月舉辦的冬殘奧會(huì)，我國取得了歷史最好成績。像這類大型體育盛會(huì)，對(duì)于包括殘疾兒童在內(nèi)的殘疾人有哪些積極意義？

高華俊：殘疾人包括殘疾兒童的最大需求是，社會(huì)的包容和社會(huì)的參與。這種大型運(yùn)動(dòng)會(huì)是最好的宣傳殘疾人權(quán)利、展示殘疾人精神風(fēng)貌、參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)。

但離整個(gè)社會(huì)的包容和普及，還是有很大的差距。中國的殘疾人對(duì)社會(huì)生活的參與程度還是不夠。雖然我們有盲道、有殘疾人車位等無障礙設(shè)施，但仍屬于起步階段，無障礙水平還是較低。

我經(jīng)常坐地鐵，發(fā)現(xiàn)地鐵某些段、某些站沒有無障礙設(shè)施。城市里存在盲道被占用現(xiàn)象。現(xiàn)在很多城市在建無障礙城市，比如深圳、北京，但要走的路還比較長。

總之，過去在補(bǔ)缺型的道路上走了很長時(shí)間，現(xiàn)在要走普惠型的道路，要跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，這個(gè)路還長，但這是我們整個(gè)社會(huì)的任務(wù)。

《瞭望東方周刊》：對(duì)兒童關(guān)愛保護(hù)，最本質(zhì)的原因是什么？

高華俊：如果把人類命運(yùn)看成一個(gè)整體，兒童關(guān)系到整個(gè)人類生存和人類文明的永續(xù)性。國家把發(fā)展兒童福利作為第一要義，從歷史經(jīng)驗(yàn)上是有證據(jù)的。世界上第一部慈善法1601年在英國頒布，關(guān)注的就是兒童問題。慈善的一個(gè)基本邏輯就是從兒童出發(fā)，各國的歷史經(jīng)驗(yàn)都是如此。

《瞭望東方周刊》：公益慈善是托起兒童的一股重要力量。這兩年中國慈善有什么新特點(diǎn)？

高華俊：今年有一個(gè)特別大的進(jìn)步，我們提出要建設(shè)中國特色的慈善體系，也就是中國之善。它跟美國的私人慈善不一樣，美國是靠富豪帶領(lǐng)發(fā)展起來的，強(qiáng)調(diào)的是陌生人的慈善。

中國之善最大的特性是公共性。中國古代的士大夫文化強(qiáng)調(diào)天下為公，幾千年的傳統(tǒng)社會(huì)中，大家都是鄉(xiāng)親鄰里的關(guān)系。中國政府是一個(gè)民生政府，整個(gè)中國處于社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型時(shí)期，這時(shí)候更要強(qiáng)調(diào)慈善的公共性。