以住房多維保障促進(jìn)共同富裕
——基于“適足住房權(quán)”視野的一種評(píng)估

王 慶

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100037)

一、引言

“共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直把社會(huì)保障體系建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。作為社會(huì)保障民生安全網(wǎng)中重要組成部分的住房安全保障是邁向共同富裕的基礎(chǔ)條件。在邁向共同富裕的路徑探索中,住房保障該覆蓋哪些人群,該保障到什么程度并沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人居發(fā)展問(wèn)題的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)規(guī)劃署(The United Nations Human Settlements Programme)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)合國(guó)人居署”或UN-Habitat)在《適足住房權(quán)(第一次修訂版)》的文件中指出,對(duì)適足住房權(quán)的保障并不是要求國(guó)家為所有人建造住房,也并不需要禁止所有涉及人口遷移的發(fā)展項(xiàng)目。這意味著,對(duì)住房的社會(huì)保障是基于有限的保障責(zé)任而構(gòu)建的,并非無(wú)度地滿足所有人的住房需求。因此,我們將住房權(quán)利的保障放在適足住房權(quán)的框架下進(jìn)行評(píng)估和分析會(huì)更具有現(xiàn)實(shí)意義。在邁向共同富裕的進(jìn)程中,政府通過(guò)農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)、城鎮(zhèn)的棚戶(hù)區(qū)改造、公租房和廉租房建設(shè)等工作,極大地改善了住房困難群眾的居住條件。

對(duì)已有成就進(jìn)行綜合性的評(píng)判,是未來(lái)政策調(diào)整的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)有文獻(xiàn)的相關(guān)研究大多是對(duì)住房保障某方面或某種住房保障類(lèi)型展開(kāi)分析,亦或基于歷史發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行研究梳理,對(duì)住房保障體系的綜合性評(píng)估還有待進(jìn)一步完善。本文將基于適足住房權(quán)的概念,從住房保障相關(guān)的7 個(gè)方面,對(duì)住房保障體系進(jìn)行綜合評(píng)估分析,以豐富這一領(lǐng)域的研究:先借鑒分層分析的研究方法,在適足住房權(quán)概念下構(gòu)建我國(guó)住房保障體系綜合評(píng)估的分析框架;然后在對(duì)評(píng)估要素標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)求值的基礎(chǔ)上,基于十八大至十九大期間財(cái)政支出在住房保障方面的結(jié)構(gòu)比例進(jìn)行要素重要性排序,通過(guò)層次分析法求出權(quán)重向量,計(jì)算得出符合我國(guó)國(guó)情的適足住房權(quán)基準(zhǔn)值;最終在邏輯整體一致性檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)比分析得出我國(guó)住房保障體系現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)和不足,旨在為達(dá)成共同富裕目標(biāo)的住房保障體系提供一個(gè)較為全面綜合的評(píng)判。

二、適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估

(一)在適足住房權(quán)視野下構(gòu)建的遞階層次分析框架

層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)為難以完全定量且無(wú)明顯結(jié)構(gòu)特征的復(fù)雜系統(tǒng)的決策建模提供了一種定量與定性兼容的解決方案。這一方法可以在不運(yùn)用三段論的情況下支持演繹與歸納的研究邏輯,其最初由運(yùn)籌學(xué)家Saaty于1971—1975 年在賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院執(zhí)教期間開(kāi)發(fā)。這一方法在國(guó)內(nèi)的推廣運(yùn)用并不罕見(jiàn),尤其在政府的績(jī)效評(píng)估中得到廣泛的運(yùn)用與拓展。其主要步驟是構(gòu)建層次、設(shè)立判斷矩陣、計(jì)算特征向量、求出權(quán)重,并在求得特征最大值基礎(chǔ)上進(jìn)行一致性檢驗(yàn)以確保邏輯的整體一致性。

“適足住房權(quán)”是一種已在國(guó)際層面廣泛達(dá)成共識(shí)的保障人類(lèi)基本居住需求的權(quán)利,我國(guó)早在1997 年就簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》并成為住房權(quán)國(guó)際公約的締約國(guó)之一。聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》將“適足住房權(quán)”作為“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”最基礎(chǔ)的一個(gè)方面,聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)適當(dāng)住房問(wèn)題特別報(bào)告員在此基礎(chǔ)上曾提出過(guò)一個(gè)國(guó)家應(yīng)該遵從的適足住房權(quán)人權(quán)架構(gòu),其中的住房權(quán)利并不是一個(gè)單一獨(dú)立的權(quán)利,這一權(quán)利能否被維護(hù)與其他權(quán)利的保障緊密相連。這些權(quán)利包括:衛(wèi)生權(quán)利;環(huán)境安全權(quán)利;土地權(quán)利和糧食權(quán)利;謀生、工作的權(quán)利;其他同維護(hù)住家安全有關(guān)的權(quán)利。這體現(xiàn)了住房權(quán)利及其周邊權(quán)利的嵌入與共生性,因此對(duì)于適足住房權(quán)的探討和研究既不能僅關(guān)注保障性住房量的多少,也不應(yīng)拘泥某一種或幾種住房保障形式的覆蓋面,而是需要基于一個(gè)全面系統(tǒng)性的分析框架來(lái)客觀地看待住房保障的發(fā)展現(xiàn)狀。聯(lián)合國(guó)人居署在適足住房權(quán)過(guò)去發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了用于衡量適足住房權(quán)實(shí)現(xiàn)程度的一個(gè)分析框架,其中包括7 個(gè)要素:住房權(quán)的法律保護(hù),服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),可負(fù)擔(dān)性,宜居程度,無(wú)障礙,地點(diǎn),文化環(huán)境,每個(gè)要素又可以進(jìn)一步分解為8 個(gè)方面的指標(biāo)(見(jiàn)表1)。

表1 基于適足住房權(quán)的層次分析框架

續(xù)表1

需要指出的是,適足住房權(quán)這一概念本身的提出是為了促進(jìn)世界范圍內(nèi)人們基本住房權(quán)利的保障,在具備普適性、綜合性?xún)?yōu)勢(shì)的同時(shí)難免會(huì)弱化某些地域性特質(zhì)對(duì)于最終結(jié)論的影響。在城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史軌跡下我國(guó)住房保障體系存在城鄉(xiāng)間的差異化構(gòu)建,部分制度構(gòu)建中的歷史遺留問(wèn)題還有待完善,很難以相同的標(biāo)準(zhǔn)去衡量城鄉(xiāng)的住房保障程度。但適足住房權(quán)的概念框架中并沒(méi)有為我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的這種差異提供區(qū)分城鄉(xiāng)的指標(biāo),因?yàn)槁?lián)合國(guó)人居署是將適足住房權(quán)作為一項(xiàng)基本的人權(quán)來(lái)對(duì)待,不應(yīng)由于城鄉(xiāng)或地域的差異而有所不同,但城鄉(xiāng)差異本身又是我國(guó)城鄉(xiāng)住戶(hù)的住房難以獲得同等保障的重要因素。因此本文的分析先盡量保持適足住房權(quán)原有的概念涵義,在結(jié)論部分針對(duì)我國(guó)住房保障的城鄉(xiāng)差異進(jìn)行區(qū)別城鄉(xiāng)的分類(lèi)討論。

(二)構(gòu)建判斷矩陣

隨著層次分析法的推廣和改進(jìn),越來(lái)越多運(yùn)用層次分析法進(jìn)行決策判斷的研究,采用由分析者通過(guò)對(duì)客觀數(shù)據(jù)和信息的分類(lèi)與觀測(cè)來(lái)對(duì)影響問(wèn)題情境的各要素指標(biāo)賦值,然后獲得基礎(chǔ)矩陣。Wang et al.在運(yùn)用層次分析法對(duì)社交網(wǎng)絡(luò)的受損賬戶(hù)進(jìn)行研究分析時(shí)指出,專(zhuān)家打分法存在評(píng)估主觀性的問(wèn)題特征,但如果研究者對(duì)采集到的賬號(hào)數(shù)據(jù)直接進(jìn)行特征提取,再根據(jù)特征值進(jìn)行評(píng)估、排序、設(shè)定權(quán)重可以很好地解決這一問(wèn)題。Sonker et al.在進(jìn)行滑坡敏感性的分析時(shí)同樣先基于可獲得的歷史數(shù)據(jù)和信息對(duì)不同區(qū)域滑坡敏感性的巖性、地貌、線性密度、坡度、土壤、降雨量、排水密度等要素進(jìn)行評(píng)估、賦值,在此基礎(chǔ)上再運(yùn)用層次分析法進(jìn)行滑坡敏感性的分區(qū)。Seejata et al.在對(duì)洪水危險(xiǎn)區(qū)進(jìn)行分區(qū)劃片時(shí)也采用了由分析者根據(jù)現(xiàn)實(shí)情境和已有數(shù)據(jù)信息來(lái)進(jìn)行的層次分析:在對(duì)洪災(zāi)的各要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理前,分析者先依據(jù)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估,為各要素的權(quán)重進(jìn)行賦值,同時(shí)根據(jù)綜合信息在地理信息系統(tǒng)中構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)程度的參數(shù),為這一參數(shù)設(shè)定了“非常低、低、中等、高、非常高”的五個(gè)等級(jí),并結(jié)合可獲得的地理生態(tài)信息為此評(píng)估賦值,在此基礎(chǔ)上結(jié)合層次分析法進(jìn)行區(qū)域間的比對(duì)分析。

在汲取這些研究對(duì)層次分析法改進(jìn)的基礎(chǔ)上,本文采用了聯(lián)合國(guó)對(duì)適足住房權(quán)要素指標(biāo)的分層和指標(biāo)分類(lèi),在對(duì)每一個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)內(nèi)容特征進(jìn)行政策信息搜集和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估,然后根據(jù)十八大以來(lái)中央對(duì)住房保障工作的部署和全國(guó)財(cái)政的具體支出項(xiàng)和數(shù)額對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的側(cè)重和傾斜程度進(jìn)行排序,再根據(jù)排序進(jìn)行權(quán)重值的設(shè)定。另外,本文的主要分析與結(jié)論并不是在直接評(píng)分值的基礎(chǔ)上進(jìn)行,而是在適足住房權(quán)框架下各要素間的相對(duì)保障程度上進(jìn)行分析論證,是在對(duì)評(píng)分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后,與適足住房權(quán)基準(zhǔn)值進(jìn)行比對(duì)得出的結(jié)論,并運(yùn)用層次分析法的一致性檢驗(yàn)確保分析邏輯的整體一致性。

本文將適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)作為共同富裕原則下住房保障將要達(dá)到的預(yù)定目標(biāo),將對(duì)這一目標(biāo)的考察分解為表1 中的7 個(gè)要素,以構(gòu)成適足住房權(quán)層次分析的要素層,其中每個(gè)要素的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由指標(biāo)層的8 個(gè)指標(biāo)構(gòu)成,每項(xiàng)要素應(yīng)獲總分40,評(píng)分分5 個(gè)等級(jí),從1 至5 分別代表:非常不同意、錯(cuò)誤、極不合適;不同意、大部分不真實(shí)、不恰當(dāng);不確定、未定、不清楚;同意、基本正確、合適;非常同意、非常正確、非常合適。根據(jù)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)和已有信息,本文對(duì)適足住房權(quán)的要素指標(biāo)進(jìn)行如下評(píng)分賦值(見(jiàn)表2)。

表2 適足住房權(quán)的要素評(píng)估

表3 要素標(biāo)準(zhǔn)值

在層次構(gòu)建的基礎(chǔ)上需通過(guò)要素間排序來(lái)設(shè)立判斷矩陣。普林斯頓心理學(xué)教授Miller驗(yàn)證了人類(lèi)信息處理能力極限的“7+/-2”法則,Saaty在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了層次分析中1 至9 的基本標(biāo)度,如表4 所示。

表4 標(biāo)度及其含義

按照這一標(biāo)度,本文將根據(jù)十八大以來(lái)中央對(duì)住房保障工作的部署和全國(guó)財(cái)政的支出情況對(duì)各要素的重要性進(jìn)行排序。黨的十八大和十九大都將法治置于國(guó)家治理基本方略的重要地位,法律的保障也同樣是住房保障制度構(gòu)建的基石,因此在準(zhǔn)則層的7 個(gè)要素中住房權(quán)的法律保護(hù)(fl)相對(duì)重要,在此也被置于排序首位。從黨的十八大到十九大期間,住房保障在頂層設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出從兜底保障到拓面保障,最終邁向全面保障的政策演進(jìn)。在完善法律制度的基礎(chǔ)上,我國(guó)住房保障較為重視低收入社會(huì)弱勢(shì)群體住房的獲得和保障。在全國(guó)財(cái)政支出與住房保障相關(guān)的支出中,以2012 年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為例,在住房保障相關(guān)的所有13 項(xiàng)支出中,占比較大的前6 項(xiàng)之和超過(guò)了全國(guó)財(cái)政住房保障支出總額的85%,這6 項(xiàng)支出總額從高至低依次是公共租賃住房、住房公積金、廉租住房、棚戶(hù)區(qū)改造、其他保障性安居工程支出、農(nóng)村危房改造(見(jiàn)圖1)。

圖1 全國(guó)財(cái)政住房保障各項(xiàng)支出額度

依據(jù)出臺(tái)的相關(guān)政策文件,包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《廉租住房保障辦法》《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》,公共租賃住房、廉租住房、棚戶(hù)區(qū)改造、農(nóng)村危房改造是側(cè)重對(duì)低收入人群提供住房保障的政策措施。這4項(xiàng)之和約占全國(guó)住房保障相關(guān)財(cái)政支出總額的57%。其中棚戶(hù)區(qū)改造和農(nóng)村危房改造約占支出額度的24%,是以集中整治的方式直接通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和宜居性的改善整體提升城鄉(xiāng)居住環(huán)境;廉租房和公租房約占總額的32%,是通過(guò)提供低價(jià)住房的方式在可負(fù)擔(dān)性和無(wú)障礙方面為低收入人群提供基本的住房保障;此外,支出額度位居第二的住房公積金是通過(guò)個(gè)人和單位或企業(yè)分?jǐn)偫U費(fèi)的形式改善職工群體住房的可負(fù)擔(dān)性。可以初步判斷在十八大之初,在不斷完善法律制度的基礎(chǔ)上,住房保障方面的財(cái)政支出主要側(cè)重保障住房服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),住房的可負(fù)擔(dān)性,宜居程度,無(wú)障礙四個(gè)方面,按照財(cái)政支出占比其重要程度分別是:可負(fù)擔(dān)性(

fd

)和無(wú)障礙(

za

)>基礎(chǔ)設(shè)施(

ss

)和宜居性(

yj

)。而對(duì)于住房地點(diǎn)(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)的關(guān)注集中體現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程和沉陷區(qū)治理工作中,從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)分析其相對(duì)重要程度應(yīng)排在其他5 個(gè)要素之后。由此可得出要素重要程度的初始排序:住房權(quán)的法律保護(hù)(

fl

)>可負(fù)擔(dān)性(

fd

)和無(wú)障礙(

za

)>基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)>地點(diǎn)(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)。從2012—2020 年跨年度支出變化趨勢(shì)來(lái)看,在住房保障年度支出與上一年度比的平均值(約為106

%

)稍低于全國(guó)一般公共預(yù)算支出與上一年度比的平均值(約為109

%

)的情況下(如圖2 中折線所示),公積金支出占比仍呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。住房公積金的單項(xiàng)支出在2012 年僅占總額的17

%

,但在2019 年占比已超37

%

,超過(guò)公租房、廉租房、棚戶(hù)區(qū)改造、農(nóng)村危房改造四項(xiàng)支出額度之和。同樣直接作用于提高住房可負(fù)擔(dān)性的還有購(gòu)房補(bǔ)貼、提租補(bǔ)貼、保障性住房租金補(bǔ)貼,住房租賃市場(chǎng)發(fā)展支出,這些支出與住房公積金支出額度之和約占2020年度支出總額的55

%

。由此推斷各要素在財(cái)政跨年度支出中要素重要性的第一組排序是:可負(fù)擔(dān)性(

fd

)>無(wú)障礙(

za

)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)

圖2 全國(guó)財(cái)政住房保障支出結(jié)構(gòu)

但同樣作用于住房可負(fù)擔(dān)性(

fd

)的廉租房和公租房的支出在2012—2020 年則呈現(xiàn)出不斷縮減的趨勢(shì),直至2020 年這兩項(xiàng)支出額度占比不足總額的5

%

。在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)的改善方面除了棚戶(hù)區(qū)改造和農(nóng)村危房改造外,2020 年還新增了老舊小區(qū)改造支出,這三項(xiàng)支出額度之和約占2020 年度支出總額的26

%

。由此得出財(cái)政跨年度支出中要素重要性的第二組排序:基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)>可負(fù)擔(dān)性(

fd

)和無(wú)障礙(

za

)。另外,能直接體現(xiàn)出對(duì)關(guān)注住房地點(diǎn)(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)的少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程和沉陷區(qū)治理工程的財(cái)政支出跨年度的排序位居所有支出項(xiàng)目之后。

至此,可得到以下三組要素重要性排序:

(1)要素重要程度的初始排序:

fl

>

fd

和

za

>

ss

和

yj

>

dd

和

wj

。(2)基于財(cái)政跨年度支出要素重要性的第一組排序:

fd

>

za

和

ss

和

yj

>

dd

和

wj

。(3)基于財(cái)政跨年度支出要素重要性的第二組排序:

ss

和

yj

>

fd

和

za

>

dd

和

wj

。在跨年度的重要程度排序中可以看到同時(shí)出現(xiàn)了“

fd

>

za

和

ss

和

yj

”“

ss

和

yj

>

fd

和

za

”,由此可判定

fd

、

za

、

ss

、

yj

之間的排序不具有傳遞性。在這樣的情況下,這四個(gè)要素間重要程度暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行傳遞性排序,因此得到另外的排序如下:住房權(quán)的法律保護(hù)(

fl

)>服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)

/

可負(fù)擔(dān)性(

fd

)

/

宜居程度(

yj

)

/

無(wú)障礙(

za

)>地點(diǎn)(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)。從政策實(shí)施來(lái)判斷,我國(guó)住房的保障形式隨時(shí)間推進(jìn)發(fā)生了改變:實(shí)現(xiàn)了從實(shí)物補(bǔ)貼到貨幣補(bǔ)貼,從補(bǔ)供方到補(bǔ)需方,從兜底保障到拓面保障,從政府單一補(bǔ)貼到政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元結(jié)合籌資保障的改革。但從財(cái)政支出的排序來(lái)看,在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)、可負(fù)擔(dān)性(

fd

)、宜居程度(

yj

)、無(wú)障礙(

za

)中,任何一方面的財(cái)政傾斜度與關(guān)注程度并未因?yàn)樽》勘Ｕ戏绞降母淖兌纬尚蛄行缘拿黠@減弱或加強(qiáng)。

依據(jù)要素間排序?yàn)楦饕卦O(shè)立標(biāo)度,可獲得適足住房權(quán)要素權(quán)重的重要程度比較矩陣(見(jiàn)表5)。

設(shè)立表5 中矩陣為

A

,

A

中每一項(xiàng)值為

a

,代表與要素

j

相比

i

的重要程度。其中:如果

i

=

j

,則兩個(gè)指標(biāo)同等重要,即

a

=

a

=1;如果

i

>

j

,與要素

j

相比

i

更重要,則

a

>1,

a

<1。

表5 適足住房權(quán)要素權(quán)重的重要程度比較矩陣

(三)計(jì)算權(quán)重向量,求取適足住房權(quán)基準(zhǔn)值

進(jìn)一步基于適足住房權(quán)基準(zhǔn)值比較可得適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度(見(jiàn)表6)。

表6 適足住房權(quán)實(shí)現(xiàn)程度

在所有要素中保障程度遠(yuǎn)超出適足住房權(quán)基準(zhǔn)值的是服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)和無(wú)障礙(

za

)兩個(gè)要素,保障較為充足的是住房權(quán)的法律保護(hù)(

fl

),保障相對(duì)不足的是住房的可負(fù)擔(dān)性(

fd

)、宜居程度(

yj

)、地點(diǎn)(

dd

)、文化環(huán)境(

wj

)四個(gè)方面。

(四)一致性檢驗(yàn)

在以評(píng)估值為研究基礎(chǔ)的分析中,評(píng)估值可能會(huì)受分析者主觀因素的影響,值與值之間很可能既不能計(jì)數(shù)也無(wú)法排序,因?yàn)橹饔^的感知不一定能依靠公式來(lái)表達(dá),通過(guò)直覺(jué)獲得的排序也不一定具備傳遞性,層次分析法通過(guò)對(duì)邏輯整體一致性的檢驗(yàn)可以排除判斷分析中邏輯不一致問(wèn)題。

具體計(jì)算如下:

三、適足住房權(quán)的多維保障分析

評(píng)估直接得分體現(xiàn)了住房保障的觀測(cè)水平,根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署對(duì)適足住房權(quán)評(píng)估值的解釋:得分100%代表充分實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)的理想狀況;得分處于70%～80%代表實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)方面已獲得進(jìn)展;得分處于50%～60%代表在實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)方面表現(xiàn)中等;得分低于50%代表在實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)方面表現(xiàn)不佳。在實(shí)際評(píng)估得分中大多數(shù)要素評(píng)分的百分值落于70%～80%(見(jiàn)圖3),7 要素的平均分值約為80%。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署對(duì)住房權(quán)利指數(shù)的解釋,這意味著被評(píng)分區(qū)域正不斷升級(jí)和改善其住房行業(yè),并在其領(lǐng)土上努力實(shí)現(xiàn)住房的充足性,同時(shí)充足性的所有方面都可能通過(guò)政策來(lái)解決,并且基本上是有保障的,分?jǐn)?shù)在未來(lái)還將有很大可能進(jìn)一步獲得提高,在這種情況下預(yù)示著被評(píng)估區(qū)域正逐步朝著充分實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)邁進(jìn)。

圖3 住房的多維度保障

在評(píng)估得分基礎(chǔ)上前文已計(jì)算得出適足住房權(quán)基準(zhǔn)值,基于評(píng)估值、標(biāo)準(zhǔn)值、基準(zhǔn)值的綜合比較分析能更好地體現(xiàn)住房保障各要素方面的相對(duì)保障水平以及要素間的平衡與協(xié)調(diào)性(見(jiàn)表7)。

表7 基于適足住房權(quán)評(píng)估值、標(biāo)準(zhǔn)值、基準(zhǔn)值的綜合分析

雖然在評(píng)估得分中無(wú)任何要素的得分值低于50%的中等水平,且總體呈現(xiàn)80%中等偏上的進(jìn)步表現(xiàn),但基于適足住房權(quán)基準(zhǔn)值進(jìn)行的層次分析結(jié)果顯示現(xiàn)有住房保障在住房的可負(fù)擔(dān)性、宜居程度、地點(diǎn)、文化環(huán)境四個(gè)方面還未達(dá)到我國(guó)適足住房權(quán)基準(zhǔn)值水平:

Z

=1

.

55。服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙方面,以及住房權(quán)利法律制度構(gòu)建方面的保障程度在

Z

標(biāo)準(zhǔn)值的比對(duì)結(jié)果中遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了住房的可負(fù)擔(dān)性、宜居程度、地點(diǎn)、文化環(huán)境四個(gè)方面的保障程度。這意味著我國(guó)住房保障水平在所有考察項(xiàng)都超過(guò)中等水平的基礎(chǔ)上,前三個(gè)要素的保障力度更高;在前三個(gè)要素都達(dá)到適足住房權(quán)基準(zhǔn)值水平的基礎(chǔ)上,服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙方面保障的適足程度相比住房權(quán)的法律保障顯得更為充足,這一結(jié)果從適足住房權(quán)各要素指標(biāo)的分解分析中將得到進(jìn)一步詮釋。

住房權(quán)的法律保護(hù)這一要素主要關(guān)注貧困人員住房的政策救助、在強(qiáng)制遷移中利益相關(guān)者的權(quán)益是否受到適足程度的保障、公眾參與、完善的住房和土地登記系統(tǒng)、非正式居住人群、自由遷移幾個(gè)方面制度建設(shè)的完善程度。我國(guó)在低保制度和扶貧攻堅(jiān)政策的共同作用下完成了對(duì)貧困人員住房問(wèn)題的集中救助,這方面在無(wú)障礙和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)要素方面的考察中體現(xiàn)得更為全面。住房權(quán)法律保護(hù)要素其他指標(biāo)項(xiàng)的保障具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:對(duì)于在強(qiáng)制遷移中利益相關(guān)者權(quán)益的保障,2020 年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第49 至51 條改變了早期征地制度的弊端,加強(qiáng)了對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的保障。對(duì)公眾參與權(quán)益的保障,雖然離允許個(gè)人參與決策還有一定距離,但2020 年自然資源部發(fā)布的《土地征收“成片開(kāi)發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)(試行)》已經(jīng)明確了征地開(kāi)發(fā)過(guò)程中需廣泛聽(tīng)取各方面的公眾建議并進(jìn)行專(zhuān)家論證,以確保征地的科學(xué)性。在住房和土地登記系統(tǒng)方面,《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)保護(hù)的基本制度,早在2015 年國(guó)土資源部第3 次部務(wù)會(huì)議就審議通過(guò)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》,于2016 年開(kāi)始實(shí)施,各地自然資源部門(mén)相繼出臺(tái)地方實(shí)施方案,并構(gòu)建形成全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)。在非正式居住人群權(quán)益保障方面,2021 年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》新設(shè)立了居住權(quán),為不具備住房所有權(quán)的居住者提供了基本住房權(quán)利的保護(hù),也為閑置房屋的有效利用提供了更多的解決方案。在自由遷移的相關(guān)權(quán)益保障方面,自從1958 年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布以來(lái),我國(guó)人口的自由遷移在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)受到戶(hù)籍制度的控制,改革開(kāi)放之后隨著戶(hù)籍制度的改革,對(duì)人口流動(dòng)的控制有所松動(dòng),在屬地管理的制度基礎(chǔ)上各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r建立不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此我國(guó)人口的自由遷移在戶(hù)籍制度改革中雖獲得改善,但在準(zhǔn)入制度的約束下離完全自由遷移還有一定距離。

服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙是保障程度最高的兩個(gè)要素,主要考察的是各類(lèi)貧困人員住房的可獲得性和已有住房條件的改善情況,以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施條件的配備。黨的十九大預(yù)計(jì)我國(guó)將在2035 年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,到2050 年基本實(shí)現(xiàn)全民共同富裕。服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙是基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ),也是共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。我國(guó)在這方面的主要做法是結(jié)合低保制度通過(guò)有針對(duì)性的社會(huì)精準(zhǔn)扶貧和整體改造來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)最低收入群體和邊緣人群住房的保障。在鄉(xiāng)村,主要通過(guò)農(nóng)村危房改造與扶貧政策的有效銜接為貧困無(wú)房人員提供住房。2006 年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,2014 年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》中第7 章中也將住房救助單獨(dú)列出,明確對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的住房困難低保家庭,特困人員給予住房救助。2015 年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中也提出,對(duì)居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的鄉(xiāng)村貧困人口,加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程。我國(guó)全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村危房改造以來(lái),總計(jì)2 568 萬(wàn)貧困群眾危房得到改善,同步支持1 075 萬(wàn)戶(hù)農(nóng)村低保戶(hù)、分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭等貧困人員住房救助改造,全國(guó)約有2 342 萬(wàn)戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)住房安全保障。在城鎮(zhèn),政府通過(guò)保障性安居工程建造公租房、廉租房、改造棚戶(hù)區(qū)和老舊小區(qū)、集中救助并重新安置了城鎮(zhèn)各類(lèi)貧困人員超過(guò)2 億人,建成各類(lèi)保障性住房和棚改安置住房8 000 多萬(wàn)套。通過(guò)住房相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),我國(guó)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村住房外觀面貌獲得直接提升,構(gòu)建出規(guī)模巨大覆蓋城鄉(xiāng)的住房救助體系,使絕大部分貧困人群的住房問(wèn)題得到解決。

在住房的可負(fù)擔(dān)性方面,有學(xué)者保守估算我國(guó)房?jī)r(jià)收入比至少是10 ∶1,高于國(guó)際正常水平,而我國(guó)城鎮(zhèn)居民能承受的最高房?jī)r(jià)收入比不應(yīng)超過(guò)7 ∶1。以適足住房權(quán)在可負(fù)擔(dān)性方面的指標(biāo)項(xiàng)為指引進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),為緩解市場(chǎng)中房?jī)r(jià)較高帶來(lái)的住房困難問(wèn)題政府一直在進(jìn)行政策干預(yù):早在1998 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)出臺(tái)時(shí),經(jīng)濟(jì)適用房就被作為中低收入人群的主要住房保障措施,1999 年全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房竣工面積曾占商品住宅面積的62%,隨著住房實(shí)物分配逐漸退出歷史舞臺(tái),2003 年經(jīng)濟(jì)適用房的這一比例也降至6%。同樣在《通知》中被作為住房保障體系主要保障措施的住房公積金的保障覆蓋面一直在擴(kuò)大,2005 年《建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出,有條件的地方,城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員,單位和職工可繳存住房公積金,雖然公積金實(shí)際繳存比例的增幅較為緩慢,但據(jù)《全國(guó)住房公積金 2020 年年度報(bào)告》實(shí)際繳存職工總?cè)藬?shù)在逐年上漲,現(xiàn)已達(dá)1.53 億人,若按照《2020 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)來(lái)算,這一數(shù)值約占2020 年就業(yè)人口的34%。

黨的十九大強(qiáng)調(diào)房住不炒的基礎(chǔ)定位,并提出租購(gòu)并舉的住房制度。相較住房銷(xiāo)售市場(chǎng),我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后,具有“重購(gòu)輕租”的特點(diǎn)。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心發(fā)布的《房地產(chǎn)藍(lán)皮書(shū)》,我國(guó)大部分城市的住房租售比早在2006 年就達(dá)到了1 ∶270 至1 ∶400,超過(guò)了我國(guó)正常水平的上限1 ∶170。國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》《住房租賃和銷(xiāo)售管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》等一系列政策,支持和規(guī)范住房租賃市場(chǎng),有條件的地方政府也因地制宜地開(kāi)展了租購(gòu)?fù)瑱?quán)、租售并舉、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建造租賃住房等改革實(shí)踐,但戶(hù)籍制度的門(mén)檻限制和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺使得住房租賃市場(chǎng)需求方的租賃意愿受到影響。另外,租賃住房投資回報(bào)收益周期長(zhǎng),對(duì)應(yīng)的土地出讓成本高收益少,使得租賃市場(chǎng)供給方的投入缺乏動(dòng)力。雖然租賃市場(chǎng)的發(fā)展在政策上已經(jīng)被提到較為重要的位置,是增強(qiáng)住房可負(fù)擔(dān)性的必要手段,但在實(shí)踐當(dāng)中面臨諸多困境,仍在探索完善階段。

在宜居程度要素方面,基于相關(guān)指標(biāo)項(xiàng)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),在住房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督和標(biāo)準(zhǔn)化方面我國(guó)已構(gòu)建了全方位的制度規(guī)范,但這些標(biāo)準(zhǔn)多是以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的形式被執(zhí)行,不同地區(qū)對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行程度會(huì)有一定差異,特別是建在農(nóng)村地區(qū)的住房離完全達(dá)到指標(biāo)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)還有一定距離。在所有指標(biāo)項(xiàng)中,現(xiàn)階段還無(wú)法得出清晰結(jié)論的是空氣對(duì)居民的影響以及針對(duì)殘疾人的住房設(shè)計(jì)普適性這兩項(xiàng)指標(biāo)?，F(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》和《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)細(xì)則2019》要求在室外場(chǎng)地設(shè)計(jì)中,對(duì)無(wú)障礙路線系統(tǒng)進(jìn)行合理規(guī)劃,場(chǎng)地內(nèi)各主要游憩場(chǎng)所、建筑出入口、服務(wù)設(shè)施及城市道路之間要形成連貫的無(wú)障礙步行路線,其路線應(yīng)保證輪椅無(wú)障礙通行要求,但在城鎮(zhèn)的室內(nèi)設(shè)計(jì)和廣大的農(nóng)村地區(qū)離全面普及便利殘疾人士的無(wú)障礙設(shè)施還有一定距離。

另外,空氣污染問(wèn)題具備較強(qiáng)的地理關(guān)聯(lián)性,是全球范圍內(nèi)都較為關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,雖然我國(guó)一直致力于從綠色建筑到低碳生態(tài)城市的建設(shè),但空氣質(zhì)量的改善是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程?；谌珖?guó)31 個(gè)城市的研究顯示從2014 年至2018 年總體環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)和污染天數(shù)均有明顯改善,但以臭氧(O)為首要污染的天數(shù)明顯增加。我國(guó)政府在巴黎氣候變化大會(huì)上已經(jīng)提出力爭(zhēng)在2030年左右實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的目標(biāo),在向這一目標(biāo)邁進(jìn)的現(xiàn)階段還需在低碳、低能源發(fā)展、節(jié)能排放、強(qiáng)化電源結(jié)構(gòu)等方面持續(xù)努力。

以地點(diǎn)要素中指標(biāo)所列項(xiàng)目為線索,在我國(guó)城市規(guī)劃政策規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中可找到對(duì)地點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理的詳細(xì)框架,例如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)5至15 分鐘生活區(qū)的各類(lèi)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施,包括公共管理和公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施等逐一規(guī)定了應(yīng)配建項(xiàng)目的內(nèi)容、規(guī)模、地點(diǎn)布局的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。依靠規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施硬性指標(biāo)要求可以平衡一部分住房資源失配的情況,但我國(guó)住房的空間布局中職住不平衡、資源失配的情況仍然存在:一般情況下,居住需求高的地方住宅用地增值收益空間相對(duì)大,保障性住房具有公共物品的性質(zhì),在融資、供地等方面動(dòng)力不足,往往使得保障性住房難以在租金高、需求高的城市中心區(qū)域落地。對(duì)于在市區(qū)就業(yè)的職工若其保障性住房分布在租金低的郊區(qū),會(huì)直接增加居住者的就業(yè)和交通成本。郊區(qū)化、通勤時(shí)間增長(zhǎng)在影響居住者生活質(zhì)量的同時(shí),還會(huì)進(jìn)一步對(duì)社區(qū)本身的社會(huì)資本產(chǎn)生消極影響。這意味著,基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化配備的“硬”指標(biāo)無(wú)法根源性地增強(qiáng)一個(gè)城市的“軟”實(shí)力,雖然不斷改進(jìn)中的新規(guī)劃理念已在極力矯正這一問(wèn)題,但我國(guó)大城市“攤大餅”粗放式的發(fā)展模式由來(lái)已久,其中暗含“土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)不完善”“政府職能錯(cuò)位”“層級(jí)制城市結(jié)構(gòu)”“認(rèn)識(shí)偏差”等多個(gè)方面的問(wèn)題。楊開(kāi)忠指出我國(guó)上海、北京、廣州、深圳已躍居2020 年《世界城市名城》的前50 位,但這些城市在生活質(zhì)量方面還未達(dá)到美世發(fā)布的全球城市生活質(zhì)量排名的前百名。在新的城市設(shè)計(jì)理念下,根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范,新增建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目已將城市生活質(zhì)量放在較為重要的位置,但歷史建成區(qū)存在的地點(diǎn)空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題需要中長(zhǎng)期的城市更新改造來(lái)逐漸完成空間優(yōu)化。

對(duì)住房保障文化環(huán)境要素的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)久以來(lái)城鎮(zhèn)改造是城鎮(zhèn)住房保障的重要抓手,棚戶(hù)區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、裝配式鋼結(jié)構(gòu)新型農(nóng)房建設(shè)等都是我國(guó)住房保障工作的重要成效。一個(gè)區(qū)域的人文歷史多深藏于老建筑中,從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的發(fā)文悉知,部分未經(jīng)過(guò)評(píng)估論證的城市改造更新很可能會(huì)為破壞城市歷史文化價(jià)值的改造提供機(jī)會(huì),造成特色風(fēng)貌難以挽回的損失。另外,草原是我國(guó)最大的生態(tài)系統(tǒng),牧區(qū)占全國(guó)面積40%以上,為解決欠發(fā)達(dá)牧區(qū)飲水用電等基本生活設(shè)施配備問(wèn)題,根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》,國(guó)務(wù)院從2011 年正式啟動(dòng)游牧民定居工程,在全國(guó)財(cái)政決算支出的住房保障支出中還專(zhuān)設(shè)少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程的支出項(xiàng)目。這項(xiàng)工程在改善游牧民生活水平和福利程度上成效顯著,但若從文化環(huán)境構(gòu)建的視角,部分牧區(qū)居民點(diǎn)的建筑和陳設(shè)未能體現(xiàn)出民族特色,一些牧民難以真正適應(yīng)并融入新的生產(chǎn)和生活方式。

習(xí)近平主席在廣州考察時(shí)指出,要高度重視歷史文化保護(hù),突出地方特色,在參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)也一再?gòu)?qiáng)調(diào)“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。2021 年9 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》,其中提出到2025 年構(gòu)建“多層級(jí)多要素的城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系”,到2035 年全面建成“系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系”,從政策體系構(gòu)建和具體實(shí)施層面,都詳細(xì)制定了接下來(lái)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)的工作計(jì)劃和制度體系。這意味著,雖然離構(gòu)建系統(tǒng)完整且全面的城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系還有一定距離,但我國(guó)對(duì)住房相關(guān)文化環(huán)境的關(guān)注和保護(hù)現(xiàn)已進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。

四、從量的基本適足到質(zhì)的均衡提升

基于前文對(duì)我國(guó)住房保障適足程度的評(píng)估和適足住房權(quán)概念下7 要素的多維分解分析,可以基本得出這樣一個(gè)結(jié)論:我國(guó)現(xiàn)行的住房保障體系法律制度的構(gòu)建力度適足、硬件設(shè)施保障充足、無(wú)障礙可獲得性強(qiáng)、社會(huì)救助特征明顯,但總體保障維度單一,保障質(zhì)量仍有待提高。在適足住房權(quán)的要素框架下,基于層次分析法的估值分析可知,我國(guó)住房保障體系在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),無(wú)障礙,住房權(quán)的法律保護(hù)三個(gè)要素方面表現(xiàn)較為突出,并且這一分析結(jié)論不受權(quán)重賦值的影響,具備邏輯一致性。在本文層次分析的權(quán)重設(shè)定中,即使將服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),無(wú)障礙,可負(fù)擔(dān)性,宜居程度四個(gè)要素設(shè)立同樣的權(quán)重,最終結(jié)果仍然顯示我國(guó)住房保障在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙方面,以及住房權(quán)利法律制度構(gòu)建方面的保障顯著超越住房的可負(fù)擔(dān)性、宜居程度、地點(diǎn)、文化環(huán)境四個(gè)方面的保障。其中,雖然住房權(quán)的法律保護(hù)在分析框架建立時(shí)被賦予最高的重要程度,但分析結(jié)果也仍顯示服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙方面保障的適足程度遠(yuǎn)超過(guò)住房權(quán)的法律保護(hù)。這說(shuō)明住房保障體系在未來(lái)的發(fā)展中應(yīng)更加關(guān)注住房的可負(fù)擔(dān)性、宜居程度、地點(diǎn)的選擇以及周邊文化環(huán)境的兼容性,而這也正是我國(guó)住房保障政策剛開(kāi)始關(guān)注,還處于探索階段的幾個(gè)方面。

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史背景下,住房保障制度的構(gòu)建一直以來(lái)主要側(cè)重保障城鎮(zhèn)戶(hù)籍的居民群體,宅基地的無(wú)償獲得被作為農(nóng)村人居保障的主要手段,基于宅基地的住房建設(shè)大多數(shù)是靠個(gè)人自籌自建。十八大以來(lái),黨中央多次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,并提出在改善民生方面需“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,建立多層次、全民覆蓋的住房保障制度是住房制度發(fā)展歷程中最近這一個(gè)時(shí)期的轉(zhuǎn)變,也是未來(lái)住房改革的方向。本文的分析中,服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無(wú)障礙方面的適足保障印證了我國(guó)住房保障制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的進(jìn)步。在城鎮(zhèn),政府為不同收入水平的人群制定了廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、兩限價(jià)房、集租房等保障措施;在鄉(xiāng)村,通過(guò)扶貧工作,基本解決了城鄉(xiāng)差異化發(fā)展中遺留的鄉(xiāng)村極度貧困人員住房困難的問(wèn)題。這說(shuō)明,通過(guò)政府主導(dǎo)的二次分配機(jī)制,我國(guó)住房保障體系在總量建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化配備方面成效顯著,為貧困群眾提供了必要的住房兜底保障,然而適足住房權(quán)是任何人都享有的“生活安全、安定和有尊嚴(yán)的權(quán)利”,不僅僅是“四面墻壁和一個(gè)屋頂”,隨著中等收入人群總量的增加,若要使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民,向共同富裕的方向更進(jìn)一步,住房保障應(yīng)從多維度的均衡保障理念出發(fā)通過(guò)多種渠道多種方式保障不同人群不同方面的住房需求。

針對(duì)城鎮(zhèn)人口:第一,在提供社會(huì)救助性質(zhì)保障房的基礎(chǔ)上,需對(duì)住房租、購(gòu)市場(chǎng)的價(jià)格和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)調(diào)控,實(shí)現(xiàn)租房者權(quán)益的穩(wěn)定保障,使自有住房和出租住房的獲得成本與人口的收入水平相稱(chēng),減少住房獲得成本對(duì)人們實(shí)現(xiàn)其他基本需求(例如,食物、教育、交通、服裝、獲得醫(yī)療保健等)的影響,同時(shí)可通過(guò)增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)信貸額度,為解決住房不平等提供潛在的補(bǔ)救措施。第二,堅(jiān)持低碳、低能源、節(jié)能、降排放的發(fā)展路徑,強(qiáng)化電源結(jié)構(gòu),通過(guò)持續(xù)改善總體生態(tài)環(huán)境和空氣質(zhì)量,進(jìn)一步提高居住環(huán)境的整體宜居性。第三,關(guān)注居住者就業(yè)選擇與生活質(zhì)量的平衡,將實(shí)際居住者上下班通勤時(shí)間成本和交通成本作為住房選點(diǎn)布局的關(guān)鍵要素,在規(guī)劃建設(shè)決策中進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,而非標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化地進(jìn)行社會(huì)公共設(shè)施配備。第四,加快完善歷史風(fēng)貌和古建筑保護(hù)體系,構(gòu)建歷史建筑保護(hù)清單,在城鎮(zhèn)改造中,嚴(yán)把制度審批環(huán)節(jié),杜絕破壞歷史文化價(jià)值和特色風(fēng)貌的翻新改造。

針對(duì)鄉(xiāng)村人口:第一,我國(guó)的鄉(xiāng)村正經(jīng)歷著生產(chǎn)生活方式的巨大轉(zhuǎn)變,但糧食安全保障是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ),因此部分鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)長(zhǎng)久存續(xù)。在提供基本住房保障時(shí),需綜合考慮農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)和生活的便利性,以及生產(chǎn)所需存儲(chǔ)空間的配備。第二,需在鄉(xiāng)村規(guī)劃指導(dǎo)下,結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景,構(gòu)建整潔、宜居、可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村人居環(huán)境。第三,在牧民定居等安居工程中,需尊重當(dāng)?shù)鼐用裨诳臻g設(shè)計(jì)和住房配置中對(duì)文化傳承的訴求,尊重地區(qū)文化特色。第四,加強(qiáng)鄉(xiāng)村宅基地制度改革和城市住房保障制度的有效銜接,有條件的城鎮(zhèn)應(yīng)嘗試逐漸拓寬覆蓋面進(jìn)一步納入外來(lái)務(wù)工人員,在沒(méi)有條件將外來(lái)務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系前,應(yīng)審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革,使農(nóng)民工返鄉(xiāng)時(shí)能有地有房有保障。

黨的十九大提出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,但也同時(shí)明確了“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒(méi)有變”。從“有得住”到“住得好”需要夯實(shí)已建立的制度基礎(chǔ),穩(wěn)步完善符合現(xiàn)階段發(fā)展水平的保障機(jī)制,在中長(zhǎng)期的微改造中重構(gòu)城市空間和城鄉(xiāng)格局,加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的住房保障制度建設(shè),逐步提升從社會(huì)低收入人群輻射到社會(huì)中等收入人群的住房多維度綜合保障水平。

注釋:

①此處對(duì)相關(guān)支出占全國(guó)住房保障財(cái)政支出比例取四舍五入后的近似值。公共租賃住房、廉租住房、棚戶(hù)區(qū)改造、農(nóng)村危房改造4 項(xiàng)占比實(shí)際值為56.55%,其中后兩項(xiàng)占比24.06%,前兩項(xiàng)占32.49%。