中國智庫參與國際公共政策決策

摘要：[目的/意義]總結中國智庫通過加入或主動組建跨國智庫網絡以參與國際公共政策決策的經驗，以加強中國特色新型智庫建設，提升中國的全球話語權和引領力。[方法/過程]本文首先討論了跨國智庫網絡的定義和跨國智庫網絡參與國際事務的理論，然后對相關案例進行了綜合分析。[結果/結論]跨國智庫網絡是推進中國特色新型智庫建設從而提高其國際影響力的一個有效途徑。中國智庫的相關實踐主要是圍繞中國政府的多邊外交而參與跨國智庫網絡，但近年來中國智庫也開始主動組建相關的跨國智庫網絡，吸引他國研究機構的加入。未來，中國特色新型智庫也會積極組建更多的跨國智庫網絡，服務國家的外交戰略布局。這要求其加強獨立的研究能力，并提高管理、運作跨國智庫網絡的能力。

關鍵詞：中國特色新型智庫 國際政策參與 跨國智庫網絡

分類號：C931.5

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.05

1 前言

作為一種非營利機構，智庫是中國對外交往活動的積極參與者。黨中央提出要加強特色新型智庫建設，提高應對復雜多變的國際形勢的能力，為國家的外交戰略全局服務。因此，不斷提高中國特色新型智庫的國際政策參與能力是中國特色新型智庫建設中的一個重要課題。現有研究表明，組建跨國智庫網絡是增強中國特色智庫國際公共政策參與能力的有效途徑之一。賈楊等指出，中國特色新型智庫已經成為全球政策網絡的組成部分，在國際事務和全球治理中發揮著重要的影響力[1]。中國的社會智庫通過與外國公眾、政府機構建立跨國網絡已成為推行公共外交的一種創新方法，能夠提高中國的國家形象，增強中國的軟實力[2]。王耀輝也認為，組建全球性或區域性智庫網絡在推動跨國問題的解決方面具有重要作用，然而，中國智庫在組建全球性或地區性智庫網絡方面的表現仍不理想[3]。詹姆斯·G.麥甘（James G McGann）博士等的研究表明，澳大利亞悉尼、馬來西亞吉隆坡、日本東京以及新加坡已經成為地區性智庫樞紐，迄今為止，還沒有一個中國城市具備這樣的地位[4]。致使中國智庫參與或組建全球政策網絡的能力不足的主要原因：①在國內的普遍認知中，智庫不是外交主體之一，對建設智庫的投入不重視；②經營智庫的思維落后，中國智庫的信息溝通與傳播、議題引領、資源拓展和活動組織等能力不強[5]。

現有的研究文獻缺乏對中國智庫如何借助跨國智庫網絡這個途徑以有效參與國際公共政策的理論和實證研究。組建并有效運作一個跨國智庫網絡是一個非常復雜的過程，需要管理好智庫網絡內部成員之間的關系，同時，又要有效地參與政策決策過程。否則，投入大量的精力、資源參與或組建跨國智庫網絡看似提高了中國智庫的國際公共政策參與能力，但實際上可能并不能達到目的，也就不能真正地為中國的外交事業做好服務。因此，理解跨國智庫網絡影響國際公共政策的因果機理是非常重要的。

本文首先對跨國智庫網絡進行簡單的定義；然后，就跨國智庫網絡如何有效參與國際公共政策決策進行理論分析；最后，以理論分析為基礎，對中國智庫利用跨國智庫網絡這個途徑提高自己的國際政策影響力的實踐活動進行評價。

2 跨國智庫網絡的定義及其參與國際政策決策的理論

跨國智庫網絡是以政策知識的生產、傳播和整合為基礎而影響國際公共政策決策，這是跨國智庫網絡區別于其他類型的全球政策網絡的根本屬性。組建跨國智庫網絡是智庫國際化的結果，是為了應對跨國相互依賴條件下國際問題復雜性加深帶來的挑戰。

“智庫”（think tank）通常是指為解決國內公共政策問題和國際問題而設立的專業性政策研究機構。現代社會中，智庫積極參與政策決策并發揮著一定的政策影響力[6]。智庫從西方社會誕生，在向全球擴散過程中，不同智庫之間的差異性越來越突出。從目前的實際情況來看，不同國家的智庫在組織結構、人員規模、法律形式、履行的具體功能、關注的議題、獨立性、政治影響力大小等方面千差萬別，各不相同。本質上來說，智庫的運作離不開兩個網絡：資金來源和政策咨詢市場。獲得足夠的資金才能確保智庫的正常運轉，從而使智庫產出政策研究報告，在此基礎上，將研究報告輸入政策決策圈從而影響決策。對智庫的已有研究，要么關注智庫運作的資金來源，焦點是智庫的獨立性；要么關注智庫與政策界的聯系，焦點在智庫如何參與政策制定，并影響了政策的決策過程。在許多情況下，這兩個網絡并不是分隔開來的，這是由于政府也會參與智庫的活動，為智庫提供贊助資金，并提出重要的研究方向或要解決的政策問題。

隨著全球化的不斷推進，智庫的全球化或者國際化的程度逐漸提升。就具體原因而言，一方面，資助公共政策研究的機構（如慈善機構、財團、基金會等）是重要的跨國行為體，具有廣泛的國際聯系，其活動越來越國際化；另一方面，為了提高其政策參與能力，智庫也會謀求建立更廣泛的合作關系，以提高運作的國際化程度。這些推動力量共同催生了跨國智庫網絡的興起。目前，跨國智庫網絡的興起已經成為一種普遍的國際政治現象，并為全球性問題的解決做出了重要貢獻。因此，本文將“跨國智庫網絡”定義為一個或多個智庫為了提高參與國際問題的能力而有目的地建立的一個跨國社會網絡，其通過學習、交流、生產、傳播與某個具體的跨國性公共政策問題相關的政策知識，以促進跨國性政策問題的合作解決。

跨國智庫網絡通常是為了解決具體的跨國性問題而組織起來的。因此，一個具體的跨國智庫網絡總是努力把擅長某個領域的研究機構或相關的利益攸關方組織起來，搭建一個溝通平臺，以促進問題的解決。按照成員構成，跨國智庫網絡可以分為三種類型（見表1）。第一種，是跨國智庫。這是由一個智庫在不同國家設立的多個分支研究機構、辦事處以及其資金提供者等組成。這種類型的智庫有的為“全球性智庫”，如布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會；有的則為“地區智庫”，如歐洲外交關系理事會。跨國智庫具有一定的穩定性，一旦設立會長期存在。第二種，是分布在不同國家的多個智庫和研究機構通過具體的政策研究項目把彼此聯合起來，以提高政策分析能力和解決政策難題的能力。例如，東盟地區的思想庫“東盟-戰略與國際問題研究所”（ASEAN-Institutes of International and Strategic Studies）、2010年成立的以中美洲和南美洲的12個智庫為成員的“拉丁美洲公共政策研究倡議”（the Latin America Initiative for Research on Public Policies）。第三種，是一個或多個智庫主動發起并管理的、通過廣泛吸納其他相關政策參與者（如政策決策者、大學學者、社會活動家、產業界的領袖）而形成的非正式的跨國政策網絡，旨在促進政策對話。通常后兩種跨國智庫網絡是任務導向的，是臨時性的跨國網絡，一旦問題解決，大多會解散，但也有的會升級成為一個常設的政策機制。

對表1比較分析可以看出，跨國智庫網絡主要以跨國知識網絡和跨國政策網絡兩種方式參與國際公共政策決策。相較而言，跨國知識網絡通常是由持相似的學術觀點的智庫和研究機構為追求共同的研究目標而組織起來的；跨國政策網絡主要是為了在利益不同的成員之間進行調解、溝通而組織起來，但是強調通過加強跨學科和跨部門的合作，引入新概念、新思維，以拓寬政策視野來提高政策研究的質量[4]。因此，無論以哪種方式參與全球治理，跨國智庫網絡的政策影響力之發揮首先是基于專業知識團體之間可以比較容易建立起跨國聯系的天然屬性。由于在國際無政府狀態下，缺乏最高的、統一的政治權威，而全球化條件下國際公共政策的決策和實施需要不同公共機構和私人行為體的共同參與，跨國智庫網絡提供的共識性知識可以成為政策制定過程中的一種權威基礎。因此，跨國智庫網絡中的專業成員建立起的跨國紐帶能為全球化條件下的國際公共政策決策提供獨特的價值[7]。

就在全球公共政策決策中所扮演的角色而言，一方面，跨國智庫網絡可以不受政府、利益集團的影響，充分發揮自己的獨立性和自主性，可以自由地研究其認為重要的政策問題，發出其獨特聲音，并通過傳播新的理念，引導輿論，以間接地影響政策。如果這類跨國智庫網絡的成員達成一定的共識，并努力通過政策倡議等形式追求其共識最終體現為國際公共政策，那么這個智庫網絡就構成一個“認知共同體”（epistemic communities）；另一方面，跨國智庫網絡也可以直接吸納各種利益攸關方，甚至包括決策者，搭建起一個政策對話的平臺——發揮“邊界組織”（boundary organizations）或“二軌外交”（second-track diplomacy）的作用，并根據政策對話的變化而不斷改變研究重心，促進各方的利益協調和政策知識的整合，從而促成問題的解決。在第一種情況下，智庫網絡的成員構成比較穩定，只需要在獲得穩定的經費來源情況下保持研究的獨立性；在第二種情況下，智庫網絡需要促進網絡成員之間有效的資源交換——利益關切和立場表達，專業信息、資金、政治權威的交換——確保政策對話的高效率。由于這種情況下跨國智庫網絡非常接近決策過程，其本身就構成了一個權力競爭空間，外部行為體會不斷地加入，造成組成成員的不穩定，其運作成本會更高。

3 中國智庫參與或組建跨國智庫網絡的成就和問題

改革開放的初期，中國智庫就積極組建跨國智庫網絡。但是，最初的主要目的是吸引海外的專家、學者，特別是華裔科學家，使其成為中國智庫的顧問或研究人員，到中國開展研究，以為中國政府的科學決策提供支持[2]。究其原因，主要包含兩個方面：一方面，中國需要引進西方先進的經濟管理和社會治理經驗；另一方面，中國需要大量的外資，這要求中國適應全球資本主義經濟的需求，在國內進行適度的經濟制度調整和社會結構的轉型[8]。隨著改革開放的推進，中國智庫積極加入或主動建立一些跨國智庫網絡，以此為途徑積極參與國際事務。這是由于中國要“走出去”，中國對國際事務的參與度越來越高，中國與更多國家、國際組織開展合作，促進共同發展、合作治理。特別是在中國提出“一帶一路”倡議后，中國智庫既要講好“中國故事”，又要深化對沿線各國的國情研究，加強風險評估，完善“一帶一路”倡議的戰略框架和實施路徑，為“一帶一路”建設提供戰略性和前瞻性的建議。因此，中國智庫開始積極主動地建立跨國智庫網絡，以提高政策研究能力[9]。與此同時，各種類型的中國特色新型智庫都積極組建跨國智庫網絡，以提高其參與國際公共政策決策能力。

進入21世紀以來，我國公共決策的重心從經濟政策轉向社會政策，在制定重大社會政策時，我國政府除了咨詢官方智庫外，也開始征求各類外部政策研究機構的意見和建議[10]。同時，隨著中國對國際事務的參與度越來越高，各種外交政策智庫也逐漸興起。各種類型的中國智庫活躍起來，積極參與國內公共政策、外交政策的討論。這也為中國社會智庫的發展提供了廣闊的空間。總體而言，中國的智庫可以分為三類：黨政部門下屬的政策研究機構（中共中央和國務院下屬的政策研究機構，以及各級黨校和行政學院、各級政策研究室、各級地方參事室），以社會科學院系統及大學所屬的政策研究機構為代表的學術智庫，以及社會智庫。不同類型的智庫均積極參與國際政策討論，研究如何解決外交政策問題，或者吸取他國的公共政策經驗為我國服務。隨著社會智庫的不斷發展、壯大，其已成為跨國智庫網絡的一個重要參與主體。

由表2可以看出，總體而言，中國智庫參與的或主動建立的跨國智庫網絡大體可以分為兩類。

第一類，是服務于中國政府參與或發起的多邊外交的跨國政策網絡。這類跨國智庫網絡通常圍繞中國參與的多邊外交機制舉行平行的研討會議，緊貼官方的政策議題，展開深入的政策研究。其合作伙伴通常包括政府智囊團、大學研究機構和其他科研機構、獨立的私營智庫、媒體、政府官員，如G20框架下的T20、17+1框架下的智庫網絡、中非合作論壇下的中非智庫網絡、中國-拉共體論壇框架下的中國-拉美智庫網絡等。由于大多數的中國智庫與中國政府建立的良好關系，特別是許多智庫具有官方背景，加入或組建這類跨國智庫網絡有利于中國政府和其他國家政府就全球治理中的問題交換意見，因此，這些跨國智庫網絡常常能夠搭建起政策對話平臺，其主要職能是開展輿論調查，就中國與其他國家、其他地區的關系開展研究并提出建議，有時還發揮“二軌外交”和“一軌半外交”的功能，幫助我國外交部門協調外交工作。

第二類則是中國智庫主動建立的政策研究網絡。這類跨國智庫網絡致力于開展獨立的政策研究，界定新的政策問題，并提出創新性的政策建議，以影響政策議程設置。2017年，中國社會科學院在匈牙利布達佩斯注冊設立了新型學術性研究智庫——中國-中東歐研究院，其主要是由中國社會科學院歐洲研究所具體承辦，目的是幫助前往中東歐的中國學者保持學術聯系，開展調查研究，也通過組織會議、邀請中東歐作者發表論文、資助中東歐智庫的研究項目等方式，促進中國智庫與中東歐智庫的政策觀點交流[11]。中國-中東歐研究院是在歐洲獨立注冊的第一家中國智庫。其未來目標是把中國-中東歐研究院打造成具有一定影響力的國際化智庫，成為連接中國和中東歐學者以及世界學者的一座橋梁[12]。中國人民大學重陽金融研究院廣納世界精英，包括前倫敦市副市長羅思義（John Ross）、埃及前總理伊薩姆·沙拉夫（Essam Sharaf）等多位前政要、銀行家、知名學者，有助于其建立起一個規模更廣的跨國研究網絡，提高智庫的政策研究水平和政策影響力；清華大學和美國著名智庫布魯金斯學會聯合創辦清華-布魯金斯公共政策研究中心，對一些全球性議題提供中立、獨立的研究。

通過參與或組建跨國智庫網絡，中國智庫提高了參與國際公共政策的能力，并積累了在新的國際國內環境下有效運營智庫的管理經驗，但是也存在一些問題。中國智庫在國際論壇上表達自己的獨立聲音的能力不足，也就無法在國際政策討論中掌握話語權。王耀輝認為，中國智庫在外交政策決策上的影響，一般僅限于信息溝通和“納諫者”角色，國際知名度和認可度仍有待提高[13]。造成這種問題的主要原因有如下三點。

第一，目前中國智庫主要是圍繞政府的多邊外交開展活動而參與跨國智庫網絡，中國智庫關注的問題與多邊外交的官方政策議題相關聯，一旦重要的多邊官方會議結束，智庫對相關問題的關注度就會下降，沒有對一個政策問題進行深入和持續的前瞻研究[14]。

第二，在參與國際事務時，中國智庫面臨西方智庫的競爭，特別是西方的科學規范和話語的霸權的沖擊。因為西方智庫擴張的過程中，西方主導的研究范式和話語霸權也在擴張。在西方占據主導地位的政策理念往往反映了全球資本的需求[8]。而且，當前中國絕大多數智庫基本上是處在忙著“發現問題，解決問題”的階段，缺乏全球化的思維、國際化的眼光和前瞻性、系統性的研究能力，致使主導政策辯論的能力偏弱。然而，2008年的金融危機、2020年COVID-19疫情導致的治理危機之后，西方的治理理念不再具有以前的強勢地位，這也為中國智庫基于中國的治理經驗提出新的全球治理觀并分享自己的發展經驗提供了契機。

第三，當前中國智庫的運行模式不利于跨學科、跨領域的綜合研究，導致獨立研究能力仍不強。其原因之一是運營經費不足。許多中國知名智庫的資金來源主要依靠政府部門直接撥款，存在資金緊張的問題，即使是中國國際問題研究基金會這樣的政府智庫也面臨資金短缺的困境。社會智庫的生存更是極其艱難，一方面社會智庫難以獲得政府的財政支持；另一方面，企業、社會團體等的資助也較少。此外，中國智庫之間的合作不夠。有較大影響力的中國智庫大多數具有官方背景，常常隸屬于不同的黨政部門。例如，參與中國外交政策的各個部委都有自己的研究機構，如外交部下屬的中國國際問題研究院、國家安全部下屬的中國現代國際關系研究院、商務部下屬的中國國際貿易與經濟合作研究院、中國人民解放軍的軍事科學院等研究機構。這些智庫常常按照政府部門的“命題作文”開展針對性的研究，而且其研究成果常常只匯報給上級主管部門，較少與同行進行分享[15]。

4 對中國智庫參與或組建跨國智庫網絡的建議

參與或組建跨國智庫網絡是推進中國特色新型智庫建設從而提高其國際影響力的一個有效途徑。在推進中國特色新型智庫建設過程中，要重視這個工具的利用。本文提出以下幾點建議。

第一，中國特色新型智庫要進一步增強研究能力、政策整合能力[16]，提出有說服力的政策方案，有理、有據地提出中國的國家利益關切，切實為中國“走出去”戰略和中國全面參與全球治理做好智力支持。

中國參與或組建的跨國智庫網絡曾經將西方的資本管理和社會治理經驗傳遞到中國，促使中國國內的制度、規范發生變化，以滿足推進改革開放而積極參與全球經濟治理的要求。隨著中國對世界事務進入全面參與階段，中國具有多方面的海外利益需要保護，涉及國際經濟、國際安全等多個方面，中國也提出了改革不合理的國際制度的要求。這對中國新型智庫提出了更高的要求，其不僅要能扮演信息傳遞的角色，還應該通過跨國智庫網絡爭取發言權和話語權。這就要求中國特色新型智庫不斷積累研究能力，開拓研究方法，提出有說服力的、具有創新性的政策方案。

目前，就中國智庫的研究人員結構而言，除了有經驗的政策官員的參與，越來越多的接受過正規、系統學術訓練的博士學位獲得者也加入智庫研究隊伍。中國智庫的研究人員也有更多的機會出國進行田野調查或訪問交流，并且積極舉辦國際研討會，邀請外國智庫專家或學者出席在中國舉辦的政策研討會或學術會議。這些因素在一定程度上增強了中國智庫影響其他國家中的政策辯論的能力[15]。

另外，中國智庫還需要加大運用現代信息技術，進行數據庫開發建設，運用新的系統研究方法，加強研究能力。未來，不同部門的智庫加強合作研究對于提升中國智庫的整體研究能力，提出更有吸引力的政策方案是非常重要的。

第二，中國特色新型智庫要不斷提高管理、運作跨國智庫網絡的能力，特別是創建新的跨國智庫網絡服務“一帶一路”倡議，加強相關方的協調，找出不同國家之間存在的共同利益，促進國際合作。

在理想的情況下，跨國智庫網絡謀求將科學研究團體的獨立性和知識創新能力、政府部門的權威和合法性與私營部門的可靠信譽、強大的財力、專業技能、靈活性等優勢結合起來，促進政策創新。值得注意的是，這里謀求的是建立一種平等的伙伴關系。在這種伙伴關系中，合作或是基于利益協調，或是基于理性判斷的共識性知識而衍生出的共同政策目標，有時可能是兩者兼具。因此，整個跨國智庫網絡的運作高度取決于成員之間的持續信任、成員之間的透明度和權力對稱關系。然而，雖然跨國智庫網絡主要以知識來影響政策決策，但當把不同國家的行為體匯集在一起時，由于不同行為體具有不同的利益訴求和資源稟賦，成員之間的權力不對稱成為影響跨國智庫網絡運作的另一個關鍵因素。再加上跨國智庫網絡常常是開放性的，新成員的加入和舊成員的退出使建立和維持成員之間高水平的、持續的信任變得困難。跨國智庫網絡本質上是變化不定的，通常是圍繞具體的政策問題而展開的，跨國智庫網絡中的知識生產是權力博弈和成員之間維持一種平等的伙伴合作關系的共同過程。因此，跨國智庫網絡需要組建者不斷地精心管理和維護，以保持和促進其有效性。麥甘博士指出，跨國智庫網絡運作的過程中，除了加強財務穩定性以保障研究的持續性和加強信息交流以提升研究質量以及促進研究成果傳播外，提升有組織地和有管理地進行政策建議的能力也非常重要[4]。

中國智庫已經主動發起成立了多個服務“一帶一路”倡議的跨國智庫網絡，這些跨國智庫網絡只有得到良好的管理，才能發揮政策影響力。一方面，這要求中國智庫管理者關注其組建的跨國智庫網絡內部成員之間的動態關系；另一方面，這要求中國智庫的研究人員熟悉“一帶一路”沿線國家存在的問題和政治決策體系的運作。這兩方面的工作能夠確保在研究能力和溝通能力之間找到平衡，把智庫的研究轉換為政策行動，從而為相關國家或全球社會面臨的問題提出更全面的、可行的解決方案。

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Participation of Chinese Think Tanks in International Public Policy-Making

—— Transnational Think Tanks Networks as an Approach

An Dewan

School of Marxism， Chengdu University of Traditional Chinese Medicine， Chengdu 611137

Abstract： [Purpose/significance] The paper studies the lessons of how Chinese think tanks are engaged in international public policy-making by joining or establishing transnational think tanks networks， in order to strengthen the construction of new-type of think tanks with Chinese characteristics and enhance China’s global discourse power and leadership.[Method/process] This article firstly discusses the definition of transnational think tanks networks and the theoretical framework of transnational think tanks networks’ roles in international affairs， then conducts a comprehensive analysis of relevant cases. [Result/conclusion] To join or set up transnational think tanks networks is an effective way to facilitate the construction of new-type of think tanks with Chinese characteristics， in order to increase their influence in international policy-making. Chinese think tanks are mainly to participate in the transnational think tanks networks with invitations to serve the multilateral diplomacy of the Chinese government. However， in recent years， Chinese think tanks have also established some transnational think tanks networks， and invited foreign research institutions to join in. In the future， new-type of think tanks with Chinese characteristics will be more active to build more transnational think tanks networks to serve Chinese diplomacy. This requires them to strengthen their independent research capabilities and improve their ability to manage and operate these transnational think tanks networks efficiently and effectively.

Keywords： new-type of think tanks with Chinese characteristics participation in international policy-making transnational think tanks networks