黨史智庫：歷史、現實與未來

摘要：[目的/意義]黨史智庫是黨和國家的一類特殊智庫。對黨史智庫進行專題研究，既能夠對其建設起到推動作用，又能夠為中國特色新型智庫的建設提供啟示思考。[方法/過程]本文介紹了黨史智庫的歷史與現狀，剖析了黨史智庫的發展優勢，闡述了黨史智庫的“善為”和“難為”，并對中國特色新型智庫的建設之道提出了具體建議。[結果/結論]黨史智庫要想在中國特色新型智庫的建設熱潮中脫穎而出并占有一席之地，就必須切實找準發展定位，充分發揮自身優勢。當前，創新發展中國特色新型智庫，一要始終堅持黨管智庫原則，二要適時設立全國性智庫管理機構（即全國智庫理事會），三要堅定不移走專業化、特色化、差異化發展之路。特別是，智庫管理機構要糾正智庫建設中冷熱不均、導向單一等偏差，解決智庫考評中不同類型同臺競技、同樣標準的問題。

關鍵詞：黨史智庫 黨史和文獻部門 中國特色新型智庫 決策咨詢制度

分類號：D23

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.06

多年來，全國黨史和文獻部門認真貫徹落實黨中央決策部署，緊緊圍繞黨和國家工作大局，聚焦主責主業，主動擔當作為，較好地發揮了以史鑒今、資政育人的作用。特別是黨的十八大以來，各級黨史和文獻部門積極投身中國特色新型智庫建設，決策咨詢成果不斷涌現。未來，黨史智庫任重道遠，大有可為。

1 黨史和文獻工作是黨的事業的重要組成部分

我們黨歷來高度重視歷史。毛澤東同志一生酷愛讀史，無論是在戎馬倥傯的戰爭年代，還是在日理萬機的和平時期，他都要在百忙之中擠出時間學習歷史、研究歷史。據毛澤東同志的護士孟錦云回憶，他的床頭總是放著一部《資治通鑒》。這部300多萬字的鴻篇巨制，平常人讀一遍都覺得困難，但毛澤東同志硬是認認真真地讀了“一十七遍”[1]！習近平總書記曾用四個“最好”闡釋歷史的價值：“歷史是最好的老師”[2]；“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑”[3]；“中國革命歷史是最好的營養劑”[4]。黨的十八大以來，習近平總書記多次號召全黨學習黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史，其本人更是身體力行、率先垂范，先后到西柏坡、古田、延安、遵義、井岡山、上海中共一大會址和浙江嘉興等革命圣地緬懷革命先烈，并向一些省部級領導干部推薦黨史著作。

作為一個馬克思主義政黨，我們黨學習歷史、研究歷史是為了以史為鑒、更好前進。早在1940年9月5日，毛澤東同志在一封致歷史學家范文瀾的信中就指出，史學研究可以為現實服務。“提綱看了，十分高興，倘能寫出來，必有大益，因為用馬克思主義清算經學這是頭一次，因為目前大地主大資產階級復古反動十分猖獗，目前思想斗爭的第一任務就是反對這種反動。你的歷史學工作繼續下去，對這一斗爭必有大的影響[5]。”1942年3月，毛澤東同志在《如何研究中共黨史》一文中，進一步明確指出我們黨之所以研究歷史是為了“把事情辦得更好”“如果不把黨的歷史搞清楚，不把黨在歷史上所走的路搞清楚，便不能把事情辦得更好”[6]。習近平總書記繼承了我們黨善于在對歷史的深入思考中做好現實工作、更好走向未來的優良傳統，把對歷史的認識提升到了更高水平。2013年12月26日，在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上，習近平總書記深刻指出：“歷史就是歷史，歷史不能任意選擇，一個民族的歷史是一個民族安身立命的基礎。不論發生過什么波折和曲折，不論出現過什么苦難和困難，中華民族5000多年的文明史，中國人民近代以來170多年的斗爭史，中國共產黨90多年的奮斗史，中華人民共和國60多年的發展史，都是人民書寫的歷史。歷史總是向前發展的，我們總結和吸取歷史教訓，目的是以史為鑒、更好前進[7]。”

黨史和文獻工作是黨的事業的重要組成部分，在黨和國家工作大局中具有不可替代的重要地位和作用。近年來，《習近平談治國理政》第一、二、三卷暢銷全球，《中國共產黨的九十年》供不應求，微紀錄片《見證初心和使命的“十一書”》以英、俄、法、西、日、德、阿7種語種在海外熱播。我們的黨史和文獻不但照亮了現實，還溫暖了世界。

基于對黨史和文獻工作的一貫重視，中共中央先后成立了中央編譯局、中央文獻研究室和中央黨史研究室。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，指出為加強黨的歷史和理論研究，統籌黨史研究、文獻編輯和著作編譯資源力量，構建黨的理論研究綜合體系，促進黨的理論研究和黨的實踐相結合，打造黨的歷史和理論研究高端平臺，將中央黨史研究室、中央文獻研究室和中央編譯局職責整合，組建中央黨史和文獻研究院，對外保留中央編譯局牌子[8]。至此，黨史和文獻工作的“國家隊”“王牌軍”“夢之隊”橫空出世。

地方層面，黨和國家機構改革啟動以來，各級黨史和文獻部門舊貌換新顏，繼往開來再出發。各地黨史和文獻部門有的單獨設置，有的與地方志、檔案館等部門合設，還有的變為黨委辦公室、組織部、黨校等的內設部門。

2 以史鑒今、資政育人是黨史和文獻工作的根本任務

2010年6月19日，中共中央印發《關于加強和改進新形勢下黨史工作的意見》，其中明確提出加強和改進新形勢下黨史工作必須“堅持把以史為鑒、資政育人作為根本任務”，要“積極開展服務大局、貼近現實的資政專題研究，為黨中央和地方各級黨委提供咨詢服務”[9]。2017年，中共中央辦公廳印發《關于加強地方黨史工作的意見》，對開展資政研究提出了新要求。2021年2月20日，習近平總書記在黨史學習教育動員大會上發表重要講話，深刻指出：“全面宣傳黨的歷史，充分發揮黨的歷史以史鑒今、資政育人的作用，是黨和國家工作大局中一項十分重要的工作[10]。”

從實際情況看，多年來，黨史和文獻部門作為黨中央和地方各級黨委主管黨史和文獻工作的職能部門，長期發揮存史述史、資政育人的職能。各級黨史和文獻部門主要承擔以下工作職責。一是貫徹落實黨中央和地方各級黨委關于黨史和文獻工作的方針、指示。二是規劃、部署本地區本部門黨史和文獻工作。三是開展黨史和文獻研究，編寫、出版黨史和文獻書刊。四是編輯編譯馬克思主義經典作家重要文獻、黨和國家重要文獻、主要領導人著作①。五是開展圍繞中心、服務大局、貼近現實的資政研究，為黨中央和地方各級黨委提供咨詢服務。六是組織本地區、本部門的黨史和文獻資料的征集工作。七是開展黨史宣傳教育，普及黨史知識。八是舉辦或協辦重大革命紀念活動。九是參與重要革命歷史遺址的調查、認定工作和重要革命紀念設施的建設、管理、利用工作。十是參與黨史相關資料、影視作品、出版物、展覽等的審核工作。十一是指導本地區本部門中共文獻研究會、中共黨史學會、新四軍歷史研究會等學術團體工作。十二是開展國際交流與合作。

簡而言之，黨史和文獻部門充分發揮著“存史”“資政”“育人”的職能。對照現代智庫“資政”“啟民”“育才”的基本職能，可以認為黨史和文獻部門是黨和國家的一類特殊智庫。

近年來，黨史和文獻部門的智庫地位得到黨和國家的高度認可。2015年年底，原中央編譯局被列入首批國家高端智庫建設試點工作單位。2018年，中央黨史和文獻研究院組建后，經國家高端智庫理事會同意，接續原中央編譯局國家高端智庫建設試點工作，組織落實智庫建設各項任務。目前，中央黨史和文獻研究院國家高端智庫圍繞5個重點研究領域，細化設置了11個部門智庫研究分領域，開展有針對性的決策咨詢研究工作[11]。

另外，2021年1月28日，美國賓夕法尼亞大學“智庫與公民社會項目”（Think Tanks and Civil Societies Program，TTCSP）發布了《全球智庫報告2020》（2020 Global Go To Think Tank Index Report），中央黨史和文獻研究院成功躋身“2020最佳新智庫”（2020 Best New Think Tanks）榜單。如果考慮到在這份長達376頁的報告中，“歷史”（history）一詞僅出現了2處（1處是在中央黨史和文獻研究院的英文名字中、1處是在TTCSP介紹“老東家”賓夕法尼亞大學的歷史時），那么中央黨史和文獻研究院取得的這一榮譽就更值得深思了[12]。

在智庫時代，將“黨史和文獻部門”作為一類智庫的稱謂，雖然嚴謹規范，但顯然不得其要。同時，“黨史和文獻類智庫”的稱謂似乎失之于繁。因此，本文用“黨史智庫”代稱智庫時代的黨史和文獻部門。

毫無疑問，黨史智庫是以史立身的一類特殊智庫。考慮到智庫通常以現實問題見長，因此，可以預見黨史智庫必然要面臨尋找歷史與現實的契合點的持續壓力。同時，黨史智庫的“資政”“育人”職能可能較“存史”職能受到人們更多的關注——對黨史智庫而言，這既不公平，也大可商榷。盡管如此，仍有理由對黨史智庫的發展前景感到樂觀。

3 黨史智庫擁有顯著的九大高質量發展優勢

俗話說：“皇帝的女兒不愁嫁。”作為黨中央和地方各級黨委的職能部門，黨史智庫“吃皇糧”“辦官差”，擁有體制外智庫無法企及的得天獨厚優勢。

一是直接服務黨中央和地方各級黨委的職能優勢。在國外，標榜獨立、客觀的美國智庫為了獲得決策影響力，不得不千方百計接近權力。同時，雖然美國智庫可以借助“旋轉門”將人和政策送進政府，但與其雄心相比，“旋轉門”太小，并且不是隨時敞開的——通常只有在四年一次的政府更替/政黨輪替時節，“旋轉門”才會大開，在放出一撥人的同時放入另一撥人。與政黨關系密切、榮辱與共的英、法、德政黨智庫，在政黨上臺時固然光鮮亮麗，但在政黨下野后就要體味失勢落寞之苦了[13]。在國內，在智庫時代的浩蕩春風里，一些社會智庫雖然早就乘上理想之馬揮鞭起程，但由于面臨缺人、缺錢、缺信息、缺上達渠道等現實困難，不得不信馬由韁，艱難前行。反觀黨史智庫，作為黨中央和地方各級黨委的工作部門，與政府部門溝通便利、關系密切，熟悉決策程序、規則和要求，在精準把握和對接決策需求上長期坐擁“主場紅利”。同時，黨史智庫與黨委、政府其他工作部門之間常態化的人員流動司空見慣，無論是層級還是規模都不亞于西方智庫的“旋轉門”。另外，就與黨委、政府部門的密切關系而言，黨史智庫也羨煞同為體制內智庫的高校智庫、社科院智庫等。

二是長期從事資政研究的先發優勢。下文將對此進行專門論述，此處不再贅述。

三是專業定位清晰的比較優勢。當前，專業化是全球智庫發展的主流趨勢。與高校智庫、社科院智庫等綜合性智庫相比，黨史智庫更能發揮“專其力方能精其業”的優勢。

四是政學研一體的復合優勢。黨史智庫既是黨中央和地方各級黨委的工作部門，也是研究機構，有的自身還設有博士后科研工作站。

五是多學科背景優勢。黨史智庫有的是參照公務員法管理的事業單位，有的是公益類事業單位，人員來源復雜，學科背景多樣，為開展跨學科、跨領域、跨行業的協同研究提供了便利。

六是高端人才優勢。例如，中央黨史和文獻研究院的研究人員中，擁有高級職稱和獲得各類人才稱號的高端人才占比很高。

七是信息優勢。智庫的深度研究必須有全面、準確、及時的數據信息作支撐。黨史智庫身處體制之內，無須像社會智庫那般為政府數據信息的“深藏閨中”而扼腕嘆息。

八是資金優勢。黨史智庫依靠財政撥款，經費來源比較穩定。

九是合作優勢。多年來，黨史智庫與高校、社科院、檔案館、展覽館等建立了密切的合作關系。近年來，黨史智庫在黨和國家的統一部署下，積極走出國門，開展政黨交流、智庫交流、學術交流，有力發出了中國聲音、中國共產黨聲音。

總之，得益于體制內智庫的官方身份，黨史智庫的發展優勢十分明顯。然而，“甘蔗沒有兩頭甜”，對黨史智庫來說，官方身份有時候像一套“緊身衣”，偶爾也會讓人感覺不自在。

4 黨史智庫用歷史觀照現實中的“善為”和“難為”

清代名臣曾國藩曾說：“天下事，在局外吶喊議論，總是無益，必須躬身入局，挺膺負責，乃有成事之可冀！”作為黨的文獻庫、思想庫和智囊團，多年來，黨史智庫努力用歷史照亮現實，把體制的“圍城”變成了“有為之城”。

4.1 存史

20世紀50年代，一些人民民主專政國家的共產黨、工人黨相繼成立了專門從事工人運動史和黨史的研究機構，并定期召開國際黨史會議交流經驗[14]。

當前，一些外國政黨智庫長期從事著所屬政黨的黨史和文獻工作。在德國，政治基金會（又稱政黨基金會）被認為履行著政黨智庫的職能，其都從德國聯邦議會獲得項目資金，從事與其親近的政黨黨團的文獻檔案的收集、整理和研究工作。各政治基金會還建有圖書館和文獻檔案館[15]。例如，弗里德里希·艾伯特基金會擁有德國境內研究德國歷史及國際工人運動的最大的專業圖書館，珍藏有廣泛、翔實的“社會民主主義文獻檔案”，還管理著卡爾·馬克思的故居；康納德·阿登納基金會的任務之一是研究和展示基督教民主運動的歷史發展，該基金會下屬的基督教民主政治檔案館負責收集、整理和保存基督教民主聯盟及其有關組織機構的檔案，并組織研究和發表[16]。

長期以來，存史述史一直是各級黨史智庫的“看家本領”。多年來，中央黨史和文獻研究院在存史述史上善作善成、久久為功，取得了豐碩成果：編輯出版了《毛澤東選集》（第二版）、《鄧小平文選》《江澤民文選》《胡錦濤文選》《習近平談治國理政》等黨和國家領導人著作，《建黨以來重要文獻選編》《建國以來重要文獻選編》《十九大以來重要文獻選編》等黨和國家重要文獻，《中國共產黨的九十年》《中國共產黨簡史》《中國共產黨新時期簡史》等黨史研究重大成果，以及各類年譜、傳記、手跡、畫冊等。地方層面，廣大黨史和文獻工作者很好地完成了各地方黨史基本著作和編年史、專門史等其他黨史基本著作的編寫出版任務。

4.2 資政

在國外，重視歷史研究，融合史、論和現狀研究的智庫并不鮮見，有的智庫還搞得有聲有色。在美國，在蘭德公司以博弈論和定量研究為代表的研究模式居主導地位的情況下，哈佛大學肯尼迪政府學院另辟蹊徑，從歷史上的案例（如法國在第二次世界大戰中的失敗）入手，來研究國家安全、軍事戰略問題，開掘出了一片屬于自己的研究空間[17]。

對我們黨來說，黨史研究服務領導、服務決策、服務現實的歷史十分悠久。延安時期，黨中央和毛澤東同志就十分重視黨史的資政作用。1942年3月18日，毛澤東同志出席中共中央書記處工作會議。會議決定中央學習組與邊區工作總結委員會共同開始研究中共黨史。同年3月30日，毛澤東同志在中央學習組作《如何研究中共黨史》報告時指出，研究黨的歷史要注重“黨的路線政策的歷史發展”，關注“領導者的作用”。毛澤東曾說：“現在大家在研究黨的歷史，這個研究是必須的……這當然不是說要把歷史上每一件事統統搞清楚了才可以辦事，而是要把黨的路線政策的歷史發展搞清楚。這對研究今天的路線政策，加強黨內教育，推進各方面的工作，都是必要的”“我們怎樣研究呢……不是研究個別細節，而是研究路線和政策。我們要用這樣的研究來使我們對今天的路線和政策有更好的認識，使工作做得更好，更有進步”“我們研究黨史……必須看到領導者的作用，那是有很大作用的”[6]。

新中國成立后，廣大黨史和文獻工作者圍繞黨和國家工作大局，加強對歷史和現實重大問題的研究，為各級黨委、政府解答歷史困惑，提供歷史借鑒，提交政策建議，長期發揮了資政作用。

近年來，在中國特色新型智庫的建設熱潮中，各級黨史和文獻部門創新理念、銳意進取，智庫建設的熱情很高，資政研究取得了許多成果。未來，黨史智庫要再接再厲，向各級黨委、政府提供更多具有高回應力、高勝任力、高影響力的智庫研究成果和政策建議。

4.3 育人

黨史智庫的“育人”職能，基本等同于一般智庫的“啟民”職能。在美國，傳統基金會、美國進步中心等“鼓吹型智庫”具有強烈的意識形態傾向，往往從特定政治立場出發炮制政策，向選民灌輸政治理念。在德國，政治基金會是鑒于德國民眾在20世紀三四十年代盲從阿道夫·希特勒和納粹黨的慘痛歷史教訓而建立的，因此，“對公民進行民主政治教育是各基金會在德國本土開展的核心工作。各政治基金會無一例外在各自章程中都把政治教育工作列為首要任務”[15]。

“育人”成效是檢驗黨史智庫一切工作的根本標準之一。黨中央和地方各級黨委一貫高度重視黨的歷史的育人作用。特別是，2021年是中國共產黨成立100周年，為激勵全黨全國各族人民滿懷信心邁進全面建設社會主義現代化國家新征程，2021年2月，中共中央印發《關于在全黨開展黨史學習教育的通知》，其中指出“學習歷史是為了更好走向未來”，強調“學史明理、學史增信、學史崇德、學史力行”[18]。2021年5月，中共中央辦公廳印發《關于在全社會開展黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史宣傳教育的通知》，要求“四史”宣傳教育要“引導廣大人民群眾特別是青少年弄清楚中國共產黨為什么能、馬克思主義為什么行、中國特色社會主義為什么好等基本道理”[19]。在全黨黨史學習教育和全社會“四史”宣傳教育中，黨史和文獻部門受到了前所未有的關注和重視，很好地發揮了主責主業的優長，工作成效十分明顯，受到黨中央和地方各級黨委的高度評價。

將黨史智庫的職能劃分為“存史”“資政”“育人”，只是一種傳統、簡單的方法。或許，還可以采取以下的劃分方法：“存”與“用”；“存史述史”與“資政育人”；“歷史研究”“理論研究”“現實研究”等。顯然，劃分方法會影響人們對黨史智庫的認識和評價。另外，不嚴謹地來說，對黨史智庫而言，“存史”“資政”“育人”是三件難易不同的事。

古人說：“天下事有難易乎？為之，則難者亦易矣；不為，則易者亦難矣。”又有古人說：“夫尺有所短，寸有所長，物有所不足。”或許，對于黨史智庫來說，其既要事不避難、迎難而上，又要揚長避短、講求實效。同時，我們的思考不應止步于黨史智庫。

5 從黨史智庫的發展之惑看中國特色新型智庫的建設之道

現代智庫是西方舶來品。長期以來，有些專家學者在介紹西方智庫時，言必稱美國，迷信獨立性，片面地認為決策咨詢包打天下，嚴重地扭曲了人們對外國智庫的認知。更嚴重的是，這些專家學者視西方經驗特別是美國經驗為規范，否定智庫的多樣性，導致人們難以接受不同的發展模式，進而錯誤地尋找自己前進的方向。

我們并不認為西方經驗必然不能應用于非西方環境。但是，正如毛澤東同志所說：“我們研究中國就要拿中國做中心，要坐在中國的身上研究世界的東西……不研究中國的特點，而去搬外國的東西，就不能解決中國的問題[6]。”創新發展中國特色新型智庫，要借鑒西方智庫的有益經驗，但不能一味地模仿、簡單地“拿來”，以防出現“南桔北枳”“邯鄲學步”“削足適履”的問題。

近年來，國內學術界對智庫的本質特征、形式特征的認識，經歷了一個由表及里、由淺入深的過程。當前，對智庫的獨立性，吹捧的少了、質疑的多了。但是，智庫建設前路漫漫，需要上下求索的問題仍有許多。下一個亟需探討的問題或許是“決策咨詢是智庫的唯一導向嗎”。

在新時代，面對世界舞臺上以“獨立性”自命清高的美國智庫，和借“依附性”長袖善舞的英、法、德政黨智庫[13]，中國智庫只有立足國情，堅定自信，守本開新，才能為人類貢獻更多、更有效的中國智慧。

一是堅持黨管智庫原則。堅持黨管智庫，牢牢把握和始終堅持黨對智庫的領導權，是中國特色新型智庫不同于外國智庫的純正政治底色。智庫要堅持馬克思主義指導地位，嚴守黨的政治紀律和政治規矩，大力加強自身黨建工作；要堅持以人民為中心的研究導向，在實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益中實現智庫價值；要堅持中國特色，立足我國國情實際，為經濟社會發展提供更多的思想產品。

二是設立全國性智庫管理機構。現階段，可借鑒德國設立萊布尼茨協會對所有資金來源于國家的研究機構進行評價管理、日本成立綜合研究開發機構作為智庫開展綜合研究的總管機構以及韓國設置國家經濟人文和社會科學研究會對政府各類研究機構進行統籌管理的做法，考慮在國家層面成立全國智庫理事會，主要負責指導協調全國智庫，以強化對智庫建設的集中統管、分類指導。

三是走專業化、特色化、差異化發展之路。總體而言，大多數外國知名智庫都不是綜合性智庫，而是長期致力于特定領域的專業智庫，或以決策咨詢見長，或以宣傳教育為主，或以國際交流聞名。中國特色新型智庫要避免貪大求全和一哄而上式的同質化建設，要找準自身發展定位，長期專注專業領域，深入細致開展研究，持續擴大內外影響。智庫管理機構要根據智庫歷史和功能特色，分類分級管理，科學考評激勵，為世界智庫之林響徹更多、更響亮“中國聲音”把關導向。特別是，當前要糾正智庫建設中冷熱不均、導向單一等偏差，解決智庫考評中“雄鷹”“兔子”“烏龜”同臺競技、同樣標準的問題。

6 結論

在建設中國特色新型智庫的道路上，作為黨和國家一類特殊智庫的黨史智庫起步早，起點高，潛力巨大，前景光明。只要切實找準發展定位，充分發揮發展優勢，黨史智庫就一定能夠在中國特色新型智庫的建設熱潮中脫穎而出，并且占有一席之地。當前，創新發展中國特色新型智庫：一要始終堅持黨管智庫原則；二要適時設立全國性智庫管理機構（即全國智庫理事會）；三要堅定不移走專業化、特色化、差異化的發展之路。路上春色正好，天上太陽正晴。我們相信，黨史智庫的明天一定會更好，中國特色新型智庫的未來一定是光明的！

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CPC History Think Tanks： History， Reality and Future

Chen Yu

Institute of Party History and Literature of the CPC Central Committee， Beijing 100017

Abstract： [Purpose/significance] CPC （the Communist Party of China） history think tanks are special think tanks for the CPC and the PRC （the People’s Republic of China）. A special study of CPC history think tanks can not only promote their construction， but also provide enlightenment for the construction of the new types of think tank with Chinese characteristics. [Method/process] This article introduces the history and current situation of CPC history think tanks， analyzes their development advantages， expounds their particular predominance and deficiency， and puts forward specific suggestions for the construction of the new types of think tank with Chinese characteristics. [Result/conclusion] This article believes that if CPC history think tanks want to stand out and have a place in the construction boom of the new types of think tank with Chinese characteristics， they must effectively identify their development positioning and give full play to their own advantages. At present， to develop new types of think tank with Chinese characteristics： Firstly， we must always adhere to the principle of party leadership over think tanks. Secondly， we must establish a national think tank management institution （that is， the National Think Tank Council） in a timely manner； and thirdly， we must unswervingly develop professionalization， specialization， and differentiation. In particular， think tank management agencies must correct the unevenness of coldness and hotness， as well as the single orientation in the construction of think tanks， and solve the problem of all kinds of think tanks competing on the same stage and the same standard in the evaluation of think tanks.

Keywords： CPC history think tanks Party history and literature department new types of think tank with Chinese characteristics a consultative policy system