基于不同視角的政策性農業保險調查分析

摘 要 基于農戶、政府和保險公司視角，對甘肅省平涼市政策性農業保險績效進行了全面評價，并提出了進一步完善農業保險政策的建議。平涼市政策性農業保險已經基本構建了“政府+保險公司+農戶”的三方聯動機制，但存在縣財政壓力大、服務體系與業務發展對接機制不健全等方面的問題，需要各級政府、保險公司和農戶三方利益主體協調互動，進一步擴大政策性農業保險承包范圍、改進優化資金籌集使用和保費補貼機制、參加農業保險和享受其他農業補貼相捆綁、規范理賠操作規程，開展差異化賠付、建立農業保險信息化的共享平臺、加強農業保險政策宣傳，促進政策性農業保險高質量發展。

關鍵詞 政策性農業保險;績效評估;甘肅省平涼市

中圖分類號：F842.6 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.08.042

甘肅省自2007年開始與全國同步開展政策性農業保險試點以來，農業保險實現了從無到有、從小到大、從點到面的較快發展。2018年，甘肅省人民政府辦公廳印發了《甘肅省2018—2020年農業保險助推脫貧攻堅實施方案》;2019年3月，甘肅省農業保險工作視頻會議召開，涉及的惠農政策覆蓋面之廣、扶持力度之大，在國內處于領先地位。

1 政策性農業保險承保情況

為進一步了解政策實施情況，于2020年6月25—26日分別對甘肅省平涼市靜寧縣、莊浪縣政策性農業保險情況進行了調研。

靜寧縣機構遴選工作采取公開招標的方式，確定人保財險、中華聯合、平安財險3家保險公司為承保機構，共承保鄉鎮24個，經辦期限為1年;莊浪縣機構遴選工作采取公開招標的方式，確定人保財險、人壽財險、中華聯合3家保險公司為承保機構，共承保鄉鎮21個，經辦期限為1年。

1）進一步建立健全了防災減災救災應急預案。各縣區加強了農業防災減災預警監測體系建設，積極與民政、氣象、水務等部門密切聯系，加強重大天氣變化的分析研判，密切關注災害性天氣和災害發生動態，通過電話、微信、QQ群和網絡等多種方式發布了預警信息，確保預警信息快速到鄉鎮、到村、到人，及早動員做好預防工作。

2）充分發揮“縣、鄉、村”三級聯動農業保障服務體系，做好防災減災指導和災后損失核定工作。

3）保險部門積極行動，在凍災易發期之前組織農戶及時參保，為農戶做好災害性利益保障工作，同時積極與鄉鎮對接，向農戶發送防凍措施信息，做好防災、減災的協助工作。

2 不同行為主體農業保險評價

2.1 農戶層面

2.1.1 農民認可度不高

通過農戶對農業保險服務的評價可以看出，農業保險設置保費補貼品種、保險責任范圍基本能夠符合大部分農戶的需求，但是農戶對農業保險金額的評價卻不高，農業保險金額處于一般水平，對于風險規避的農戶并不能滿足其需求。

2.1.2 投保品種不能全覆蓋

中央、省級及“一縣一（多）品”保險品種涵蓋補貼范圍有限，不能滿足廣大農戶的投保需求。以甘肅省隴南市為例，養殖業中政策性保險范圍為育肥生豬、能繁母豬和奶牛3個種類，其他如種公豬等投入大、風險高的品種無法享受保險補貼。

2.1.3 保障程度低

種植業品種保障程度僅為直接物化成本的60%～80%，養殖業品種也只有飼養成本的50%左右，保障程度較低。

2.1.4 對政策性保險賠付額預期較低

以莊浪縣南湖鎮蘋果賠付為例，每667 m2保費180元，農戶每667 m2支付保費18～36元，其余全由財政補貼。2019年倒春寒，由于受災程度較輕，每667 m2

地的賠付為2.5元，低于農戶所交費用，“不劃算”的心態比較普遍。

2.1.5 農戶參保意識淡薄，農業保險有效需求不足

農民的綜合素質差異較大，風險防范意識淡薄。如果沒有足夠的政策支持和引導，農戶對農業保險的需求難以提升。

2.2 政府層面

2.2.1 特色農產品未做到應保盡保

當前政策性農業保險采取的是省級財政按照縣級農業狀況編制計劃，再向保險公司進行招標，保險公司通過基層政府進行承保，各級財政根據各承保農產品的規模進行補貼資金的劃撥。這樣的運作機制，在很大程度上限制了縣級政府運用農業保險的靈活性，使部分縣域具有地方優勢、經濟效益高的農產品不能或者大部分不能獲得保險保障[1]。

2.2.2 服務體系與業務發展尚未全對接

甘肅省在各行政村成立了農村金融綜合服務室，但由于保險機構人員配備不足、承保力量薄弱。（以下簡稱農金室）農金室負責人大都由村干部兼任，他們對農業生產方面的政策和知識了解比較充分，但在金融服務、保險業務方面的服務能力還有待進一步提升。在政策性農業保險保費補貼時，需縣級財政資金進行配套，2018年靜寧縣政策性農業保險配套資金達到548萬元，2019年需配套資金1 527萬元，但由于縣級財政十分困難，資金籌措的難度很大，導致保險公司無法及時出具保單，給保險公司承保和理賠造成了一定程度的影響。

2.2.3 機構遴選工作進展滯后

通過調研，靜寧縣、莊浪縣均按期限完成了農業保險機構遴選工作。但在其他縣出現了流標、廢標的情況，導致招標延期，影響承保進度。

2.2.4 上報計劃數據摸底不實，實際承保任務超出計劃任務

2019年平涼市受災害性天氣的影響范圍大，蘋果保險理賠覆蓋到位。2020年農戶蘋果投保積極性高，根據鄉鎮預繳保費情況，靜寧縣超出年初申報及下達計劃1 333 hm2，莊浪縣超出本年度計劃任務67 hm2。

2.2.5 農業保險宣傳形式不夠多樣，對農戶的引導講解有限

根據調研情況來看，各縣區普遍依靠保險公司進行宣傳。而保險公司宣傳方式單一，大部分采取發放宣傳彩頁，少部分依靠微信、QQ等方式發送農業保險信息進行宣傳，農戶依靠宣傳資料自行理解政策，導致理解不到位、有偏差，沒有進行講解和案例分析對比，引導農業保險作用發揮不夠。

2.3 保險公司層面

2.3.1 農戶的分散經營帶來的投保時效性問題

每個農戶種植和經營的農產品種類繁多，分布也比較分散，即便是采取按行政村集體投保的方式，保險公司要完成全部的承保合同簽訂也需要一定時間。這種情況下還未完成投保就發生出險的情況時有發生，很容易造成農戶、政府和保險公司之間的糾紛[2]。

2.3.2 保險理賠與農民預期尚未全匹配

面對高度市場化的保險市場，保險公司看重的更多是經濟收益，對于風險低、收益高的保險業務（如馬鈴薯保險、森林保險等）積極性高;對低收益、高風險的政策性農業保險業務（如蘋果豐產園保險）并不積極，而農戶的需求與保險公司恰恰相反。加之查勘定損時由于缺乏定量的標準，難以有效準確把握，保險公司的“少賠”與農戶的“多賠”之間經常發生沖突，導致農戶對農業保險產生誤解。同時，政策性農業保險的保額相對較低，如靜寧縣蘋果單位保額雖然2018年從2 000元上調為4 000元，但與每667 m2平均10 000元的產值相比，特別是靜寧縣南部鄉鎮果園667 m2均產值達到20 000元，與果農的心理預期相差較大。

2.3.3 各縣區農業保險服務力量不平衡

《實施意見》中“每縣經辦機構原則上2家，不超過3家”的規定，對縣域面積較大、參保數量多的縣區造成一定的壓力，保險機構服務力量薄弱一定程度上影響承保進度和服務質量。如靜寧縣2020年農業保險總體規模5 586萬元（除去公益林），蘋果承保規模為甘肅省第1，總規模甘肅省第5、平涼市第1，為華亭市的8.8倍、莊浪縣的1.5倍，農業保險工作量大面廣，3家承辦機構在實際承保理賠工作中，任務偏重，壓力大。建議保險機構要及時擴充服務力量，同時運用科技力量減輕人工占比，提升服務質效，在農業保險承辦過程中出現問題要及時反映，提出切實可行的意見建議。

3 政策性農業保險發展對策

3.1 進一步擴大政策性農業保險承包范圍

積極爭取中央財政將甘肅省優質特色農產品納入政策性保險范圍，提高保費補貼水平。在目前春小麥、油料作物等中央財政補貼農險品種（以下簡稱中央險種）的基礎上，爭取將蘋果、中藥材、肉牛、肉羊等列入中央險種。不斷加大省級財政對農業保險的投入，提高省級險種的補貼標準，對地方區域性重要的“一縣一品”適時納入省級險種。根據財力，將花椒、部分中藥材、基礎母牛、種羊和種蜂等列為省級險種;根據不同地區經濟發展基礎和自然災害發生頻率，對省級財政補貼實行地區差異化標準，減輕部分地區市縣財政配套壓力。

3.2 改進優化資金籌集使用和保費補貼機制

1）進一步優化調整政策性農業保險保費分攤比例。調研中發現，中央與省級財政補貼保險完成情況較好，但市縣財政補貼的“一縣一品”保險完成情況較差，這主要是由于甘肅省縣級財力不足，86個縣（市、區）不同程度地存在縣級配套保費補貼資金不到位的現象，建議進一步加大中央、省級政策性農業保險財政補貼力度，降低市縣配套比例。2）農業保險資金籌集可以考慮將農業相關補貼轉化為保費，提高政府補貼相關品種的保額，還可以從財政扶貧資金中劃出一部分用于低收入群體的農業保險補貼，逐步推動不足額成本為主的農業保險向足額成本為主的農業保險轉型升級。3）各地區可根據當地當年保費實際發生額的5%～10%的比例，建立農業大災風險基金，視為農業保險基金，列入財政預算，做到專戶管理、滾動積累、定向使用，為化解大災提供保障。

3.3 參加農業保險和享受其他農業補貼相捆綁

現階段農業保險發展程度和保障能力，還做不到高比例覆蓋受災損失，只能在一定程度上起到經濟補償作用[3]。在這種情況下，提高農業保險參保率，將參加農業保險和享受其他農業補貼相捆綁，吸收足夠大量的農戶來參保。對與民生相關的、重要的大宗農產品或達到一定種植規模的農戶必須投保。此外，在加入保險后連續幾個時期不出險的情況下應考慮返還給參保方一定比例的參保金，這樣可有效規避道德風險，以更好地發揮農業保險的整體效用，從而確保必要的參保率。

3.4 規范理賠操作規程，開展差異化賠付

調研中發現，有些保險公司保單信息、宣傳資料缺失，合同要素中責任主體不明確，且賠付周期長，針對性和操作性不強。應充分發揮保險理賠專家庫的作用，集合各方專家力量，完善保單信息和操作規程，設置差異性賠付標準。如對一個地區出現的大災或特有且危害嚴重的病災，簡化賠付規程，統一賠付，保證農戶大災之年的利益保障;對于不同區域的相同品種，應根據種植成本、生長情況、病蟲害嚴重程度等綜合因素，設置靈活性的差異性賠付標準;根據投保單位的賠付情況，對于賠付較少的投保方，可在次年繳納保費時給予一定的優惠，調動農民投保的積極性[4]。

3.5 建立農業保險信息化的共享平臺

在政府層面推進農村基礎數據庫建設，積累社、村、鄉、縣相關的農戶、合作社、負責人信息、種植作物、面積、產量、受災情況等基礎數據[5]。加大數據共享力度，基礎數據庫在縣級以上農牧局和政府共享，有利于財政部門下達有效的計劃，也有利于監督基層政府農險資金補償流程是否透明和公正。加強公司面向農戶的信息化平臺研發和提升，開發面向農戶的移動App便捷平臺，方便農戶農業保險承保、理賠和查詢。

3.6 加強農業保險政策宣傳

充分利用電視、廣播、報紙等媒體作用加大農業政策性保險方針、政策、典型案例的宣傳力度，尤其要加強面向養殖大戶、龍頭企業、專業合作組織的宣傳，使這項工作家喻戶曉。保險公司要加強組織人員深入鄉村開展農業保險知識講座，具體講解農業保險的有關知識，利用保單等讓農民了解農業保險補貼政策，懂得投保、索賠、防災防損常識，提高農民對農業保險的認知水平和保險意識，增強投保的積極性和主動性。

參考文獻：

[1] 俞雅乖.政策性農業保險的補貼政策及績效：浙江省“共保體”的實踐[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2008（5）：4-8.

[2] 胡苗，王建兵.不同行為主體對政策性農業保險的影響分析[J].社科縱橫，2019，34（12）：59-63.

[3] 孫香玉，鐘甫寧.對農業保險補貼的福利經濟學分析[J].農業經濟問題，2008（2）：4-11.

[4] 寧滿秀，邢驪，鐘甫寧.影響農戶購買農業保險決策因素的實證分析：以新疆瑪納斯河流域為例[J].農業經濟問題，2005（6）：38-44.

[5] 庹國柱，王國軍.中國農業保險和農村社會保障制度研究[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2002.

（責任編輯：張春雨）