社區基金會治理結構及其優化策略

〔摘要〕在我國，社區基金會作為一種新型的樞紐型社區社會組織，具有社區公益資源匯聚平臺和發展社區慈善信托等多重功能。穩健的治理結構是社區基金會可持續發展中實現其預期功能的基本制度配置。作為一種新的組織形態，我國社區基金會治理結構分散，需要不斷優化和健全：厘清權責，理順政府與社區基金會的關系;賦權增能，切實做實做強社區基金會理事會;明確職責，充分發揮監事會的積極作用;“讓專業的人做專業的事”，加強秘書處的專業化運作。

〔關鍵詞〕社區基金會;治理結構;組織架構;社區公益資源;基層社會治理

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）03-0036-11

2021年4月28日，中共中央國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中，明確提出“發展公益慈善事業”，并要求“設立社區基金會等協作載體”。2021年6月，民政部出臺的《“十四五”民政事業發展規劃》，進一步要求“鼓勵慈善組織和慈善信托發展”，以大力推進慈善組織培育，完善內部治理機制和行業自律，提高行業公信力。在我國，社區基金會作為一種新型的樞紐型社區社會組織，具有社區公益資源匯聚平臺和發展社區慈善信托等多重功能。然而，一個現實問題是，作為西方“舶來品”的社區基金會，雖然近年在我國得到了長足發展，但其作為一種新的組織形態，尤其是因資金來源多元化、項目環節眾多、治理結構分散但組織權力卻相對集中等顯著特征對其制度的完備性提出了更高的要求。根據組織管理學的經典理論可知，以制度規章為基底的治理結構是提供組織行為規范、保障組織良序運行的重要依據。就社區基金會而言，健全的治理結構是其健康可持續發展的基礎和保障。按照國際慣例，社區基金會一般是基于特定的社區服務目標，由社區居民或組織發起而成立的非營利性法人。在現行中國慈善法律制度環境下，社區基金會至少需要設置理事會、監事會和秘書處等機構，以保證法人治理結構的完整性，特別是理事會的設置直接影響到社區基金會功能的有效發揮。為此，本研究以此為切入點，著力探討當前我國社區基金會治理結構中的理事會、監事會及秘書處等要素設置及職權現狀，并提出契合我國實際的社區基金會治理結構優化策略。

一、社區基金會在我國的發展

何謂社區基金會？簡言之，特指在一定地域范圍內，利用本地資源、依靠本地利益相關者、提出本地解決方案的，且具有獨立性、公益性的一種樞紐型社會組織。在本質上，社區基金會是一個慈善組織，是一種資金源于社區而又服務于社區的基金會形態。它是由一個社區的居民或組織為了這個社區居民的發展所創設的。通常來說，這個組織由當地捐贈者支持并且由代表個體的居民或業主組成的一個理事會進行治理，這些居民或業主為本社區的人們能生活得更好而不懈努力〔1〕。但在此需注意的是，鑒于當前我國社區基金會在登記注冊時所使用名稱不同的實際情況，本研究中的社區基金會是包括“社區基金會”“社區發展基金會”“社區公益基金會”等字樣在內的社區基金會之總集。在某種意義上，這凸顯出當前我國對社區基金會概念理解與認知的多元性。同時，這也是當前我國社區基金會發展不成熟、名稱缺乏規范性的一種體現。

自2008年11月中國首家以服務社區為宗旨和使命的基金會——深圳桃源居公益事業發展基金會成立以來，短短十余年間，社區基金會在我國得到了長足發展，并在新時代的基層社會治理新格局中發揮著越來越重要的作用與功能。最新統計數據顯示，截至2021年11月底，我國大陸地區已經登記注冊成立社區基金會187家，覆蓋全國14個省市自治區（見圖1）。其中，上海、廣東、江蘇三省市為數較多，特別是上海、深圳兩地社區基金會的數量就占到全國總量的六成以上。同時，在一些城市如上海、深圳等地的部分市轄區已完全實現了社區基金會在街鎮層面的全覆蓋。由此推之，社區基金會作為一種新生事物，在我國近十余年的發展過程中，日漸取得了良好的社會績效及經濟效益，顯示出社會治理制度創新的先進性與優越性，得到了社會的廣泛認同。特別是社區基金會作為基層政府、駐區企業、社會慈善家、普通居民等群體之間的聯結紐帶與平臺，在轉變政府職能、激發社區活力、提升社區服務、繁榮社區文化、維護社區穩定、弘揚社區志愿精神、優化社區環境、保護弱勢群體、維護公共利益、促進社會和諧等方面發揮了非常重要的作用。

然而，鑒于我國社區基金會發展過程中，因發起主體的類型差異，愈發呈現出政府發起型、企業發起型、社會組織發起型、居民發起型以及混合發起型的多元化發展路徑。但與此同時，在這些特色化多元發展路徑中也日漸暴露出諸多問題來，如基金會目標定位模糊、籌資渠道有限、專業人才不足、社會公信力不高、整體運營能力還有待提升等，且整體層面上普遍還存在規模小、能力弱、社會影響力不足等突出問題。具體來說：一是大部分社區基金會運作中行政色彩濃厚，“獨立自轉”難度依然較大;二是籌資模式單一，資源“活性”不足;三是動員能力有限，且同時面臨著既有社會組織競爭帶來的生存危機;四是突發事件造成的社會信任危機屢見不鮮;五是部分社區基金會所開展或參與項目的后續評價及發展驅動力不足。追根究底，上述這些問題或多或少反映出一個關鍵的共性問題，即社區基金會的內部治理結構不健全、不完善問題突出。這就要求我們重新審視社區基金會的治理結構問題，即如何科學運用現代法人治理結構，合理引導社區基金會的組織架構建設及可持續發展。當然，這也是本研究的重點所在。

二、現代法人治理結構下的社區基金會

穩健的治理結構是社區基金會可持續發展中實現其預期功能的基本制度配置。治理結構完善與否不僅直接關系基金會發展中各相關方的利益實現程度，而且關涉組織能否更為高效地整合資源、籌集資金以及對既有資產保值增值〔2〕。理論上，社區基金會作為獨立法人，應建立一套“以章程為核心，以理事會為決策機構，以秘書處為執行機構，以監事會為監事機構”的現代法人治理結構，并通過獨立運作來發現社區存在的問題，進而利用其獨特優勢去解決這些問題。如具有開啟我國基金會發展制度先河的《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》第3章第10條就規定，社區基金會應當建立以章程為核心的法人治理結構，建立健全決策機構、執行機構和監事機構。其中，理事會為決策機構;秘書處負責執行理事會決策和執行日常業務;監事會依照規定對基金會財務和會計資料進行檢查，即監事機構。依此而言，健全的社區基金會治理結構應至少設置理事會、監事會和秘書處。如有條件的，還可以設立捐款人代表大會、專業委員會、專家顧問委員會、社區咨詢委員會，在理事會下設項目部、募捐部、財務部等，在秘書處下設公益項目部、投資發展部、法律事務部、宣傳部和研究部等。但不論如何設置，從根本上來說，理事會作為最高決策機構負責所有重要事項的決策，監事會負責對理事會和秘書處進行監督，秘書處負責實施理事會的決議和基金會的日常運作與管理。在這種意義上，社區基金會治理結構的健全與否亦是決定其能否按章程和使命工作的關鍵。

在此，本文主要從社區基金會理事的構成及其權利和義務、理事會及其議事規則、監事及監事會、秘書處及秘書長，以及理事會、監事會、秘書處的權責關系等方面來系統探究其現代法人治理結構（見圖2）。

（一）理事、理事會及其議事規則

1.理事及其功能。理事，本意為“治事，處理事務”。漢代王充在《論衡·程材》中指出：“文吏、儒生皆有所志，然而儒生務忠良，文吏趨理事。”現代意義上的理事，更多的是一種職官名，特指代表公司、團體執行事務、行使權力的人。社區基金會的理事，即指代表社區基金會這一組織執行事務、行使權力的人。

關于社區基金會的理事構成，一般由發起人、捐贈人、社會知名人士、專業人士及業務主管部門推薦人員等組成。除此以外，最重要的是應積極吸納社區利益相關方的參與，如居民代表、社區工作者、社區能人、社區社會組織負責人及轄區單位如街道辦事處、物業服務企業、社區企業推薦的代表人員等。由此推知，理事會的構成既要從社區基金會的資源、專業及高效運作等方面考量，也要積極吸納本社區各方面力量的深度參與，以切實保障社區的公共利益。如2021年9月28日，上海市出臺的《上海市慈善條例》就明確規定：“本市支持設立社區基金會……社區基金會理事會成員由捐贈人、發起人，以及基層群眾性自治組織、社區居民、社區單位、社區社會組織和鄉鎮、街道的代表組成。”〔3〕

放眼世界，發展得比較好的社區基金會，如美國的硅谷社區基金會當前籌款總額超過千億美元，重要經驗之一是各理事充分發揮相應的作用與功能。一般來說，社區基金會的理事主要有三大作用或功能。首先，理事要承擔理事會的議事決策功能。其次，理事要在日常活動中當義工，這是社區基金會和其他基金會的一大明顯不同之處。因為社區基金會是本地的，它要參與到社區的活動中去。實踐中，有一部分社區基金會理事就是社區里的一些民間領袖或社區能人，所以他們要參與到其所生活的社區活動中去。最后，理事應承擔捐款募集的責任。社區基金會一般對理事的要求比較高，理事的責任也很大。以深圳南山區蛇口社區基金會為例，其第一屆的七個理事在第二屆選舉當中有四個自動退出了，第二屆理事會選出的七個理事不到半年又有兩個自動辭職了，其原因在于他們覺得自己承擔不了其職責①。由此可知，對社區基金會成立及其可持續發展來說，理事不僅僅是一種職務，更是一種責任。在實際操作中，理事的選取往往具有一定的標準。以北京市思誠社區公益基金會為例，當選理事主要有三大標準：一是居住地或工作地在街道轄區范圍內，二是具備申報項目或籌集資金的社會網絡資源，三是熱心社區公益。再如，上海市徐匯區龍華社區基金會理事的當選主要依據以下四個標準：具有完全民事行為能力;熱心基金會所從事的公益事業;能夠盡職盡責，保障捐贈財產的使用符合捐贈人的意愿和基金會的公益目的，保障基金會財產的安全及保值增值;廉潔奉公，辦事公道。由上可知，理事的構成及其社會資本對社區基金會的發展具有重要作用。

2.理事會及其職權。在實際運作中，理事會作為基金會的最高決策機構，通常是由理事長、秘書長和理事組成。一般情況下，理事會成員均為基金會的領導層，但他們并不參與基金會的實際管理和運營，其與執行層（基金會專職人員）是相互分離的，對執行層起著支配作用。也就是說，理事會成員一般不在基金會執行層的其他部門任職（或承擔責任），以免職責不清，影響組織運行效率。這在很大程度上保持了社區基金會理事會的相對獨立性和自主性。（①參見深圳市南山區蛇口社區基金會理事周為民的公開演講：《野花一片·自由生長——蛇口社區基金會的實踐與思考》，https：//www.sohu.com/a/331746768_99904059。）關于理事會的職權。根據《基金會管理條例》，理事會的職權包括制定和修改章程、人員任免、審定內部管理制度和決定其他重大事項，在組織內部具有舉足輕重的作用。通常情況下，在理事會未產生之前，第一屆理事一般由捐贈人、發起人提名并協商確定（構成未來的理事會），后續理事換屆選舉則由理事會、主要捐贈人共同提名并組織換屆會議，再經理事會表決通過。在實踐中，不同的社區基金會往往會根據其目標使命定位，在《基金會管理條例》指導下，結合自身特色設定理事會職權。以成都市武侯社區發展基金會為例，其職權主要涉及以下十個方面：制定、修改章程;選舉、罷免理事長、副理事長、秘書長;決定重大業務活動計劃，包括資金的募集管理和使用計劃;年度收支預算及決算審定;制定內部管理制度;決定設立辦事機構、分支機構、代表機構;決定由秘書長提名的副秘書長和各機構主要負責人的聘任;聽取、審議秘書長的工作報告，檢查秘書長的工作;決定基金會的分立、合并或終止;決定其他重大事項。

關于理事會的職位設置及理事長的職權。一般情況下，社區基金會理事會的職位設置與理事會的職能密切相關。理事會職位設置的重點在于保證理事會對社區基金會的領導力，通常設置兩大基本職位，即理事長和副理事長，其他職位可依據基金會實際發展需要和特色而設立。在實際運作中，理事會作為社區基金會的決策機構，一般由理事長、理事和秘書長組成。其中，理事長作為理事會的發起人，通常是由理事會在既有理事中選舉產生，其同時也是本基金會的法定代表人。一般來說，理事長的主要職權涉及以下四個方面：定期召集并主持理事會會議，并檢查理事會決議的落實情況;對基金會戰略規劃、年度計劃、財務報告、章程等重大事項進行審議和審批;代表基金會簽署重要文件;理事會賦予的其他職權。（①桃源居公益事業發展基金會由深圳桃源居集團發起，于2008年11月18日經民政部批準成立，是我國第一家也是唯一一家在民政部登記注冊成立的社區基金會（其他社區基金會都是在各省登記注冊的）。然而，鑒于桃源居公益事業發展基金會成立之初定位是培育社會組織的，且經過近十來年的發展，已經在全國各地培育了一批社區基金會，如重慶與天津的桃源居社區基金會、深圳市光明新區鳳凰社區基金會、北京市思誠社區公益基金會等，基本完成了計劃的使命。同時，考慮到當初注冊地在北京以及未來轉型發展的需要，該基金會已于2020年3月24日注銷，但其在我國基層社會治理領域所開創的諸多先河仍具有時代意義。參見原珂，潘勁舟.企業主導型社區基金會特征及其參與基層治理優勢〔J〕.團結，2021，（5）.）在實踐中，鑒于我國社區樣態的多元性和社區基金會的多類型發展，不同類型的社區基金會在理事會機構設置和權責行使方面也略有差異。如以社區基金會整體發展程度較高的深圳市為例，在政府發起型（如深圳市寶安區燕川社區基金會等）、居民發起型（如深圳市南山區蛇口社區基金會等）、企業發起型（如深圳市桃源居公益事業發展基金會、深圳市坪山區坑梓社區基金會等）及混合發起型（如深圳市光明區鳳凰社區基金會、深圳市坪山區坪山社區基金會等）社區基金會的理事會機構設置上就各有特色。具體來說，如鳳凰社區基金會主要由政府出面尋求社會賢達組成理事會。當成立理事會后，政府即退出社區基金會內部管理，保持理事會的獨立性并將其作為最高決策機構。同時，在理事會下設項目部、募捐部及財務部等，并在理事中增設副理事長以加強領導和組織能力。又如，蛇口社區基金會以捐贈人代表大會為最高權力機構，由其產生理事會并賦權理事會成員分別負責秘書處、法務、捐款募集、項目及規則、社團聯絡與活動、信息與網絡以及財務等工作，從而使得基金會通過理事分工負責制充實了理事的專業能力，進而大大提升了組織能力和活力。再如，桃源居社區源于企業地產投資建設，故其較早就形成了桃源社區發展基金會（簡稱“小桃基金會”）和桃源居公益事業發展基金會①（簡稱“大桃基金會”）兩大基金會并存的格局。前者即“小桃基金會”專注于本社區，后者即“大桃基金會”則著眼全國，二者通過桃源居社區公益中心聯結，并統一于社區治理體系。在此格局下，“小桃基金會”理事會由“大桃基金會”理事會指導成立，并接受其領導與監督〔4〕。由上可知，在實際運作中，社區基金會理事會因產生方式的差異而在其職權行使方面也呈現出一定的差異性。因此，實踐中社區基金會理事會的設置應結合實際，因地制宜。

3.理事會議事規則。有理事會就需要有議事規則。通常，社區基金會都會制定明確的理事會議事規則，主要包括總則、理事會及其組成、會議的召集與出席、議題與議程、發言和表決、回避原則等。在此，結合當前我國社區基金會發展實際，在理事會議事規則中應堅持以下三個方面的原則。

一是民主協商原則。通常來說，社區基金會具有規范的治理結構，如廣泛吸納駐社區企業、社區意見領袖等參與理事會，并接受社區內所有人群的監督，有廣泛的代表性。例如，深圳桃源居就成立了社區理事會，通過社區黨委、居民委員會、社區工作站、業主委員會、社區公益中心和桃源居企業六方聯席會議制度審議和決定社區公益項目，從而實現理事會和基金會對社區公共事務治理的民主參與。其具體運行機制為：社區理事會作為社區最高決策機構，上述六大主體各有一票投票權，共同確定社區公共問題，共同審議決定社會組織提交的年度項目計劃。各方可投贊成、反對和棄權票，至少3票贊成才可以通過，所有平票情況均交由黨委統一決策，由此形成了以社區黨委為核心的“一核多元”的社區服務決策機制。

二是與捐贈者協商原則。一方面，在項目決策與執行中，應在民主協商的原則下加強與捐贈者的溝通與交流。例如，善款的使用要尊重捐贈者的意愿，項目執行中要為捐贈者搭建展示其形象的平臺，并邀請捐贈者參與項目決策過程等，讓捐贈者充分了解善款去向。另一方面，注重與捐贈者協商，從而有效將個人捐贈者的貢獻聚集到一起，形成更大的影響力。例如，社區基金會可以通過將捐贈者聚到一起而形成更大規模的生產力組織，并將資金撥付給他們，這樣做比把資金分配給很多單個組織更有效率。此外，出于對當地需求和機遇的特別關注，與捐贈者進行良好的溝通交流，還將會使社區基金會助力捐贈人在其投資項目上取得最大利益的同時，持續改善所有社區居民的生活質量。特別是在危機時期，這些基金會還可以成為一種特別的資源，捐贈者和其他機構可以利用基金會對于本地的了解來指導他們的投資，使資金流向更為需要的地方。

三是居民參與原則。社區基金會的理事會結構應深具彈性與民主特質，除了政府、企業部門加入外，也應廣納社區民眾加入決策層級，以適時回應正在浮現與改變的社區需求，而非墨守成規。這就要求社區基金會的治理機制不能行政化，必須讓居民成為社區基金會的主人，發揮其主體作用，不管是黨代表、人大代表、政協委員還是社區精英、普通民眾，都要以不同居民身份參加進來。更進一步說，只要得到居民身份的認同就可以參加進來并發揮作用。這就要求在理事會議及決策程序上，要注重引入社區居民參與決策的機制。如在項目遴選過程中，社區居民要有發言權，可以充分發表意見，決定最終資助哪個項目。在此，需注意的是，應明確要求不能由公職人員在社區基金會充當高層決策角色，以保證社區基金會的獨立性和民間性。如實踐中，深圳蛇口社區基金會通常采用羅伯特議事規則（平衡、多數、辯論、集體意志等）和理事會輪值主席制度來調動理事和社區居民參與的積極性，并取得了良好成效。

（二）監事會及其作用

監事，又稱“監察人”，在現代企業法人治理中，通常是指公司中常設的監察機關的成員，負責監察公司的財務情況、公司高級管理人員的職務執行情況，以及其他由公司章程規定的監察職責。按照國際慣例，由監事組成的監督機構被稱為監事會，是現代公司治理中必備的法定的監督機關。監事通常由股東代表和職工代表組成，且不得兼任董事或經理。在我國，法人治理結構下的社區基金會通常也采用這一治理結構。一般情況下，社區基金會都會設立監事會，至少由1名監事長和2名監事組成。本質上，監事會是社區基金會的監督機構，負責監督財務制度的落實情況，并委托有資質的會計師事務所對基金會財務進行年終審計，其結果要在理事會上公布。原則上，監事任期與理事任期相同，期滿可以連任。

在實踐中，關于監事的產生和罷免，一般遵循三種方式：一是監事由主要捐贈人、業務主管單位分別選派，二是登記管理機關根據工作需要選派，三是監事的變更依照其產生程序來進行。但不論何種方式產生，監事的職責都不應因其所隸屬“上家”的不同而在業務上有所差異。通常情況下，社區基金會監事的權利和義務主要有：監事依照章程規定的程序檢查基金會財務和會計資料，監督理事會遵守法律和章程的情況;監事列席理事會會議，有權向理事會提出質詢和建議，并應當向登記管理機關、業務主管單位以及稅務、會計主管部門反映情況;監事應當遵守有關法律法規和基金會章程，忠實履行職責。

（三）秘書處及其功能

秘書處是社區基金會的執行機構，如秘書處可以受理事長的委托發出會議通知，按照理事會決策具體開展基金會日常工作，等等。在實踐中，鑒于社區基金會兼有社區和基金會的雙重屬性，在各類基金會中屬于綜合實力較高的一類，因此對秘書處從業人員的要求也比較高。他們不僅要有基金會行業的專業素養，還要掌握社區工作的方法和技巧，這就需要一支專業的團隊來運作。一般情況下，一個規模較大的社區基金會秘書處往往會有3～4名專職工作人員。原則上，社區基金會秘書處下面至少設有辦公室、財務部、項目部三個主要部門。具體來說，辦公室的主要職責是負責制定該基金會的年度工作計劃、半年工作計劃，負責編制該基金會年度工作大事記;管理該基金會各類文件、檔案，負責該基金會的年檢;負責該基金會的人事管理。財務部的主要職責為清算各類財務報表，負責年度審計、專項審計;制定和組織實施年度資金募集計劃;負責各類項目的資金管理、撥付和績效審計。項目部的主要職責是整理各類項目的申報、組織評審、監督項目實施情況，負責本基金會的志愿者管理以及組織與兄弟基金會的對口交流和項目合作。另外，在一些規模比較大的社區基金會中，其秘書處下面或許還會有義工隊伍和各種工作小組，如募集小組、項目活動小組、社團社區小組等。

通常，秘書處設秘書長一名，并由秘書長統領秘書處工作。但在此需注意的是，實踐中一些社區基金會在成立理事會的時候，是沒有秘書處的。這樣，理事會本身就是秘書處，既是理事又做秘書長工作。如深圳南山區蛇口社區基金會直到2015年基金會注冊成立后，才聘請了一名專職的秘書處人員。所以，在剛開始的時候，理事會所承擔的責任特別大，理事、監事成員全部是不授薪的，秘書處專職工作人員是授薪的。

三、優化我國社區基金會治理結構的主要進路

由上文可知，社區基金會治理結構的健全與否，是決定其能否穩健發展的關鍵所在。若要保障社區基金會治理結構的穩健及其可持續發展，在實際運作中需要處理好其與政府部門之間的關系，進一步做實做強社區基金會理事會，充分發揮監事會的積極作用，加強秘書處的專業化運作。

（一）厘清權責，理順政府與社區基金會的關系

實踐證明，強大的行政驅動使中國走出了一條與西方社區基金會發展完全不同的路徑，但這一路徑是較為契合中國社會治理結構實際的〔5〕。對此，我們應看到其積極價值，而非一味地指責與批評。本質上，社區基金會作為一種新生事物，在我國特有的政治社會制度下，絕大多數社區基金會的發展和運作都必須置于與政府的關系中才能獲得更為現實的理解，同時這也是理解社區基金會本土化邏輯的重要窗口。

在實踐中，鑒于當前我國政府發起型社區基金會占絕大多數，基層政府（街道）往往是這些社區基金會的主要出資方，或由其動員社會單位捐贈，故社區基金會在具體運作中對政府的依賴性很大。特別是在初始階段，社區基金會普遍能力較弱，各級政府往往會在各類資源銜接方面給予協助，從而助力這一新生組織快速成長。約翰遜〔6〕、韋茜〔7〕等人研究發現，政府資助能夠通過傳遞社會組織聲譽和具有競爭力的信號而撬動更多社會資源。在這種意義上，對政府而言，或許一條更好的路徑是，今后政府應將社區基金會納入城市經濟和社會發展總體規劃以及社區建設發展規劃之中，從加強和完善城鄉社區治理、在發展中保障和改善民生的全局謀劃中，來開展社區基金會的培育發展工作，才能避免為了完成社區基金會建設指標而忽略所在社區、縣市的經濟和社會發展基礎，避免部分社區基金會僅僅維持在“有名無實”的狀態。在此，以政府資助為例，其關鍵在于要建立起競爭性的行業生態以徹底轉變以往“一視同仁”的資助方式。如根據社區基金會發展狀況，以項目獎勵、人才獎勵等分配型工具來確定獲得政府資助的等級，特別是注意最低檔次的政府資助額度應不足以支撐社區基金會的運作，以此來促進社區基金會籌集社區慈善資源、提供社區公共服務以增加服務收入、提高內部管理能力等，進而實現“優勝劣汰”。而要實現上述目的的一個前提是，基層政府必須理順其與社區基金會的關系，應充分放權于社區基金會，在保證基金會運作層面基本的自主性之時，盡可能地在條件允許的情況下招聘專業人員來運作。

（二）賦權增能，進一步做實做強社區基金會理事會

理事會作為社區基金會的最高決策機構，應充分發揮其功效。如黃家亮等人認為，社區基金會最終成敗的核心在于其理事會是否能夠充分發揮作用〔8〕。對于當前我國整體上還處于起步成長期的社區基金會而言，增強其發展的最好方式就是加強其知識能力及行動資源〔9〕，即為社區基金會可持續發展賦權增能。這就進一步要求切實做實做強社區基金會理事會。諸多研究表明，在當前我國社會組織整體“造血”能力不足的現實情況下，系統化的賦能能夠促進社會組織快速成長〔10〕。在實踐中，當前各地方政府對社區基金會的賦能培育體現在多個方面，如通過協助建立以理事會為核心的內部治理結構來增強其內部治理能力，通過為社區基金會搭建交流平臺、為從業人員提供培訓來提高社區基金會的專業服務能力。但是，根據馬克思主義的經典理論，內因是根據，外因是條件，內因通過外因起作用。因此，社區基金會的長效發展不能僅僅依賴于政府，而更需自身能力建設的提升。故在此主要從社區基金會理事會自身建設與能力提升方面展開論述。

首先，明確理事會的權責關系，做到“有權必有責”。理事會作為社區基金會的決策機構，依法行使章程規定的職權，在基金會發展中具有關鍵地位。有學者指出，“理事會提供了一個機會來發展一個協調化活動的穩定的、集體性結構，通過這一結構，相互依賴性得以控制”〔11〕。換言之，理事會應做到“權責一致”。特別是在實際運作中，理事會作為社區基金會的領導層，其在享有所有事項決策權之時也應盡最大能力履行其職責，特別是動員理事會成員積極主動宣傳介紹本基金會并為其銜接各種社會資源。有研究發現，理事會成員的表現與社區基金會的善款募集有正相關關系，專業化運作的社區基金會比一般的社區基金會在善款募集能力和資金滿足社區需要能力方面更為優秀〔12〕。這就在很大程度上要求理事會產生時要廣泛動員、民主選舉，以充分吸納既有公益精神又有廣泛社會資源的民眾參與，而并非僅通過政府部門指派或者建議的方式產生。

其次，優化理事會成員結構，充分發揮其積極作用。一般來說，理事會成員的構成應盡可能地涉及各行業的精英，以形成較為豐富的社會資源。一方面，根據資源依賴理論，社區基金會的理事成員應盡可能多樣化，可由地方政府官員、街道社區領導者、企業負責人、社會組織負責人、金融財務人員、法律專業人員、居民代表等組成，由此擴大社區基金會的社會協作網絡，為社區基金會鏈接到不同的社會資源奠定基礎。這就要求進一步優化理事會成員在知識背景、年齡分布、從事行業及社會資本等方面的結構。另一方面，優化理事會結構，還能夠增強組織抗風險的能力。以當前我國占絕對地位的政府發起型社區基金會的發展為例，盡管政府背景的理事會成員對社區基金會在成立之初及其前期運作中提供了有力支持，但其并不利于組織自主性的可持續發展和抵抗風險的能力提升。特別是在新冠肺炎疫情的嚴重影響下，諸多地方政府財政收入都出現了緊張狀況，這對以政府背景為理事會主要成員的社區基金會之發展帶來了很大的困難，如政府直接購買服務規模縮小、政府間接資金與資源支持削減甚至沒有等①。當然，這也從側面反映了一個問題，即鑒于理事會成員產生方式及話語主導權等限制，當前社區基金會中非政府背景理事會成員的作用還未得到充分發揮，對此未來應盡可能地調動這些成員的各種社會資源。在此，需注意三個問題：一是嚴格控制社區基金會中政府背景的理事會成員比例。當然，這也是調整與引導政府培育或扶持社區基金會發展行為的關鍵。二是極力避免社區基金會治理中外部治理代替內部治理的問題。因為在我國行政驅動模式下的社區基金會運作中，很容易出現外部治理代替內部治理的傾向。三是盡量避免理事會成員的“虛位”現象。盡管實踐中絕大多數社區基金會都成立了理事會，成員構成也都具有多元化特征，但令人遺憾的是，諸多現有的理事會成員并未能發揮其作用，而更多的是象征性地出席理事會。為此，今后還需進一步優化治理結構的有效性，以充分發揮理事會及其成員的積極作用。（

①其實，當前我國絕大多數以政府為主導而發起的社區基金會，其理事會成員的產生主要有兩種方式：“街道推薦”產生和“選舉”產生。有研究對某市社區基金會的調查結果顯示，該市社區基金會理事會成員由“街道推薦”產生的占65.22%，且這種由政府推薦的理事會成員多數來自出資企業的負責人，或是街道社區人員。這些人員屬于在政府主導下的被動參與，缺少對社區基金會的內在參與熱情。與此同時，這也造成理事會成員的廣泛性和代表性不足，也就難以為社區基金會的實際發展帶來更多可持續的資源。因此，要通過轉變社區基金會理事會成員的產生方式，通過選舉產生真正對社區建設有熱情，且對社區基金會有一定了解的理事會成員，這樣才能最大限度地調動理事會成員的積極性，為社區基金會的持續發展帶來源源不斷的資源。）最后，規范理事會會議制度。制度的功能在于解決不確定性。健康有序的理事會及其合規治理是保證基金會實現其公益使命的前提，而合規治理的前提則是每年按照規定召開理事會會議，以保證理事參與到社區基金會的治理中。實踐中，理事會應嚴格按照社區基金會成立章程規定，每年必須保證召開若干場關于制度制定、發展決策及項目資助等方面的理事會會議，并對重要事項進行表決。例如，按照章程，理事會決議的投票通過一般有比例要求，在出席人次、投票比例等方面都有嚴格要求，這些均是構成基金會決策機制的重要因素。

（三）明確職責，充分發揮監事會的積極作用

監事會作為社區基金會現代法人治理結構的必要組成部分，應在不斷加強自身建設的同時，積極圍繞基金會愿景使命發揮源頭參與、過程維護和監督的重要作用。在實踐中，監事會應從以下兩方面持續加強自身建設。一方面，準確定位，到位不越位。監事會履職的基本原則是既要積極履職又不得干涉理事會業務的正常運轉，因此在實際中應找準定位，做到適度、恰當。這就要求監事會應堅決維護理事會在基金會治理中的核心地位，避免監事會對理事會工作的過多干預而影響理事會的工作效率。另一方面，不斷提升自身能力建設。具體來說，一是加強監事會隊伍建設。在實際運行中，監事會的監督應以財務監督為主、業務監督為輔，以合法性監督為主、妥當性監督為輔。二是深化完善監事履職的自我監督和自我評價。如監事連續兩次未能出席，也不委托其他監事出席監事會會議，視為不能履行職責，理事會應當予以撤換。三要加強監事培訓，提高監事履職能力。如積極組織監事參加行業自律機構的常規培訓;邀請知名學者講授當前經濟社會發展形勢與社會組織創新發展的課題，使監事能夠更準確地理解經濟社會發展的總體形勢、監管方面的新情況，提高履職能力。此外，還可以探索建立聯席會議制度。聯席會議制度可以將監事會與各個相關機構的非正式溝通固定下來，形成具有約束力的規范性意見，保障監事會的履職得到更廣泛的支持。總之，上述加強監事會自身建設的目的在于力爭實現其對基金會的全方位、動態化的參與和監督。

（四）“讓專業的人做專業的事”：加強秘書處的專業化運作

在實踐中，鑒于社區基金會作為獨立法人機構的本質屬性，其必須依法依規堅持獨立地、專業化地運作，建立起規范的運行機制和管理規范，尤其是要建設籌資、財務和項目管理等方面的專業團隊，確保基金會運作的規模、可持續性和規范性。而這些不僅涉及社區基金會專業人才的建設問題，而且都與秘書處的日常工作密切相關。從根本上來說，“讓專業的人做專業的事”，這樣才會取得事半功倍之效。如前文所述，相較于一般性的社區社會組織，社區基金會的運作是一項專業性極強的工作，故應“讓專業的人做專業的事”。第一，要加強秘書處的專業化運作。唐有財等人通過對某市社區基金會整體發展情況的實地調研，認為該市社區基金會秘書處的整體能力非常弱，主要體現在高度兼職化、授權不足以及內驅力弱等方面。其實，在很大程度上，當前全國社區基金會的秘書處發展及其能力建設都存在類似問題，這也有力回應了諸多研究中所指出的，“當前我國社區基金會在法人治理結構建設方面還很不夠完善，日常工作較大程度上依附于主要發起單位”〔13〕。在實際運作中，不少社區基金會的秘書長是由發起單位人員兼任的。對此，必須讓社區基金會進行實體化運作，配備專職秘書長處理各種社會事務，進行組織網絡關系的構建，使組織日常運作走向專業化。第二，要加強對秘書長及其秘書處工作人員的業務能力培訓。社區基金會具有利用社區資源為社區服務的天然屬性，其管理和工作人員通常對社區具有一份特殊的情感，能夠扎根于社區，那么活躍在社區的專業社工必然具有先天優勢，對其要充分利用。換言之，倘若能在社區里充分發揮現有專業社工的作用，讓這些專業的人來做社區服務工作，將會極大提升基金會秘書處的工作能力，或許還將有效緩解社區基金會人力缺乏的問題。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“社區基金會在基層社會治理新格局中的作用研究”（20CSH091）;對外經濟貿易大學優秀青年學者資助項目（21YQ20）

〔作者簡介〕原珂，對外經濟貿易大學國家對外開放研究院副教授，深圳大學城市治理研究院研究員，博士，北京 100029。