新興技術社會風險化解的前瞻性治理特征

陳 瑜，馬永馳

(1.大連海洋大學 海洋法律與人文學院， 遼寧 大連 116033；2.山東大學 政治學與公共管理學院， 山東 青島 266237)

0 問題的提出

20世紀90年代涌現出一批包括核電、風電、納米、生物、信息和認知等知識基礎不斷擴展、現有市場應用正在革新并同時帶來潛在社會風險的“新興技術”。新興技術社會風險是指技術在發展過程中可能給人類社會帶來各種負面影響或負面效應的總稱[1]，如人類至今仍難以控制核廢料排放給全人類帶來的不可逆影響。在人類尚未得出轉基因食品跨代影響的科學定論之前，國內外市場上已有大量轉基因作物原料進入生產加工領域或者食品鏈[2]。當新一代信息技術成為整個經濟社會無法脫離的要素時，“棱鏡門事件”反映出網絡連接下個人隱私泄露成為整個社會系統面臨的安全問題。當全球首輛優步自動駕駛汽車致死事故發生后，人們發現無人駕駛載具的系統行為開始對人類生命產生威脅。技術原本是中性的，是人類對它的不恰當應用引發了技術風險[3]，新興技術社會風險造成的“科林格里奇困境”已經初露端倪。部分國家以專家決策模式或者公眾參與方式化解技術風險，但專家決策難以充分考慮廣泛社會公眾的利益和價值訴求[4]，公眾參與存在意見沖突和決策效率低下等問題[5]，因此一些國家和地區開始積極探索前瞻性治理。如英國、歐盟和美國等國家試圖解決新興技術產品設計中的倫理道德缺失問題，或者在新興技術產品推廣前展開參與式或預期治理實踐，抑或是主張敏捷治理的新興產業政策。鑒于現有前瞻性治理研究較為分散和模糊，通過多案例檢驗剖析新興技術社會風險化解的前瞻性治理特征，可為提升新興技術社會風險治理績效提供經驗啟示。

1 文獻綜述

1.1 前瞻性治理內涵

現代漢語詞典中“前瞻”一詞具有“向前面看、展望、預測”的含義。國內外學者關于前瞻性治理的研究主要體現在以下幾個方面：第一，在技術產品設計階段嵌入利益相關者隱私、知情同意和個人偏好等價值觀和行為方式的價值敏感設計理論及方法[6]；第二，在技術創新過程中，運用情境方式幫助多元社會主體想象未來新興技術應用、突發事件和結果，從而引發多重自反式價值思考的預期治理理論[7]；第三，企業創新活動設定倫理、道德和價值邊界，增強對創新主體行為約束的負責任創新框架[8]；第四，將社會公眾意見納入新興技術決策過程，適當賦予社會公眾表達觀點和資源分配權的參與式治理實踐[9]。由此可以發現，這些前瞻性治理理論、方法和實踐都是在新興技術應用或決策前考慮多元主體想法和意見、責任倫理和價值，是一種未雨綢繆、提前預防新興技術社會風險的技術決策方式。綜上，本文將前瞻性治理內涵界定為“一種通過安排適當范圍參與主體、調節特定溝通過程，使治理參與者轉變或提升新興技術風險認知，促進或放緩某類新興技術應用發展腳步，最終實現新興技術社會風險化解集體行動的技術決策方式”。

1.2 新興技術社會風險與前瞻性治理理念

(1)20世紀60年代以政府認知規避技術風險。在貝爾納、愛因斯坦等科學家最早提出科學技術與經濟社會相互關系的基礎上，Gibbons & Gwin[10]提出國家機構應幫助公民選擇技術發展路線。此后10年內，政府和技術專家成為規避技術風險的決策主體，強制性技術政策給技術災難爆發埋下了嚴重的隱患。

(2)20世紀90年代以專家和公眾意見化解技術風險。英國最早注意到強制性技術政策引發的“公眾信任危機”。Irwin[11]明確提出公眾價值應具有技術決策合法性，技術政策決策模式逐步轉變為專家決策與公眾咨詢相結合，關注公眾接受技術產品及政策的態度和影響因素[12]，但是技術政策仍受既定專家偏好與價值的影響，導致技術風險化解效率較低。

(3)21世紀以后以前瞻性治理化解新興技術社會風險。21世紀初，技術災難頻發促使研究一致認為公眾需要參與早期新興技術發展討論，政府、專家和公眾等多元主體成為技術治理網絡的共同行動者[13]。新興技術決策過程運用各種對話模型[14]，形成“前置式倫理”價值敏感設計理論與方法[6]、前瞻治理實踐參與式和預期治理等理論[15]、“前瞻式治理”責任式創新制度框架[16]。在前瞻性治理實踐或經驗逐步規范化的前提下[17]，以前瞻性治理化解新興技術社會風險的特征不夠清晰和明確，導致風險化解經驗本土化效率較低。

1.3 前瞻性治理達成集體行動的相關因素

國內外學者主要從3個因素出發展開新興技術前瞻性治理化解社會風險的集體行動研究。

(1)集體行動。集體行動是指利益相關者共同管理公共池塘資源，不單獨作出可能影響其他參與者利益的行動決策[18]。新興社會風險化解集體行動是指為避免單一主體決策給其他社會主體帶來風險與侵害，轉而由多元社會主體共同權衡新興技術發展。

(2)治理主體因素。相關研究普遍認為，單一主體決策難以考慮廣泛社會主體的利益和價值，由“政府—市場—社會公眾”構成的多元主體是前瞻性治理結構的主要特征[19]。在此結構下，新興技術產品利益相關者可針對產品設計提出意見，使技術系統倫理道德和價值觀達成一致[6]。由責任部委、議會、專家或非政府組織構成的科學技術委員會發起參與活動，可以保證參與結果得到政府認同[20]；國家級專業機構組織參與能夠吸收廣泛社會主體意見，保證結果公正[21]；包含顧問委員會、專家委員會或決策機構成員的社會組織(雇主協會、工會等)參與技術決策辯論有利于將辯論意見納入決策過程[22]。

(3)治理過程因素。政府管理者和社會領導者已經認識到公眾參與對于技術決策的價值，所以公眾參與技術決策是前瞻性治理過程的顯著特點。在此過程中，需要根據公眾信息需求程度選擇合適的參與類型和程序。例如，包容性公眾參與頂層設計有利于技術決策吸取更多公眾意見[20]；邀請經驗豐富的企業專家能夠加強利益攸關方之間的對話；針對參與結果建立政策建議列表并即時發布，可以增加參與者對決策結果的認同感[23]。

(4)治理結果因素。相關研究認為，參與結果與技術決策密不可分。Emery等[24]認為，提煉參與影響技術決策的特征有助于清晰認識技術決策影響機制，包括參與結果正式納入政策議程、決策者以哪些方式加入參與過程[21]、公眾在非正式場合參與技術決策、受益者動員與協調能力、一致的政治動機[25]、技術研究與政策交互利益等[26]。

本文梳理相關文獻發現，前瞻性治理為新興技術社會風險化解提供了新思考。當前學者主要關注前瞻性治理結構、過程、結果因素達成新興技術社會風險化解集體行動的方式，相關觀點比較分散和模糊。本文在既有研究的基礎上，將前瞻性治理整合為“結構—過程—結果”因素，識別“前瞻性治理與集體行動”的因果關系，構建前瞻性治理與集體行動關系分析框架(見圖1)，提煉前瞻性治理特征。Chilvers & Longhurst[14]的“主體—程序—對象(問題)”參與式治理框架主要從治理結構和治理過程視角進行分析，缺少對治理結果的考量。而本文設定的集體行動借鑒了價值敏感設計理論中的4類權衡關系：第一，只考慮政府與專家意見，無公眾情感。第二，考慮良好的政府與專家意見，公眾情感上有需求。第三，犧牲政府與專家意見，很好地滿足公眾情感。第四，充分考慮政府與專家意見，公眾情感得到滿足。

圖1 前瞻性治理與集體行動關系分析框架Fig.1 Analysis framework of the relationship between prospective governance and collective action

2 研究設計

本文研究設計主要包括提煉前瞻性治理特征和專家檢驗兩部分內容(見圖2)。

2.1 前瞻性治理特征提煉

本文案例數據來源于“Web of Science”核心合集、中國知網“CSSCI”等數據庫，檢索2000年以后具有一定代表性的10個新興技術治理案例，包括新興技術研發試驗環節治理案例(BSE瑞士異體器官移植論壇[27]、BAT奧地利遺傳基因測試一致會議[28]、BCN1中國轉基因生物安全證書審批案例[29])，生產加工環節治理案例(BUK英國“The GM Nation”辯論運動[30]、BDK丹麥轉基因作物種植市民陪審團[21]、BCN2中國轉基因作物產業化政策[31])，經營環節治理案例(IDK丹麥電子監控共識會議[32]、NCUS美國國家市民技術論壇[33]、QUK英國諾頓社區風電項目[34]、QCN江西彭澤核電站案例[35])。本文從“治理主體、治理過程、治理結果”3個因素提煉案例中的前瞻性治理特征，運用文本分析法，按照定性數據層層歸納條目化、概念化和范疇化的步驟和技術，并通過學術期刊、訪談和媒體報道進行交叉驗證。

2.2 部分地區專家檢驗

基于上文提煉的前瞻性治理特征，通過登門拜訪、電郵、熟人推薦等方式邀請中國部分地區專家(高校為中級以上職稱教師，企業為中級以上職稱員工及中高層管理者，媒體為中級以上職稱記者或主編)，運用層次分析法(AHP)檢驗治理特征，包括專家預判和部分地區專家檢驗兩個階段。根據數據可得性和城市、專家單位典型性原則，以東北沿海城市大連作為調研對象，高校選取具有新興技術研究優勢的大連理工大學，政府選取大連高新技術創業服務中心和高新區科技局，企業選取大連高新區創業園區內覆蓋納米、生物、信息和人工智能的企業以及具有核電和風電技術優勢的大連華銳重工集團股份有限公司，媒體選取擁有龐大用戶量的騰訊(科技)。第一階段預測試面向納米、生物、信息和認知技術領域高校、政府、企業和媒體專家發放問卷37份，獲得有效問卷36份，有效問卷回收率為97%，符合統計分析受試樣本大于30的標準。該階段問卷結果顯示，媒體專家理解新興技術問題深度有限，問卷質量不理想，故第二階段測試剔除媒體并納入風電和核電技術專家，面向高校、政府和企業專家發放問卷120份，獲得有效問卷108份，有效問卷回收率為90%，符合受試者與題項比例大于5∶1且受試樣本總數大于100的標準。雖然本文專家檢驗無法代表中國相關領域的全部專家意見，但是可以獲悉部分專家關于前瞻性治理特征的認可傾向，以此作為下一步研究的基礎。

3 結果分析

3.1 前瞻性治理特征

根據上述研究設計，本文提煉出12個前瞻性治理特征，它們對于達成集體行動存在不同影響，如表1所示。

圖2 研究設計Fig.2 Research design

表1 12個前瞻性治理特征Tab.1 12 Prospective governance characteristics

3.2 AHP專家檢驗結果

層次分析法(AHP)可將主觀判斷盡可能轉化為客觀描述。首先，通過構建判斷矩陣，計算指標權重，一般采用1～9階倒數標度法表示指標重要性及其含義；其次，對判斷矩陣進行一致性檢驗；最后，為度量不同階數判斷矩陣是否滿足一致性，需要引入判斷矩陣平均隨機一致性指標RI值。在1～10階判斷矩陣RI值中，當階數大于2、判斷矩陣一致性比率CR=CI/RI<0.10時，即認為該判斷矩陣具有滿意一致性，否則需要調整判斷矩陣，以使之具有滿意一致性[40]。一致性檢驗指標為：

(1)

按照AHP計算步驟，兩輪專家檢驗總權重排序結果表明，第一輪和第二輪檢驗結果趨勢相符，且第一輪37位專家和第二輪108位專家的全部CR值均小于0.1，說明評判過程具有滿意一致性。第二輪專家檢驗CR值結果如表2所示。

表2 第二輪專家權重檢驗結果Tab.2 Results of the second round of expert weight test

第二輪專家檢驗總權重排序結果如表3所示。從中可見，排在前3位的包含兩個治理結果特征和一個治理過程特征(C11、C13、B14)，排在末3位的包含兩個治理過程特征和一個治理結構特征(B13、A13、B11)。研究發現，專家檢驗認為治理結果特征的重要性大于治理過程特征，特別是專家認為信息傳遞與獲取位階一致特征(B14)比獨立專業機構特征(A13)更重要，可能是因為大多數專家認為對等一致信息獲取與傳遞比專業機構提供的信息更重要。由3個因素權重排序結果可見，治理結構排在首位的是獨立第三方評價特征(A14)，治理過程排在首位的是信息傳遞與獲取位階一致特征(B14)，治理結果排在首位的是公眾參與活動結果納入既定政策議程特征(C11)。由此可見，專家均認為需要將信息納入技術決策。由6類技術領域專家一致認同的排序結果可見，納米、生物、信息與認知技術專家一致認同公眾參與結果納入既定政策議程(C11)是最重要的特征，風電、核電技術專家一致認同新興技術公眾參與法律法規(C13)是最重要的特征。形成這種意見差異的原因在于，納米、生物、信息和認識技術相對于風電、核電技術具有更多不確定性，所以專家認為政府應該獲取多元主體意見并將其納入政策議程；而風電與核電技術相對成熟，所以專家認為政府出臺新興技術公眾參與法律法規是當前風電與核電技術治理的首要工作(見圖3)[38]。

表3 第二輪專家檢驗總權重與3個因素權重的排序結果Tab.3 Rankings of the second round total weight of expert testing and the weights of 3 factors

圖3 6類新興技術領域專家權重比較Fig.3 Weights comparison of experts in 6 types of emerging technology fields

4 研究結論與政策啟示

4.1 研究結論

根據上述研究，本文得出如下結論：

(1)總權重和3個因素權重研究結果表明，專家一致認為治理結果特征最重要。這說明，達成新興技術社會風險化解的集體行動需要重點關注此方面，而治理過程則是達成集體行動的必要條件，但非充分條件。

(2)本文發現，在中國情境下，前瞻性治理的特殊變量分別是“社會群體抗爭”和“外因”特征。在QCN案例中，無科學技術委員會組織參與活動、政府僅利用傳統宣傳方式傳遞信息且未主動獲取信息、社會公眾沒有設定問題、政府制定決策后才公開信息4個特征與其它案例情況相差甚遠。但是，QCN案例最終卻改變了政府決策，就是因為“社會群體抗爭”和“外因”特征發揮了作用。“社會群體抗爭”特征表現為鄰縣專家和地方政府向中央政府提出反對意見，社會輿論強烈呼吁停止該項目建設；而“外因”特征表現為日本福島核電站爆炸加劇了社會公眾對核電項目的恐慌，公眾呼吁中央政府加強對核電站建設的監管，使得江西彭澤核電站建設立即停止。同時，社會群體抗爭規模對技術決策改變也發揮了重要作用。

(3)本文初步構建前瞻性治理與集體行動關系框架，如圖4所示。從中可見，前瞻性治理通過治理結構、治理過程和治理結果3個因素分別影響集體行動，治理結構、治理過程和治理結果之間存在一定程度的相互影響關系。未來研究需要擴展新興技術治理案例范圍或者聚焦某一類型新興技術治理案例，并結合定量研究驗證因素之間的因果關系。

圖4 前瞻性治理與集體行動的關系Fig.4 Relationship between prospective governance and collective action

4.2 政策啟示

4.2.1 構建多元主體結構治理體系

目前，我國新興技術管理主體是國務院直屬的科技部、農業農村部等部委，而企業、公眾等其他社會主體也應該是參與新興技術社會風險化解的重要主體。具體如下：第一，新興技術研發環節治理主導者應是國務院、各級政府職能部門和相關企業，治理監管者應該是國務院直屬事業單位和多領域技術專家。國務院各級職能部門在決定某項新興技術政策之前需要主動向直屬事業單位和多領域專家獲取信息，與專家座談、協商，聽取專家對該項新興技術應用的看法和建議，并將新興技術相關信息通過媒體公開，使社會公眾共同審慎某類新興技術的應用。第二，生產加工環節治理主導者應是國務院直屬事業單位和社會公眾，監管者應是國務院各部委、各級政府和各類專業性中介機構。該環節需要相關職能部門與社會公眾展開廣泛對話，由社會公眾協商新興技術政策目標，將社會公眾的想法和建議納入政策議程。第三，經營環節治理主導者應是國務院各職能部門、直屬事業單位、各級政府直屬事業單位和社會公眾，監管者應是各類專業性中介組織。該環節政府需要設立獲取社會公眾反饋意見的渠道，各類專業性中介組織需要將新興技術產品檢測信息公開，以減少社會公眾對新興技術產品的誤解[38]。

4.2.2 實施信息對稱的參與式治理過程

新興技術各環節治理需要實施不同程度的參與式治理過程。在研發試驗環節，多元主體間的信息傳遞與獲取需要保障信息對稱。信息不對稱的部分原因在于信息傳遞者將自己認為重要的信息傳遞出去，而不一定能夠滿足信息接收者需求。因此，該環節需要搭建多元化信息傳遞與獲取平臺，信息傳遞平臺包括研修班、講座、發表文章和接受集體采訪等，信息獲取平臺包括論壇、座談會、沙龍、研討會和網絡對話等。在生產加工環節，政府應鼓勵媒體積極報道各類新興技術參與式治理活動，并預留接收反饋信息的渠道，獲得公眾信息的相關部門應將反饋信息及時加工整理并提交給決策部門。在經營環節，政府需要讓社會公眾廣泛參與政府決策討論，賦予其不同程度的表決權，并利用各類社會組織監督參與活動。

4.2.3 建立影響技術決策的制度化機制

新興技術各環節參與討論的結果均需納入新興技術決策。第一，在研發試驗環節，參與結果要與技術產品設計決策相聯系，根據相關治理經驗，由技術決策部門組織參與活動，參與目標應與產品設計相聯系，將參與結果納入產品設計決策議題。第二，在生產加工環節，當多元主體在一定范圍內達成共識后，由參與活動組織者向公共決策機構遞交提議并進入決策議程，這是決定參與結果能否影響新興技術政策的必要條件。第三，在經營環節，參與式治理活動需要設立公民否決權機制，通過規范性文件明確公民否決權適用范圍，同時保障公民否決權平等分配于社會組織、高等院校、第三方評價機構與普通市民之間。

4.3 不足與展望

本研究為我國新興技術社會風險治理提供了一定的實踐經驗與借鑒，但也存在一些不足：一是選取的研究案例存在一定局限，二是中國部分地區專家意見并不能代表大部分地區專家的看法，難免存在地域偏差。所以，未來需要繼續追蹤最新研究案例，并獲得更廣泛地區專家的支持和檢驗，以提高研究結論準確性。