準確理解縣域作為城鄉融合的載體

劉守英

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》）。

《意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小，促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展作用進一步彰顯。

縣城很重要的功能是它會承擔在以縣域為單位的城鄉融合和鄉村振興格局下產業復興的載體。打破城鄉分割的狀態，需要政策的突破，首先就是范式要轉變，應當是在城鄉融合的思維范式、形態下的發展。

城鄉融合的載體、抓手和基點在縣域

城市化的機會和鄉村振興的問題，離不開對現在城鄉形態的分析。

單向的城市化和單方面的鄉村振興，并不能真正地解決當下的問題。發達經濟體城鄉轉型的經驗表明，在城市化率達到70%左右的時候，會出現郊區化、再郊區化和城市更新的形態，此時人口、產業和經濟活動在城鄉之間將實現更均衡配置，城鄉收入差距縮小，公共服務在城鄉之間更加均等化，空間在城鄉之間更加融合等，社會發展進入到城鄉融合階段。

要破除單向城市化思維，在城鄉融合新形態下思考城鄉發展和要素配置。研究顯示，在快速城市化階段，經濟發展的載體是建成區，投資、產業以及文化建設的重點在城區。但在城鄉融合階段，建設的核心區域則是在城市跟鄉村相融合的區域。公共政策也應從單向的城市化擴張思維轉向城鄉融合思維。

中國社會傳統以來，以縣域為行政主體，是經濟活動的重要載體，是農業社會和城市社會的重要節點，也是現代治理最重要的單元。這就決定了中國在城鄉融合階段，融合的載體、融合的抓手和融合的基點是在縣域。

合理確定不同類型縣城的發展路徑

我國縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

不同區域的發展階段和城鄉特征有別，城鄉融合的形態一定要根據不同的城鄉形態、不同的區域，來形成城鄉融合政策。

城鄉融合形態分為三種：在都市圈，從城到村是一個連續體，城鄉融合的形態取決于都市圈空間格局下的分工體系;在首位度高的大城市，城鄉融合的趨勢是郊區化，人口、產業、公共服務等會從大城市向縣城遷移;傳統縣域會成為大量農民、遷移人口回鄉的聚集地，成為人口遷移和聚集的重要空間。針對三種不同類型的城鄉融合形態，采取不同的統一市場建設和要素配置方式。

打破二元體制，培育并擴大內需

縣城是城鄉融合發展的重要支撐。我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今后一段時期是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期?？h城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。

城鄉融合的政策核心是打破城鄉二元體制，但實現路徑要在新的空間形態下，通過土地、金融、基礎設施、公共服務的一體化重新構建城鄉格局，促進城鄉更加平等發展。在未來的城鄉融合區域，城、鄉的市場是平等的，國有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉都可以使用，這樣就能慢慢地把城鄉二元格局打破。

以城鄉融合形態推進統一市場建設，有助于以高質量供給創造和引領需求，使生產、分配、流通、消費各環節更加暢通，在新的空間形態下培育并擴大內需。在城鄉融合形態下，隨著基礎設施投資建設、公共服務投入、產業、住房和教育的重新布局，打通城與鄉，將會帶來大量的機會，帶來市場的發展，經濟活動的增加，推動城鄉融合區域的產業復興，也能促進鄉村經濟活動的更加多樣化、復雜化，帶來鄉村產業革命，實現鄉村振興。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（作者系中國人民大學經濟學院院長）