公民檔案利用權利實現的難點及破解之道——基于兩起檔案利用案例的分析

李宗富 張倩

摘? 要：新《檔案法》加大了檔案開放利用力度、增加了公民檔案利用權利救濟條款，但公民在檔案利用實踐中仍存在著一些困難和障礙。本文基于兩起檔案利用案例，分析了各案例在認定事實錯誤、適用法律不當等方面的違法表現及相關法規制度不完善、檔案管理人員沒有切實貫徹執行檔案法和檔案主管部門監督機制不健全等違法原因。為保障公民檔案利用權利順利實現，不僅需要檔案館全面堅決貫徹落實新檔案法律法規，而且需要檔案主管部門加強監督管理、各機關單位持之以恒做好檔案法律宣講工作，還需要檔案學界做好相關法律研究闡釋、各級各類檔案部門暢通社會參與監督渠道等。

關鍵詞：檔案利用;檔案開放;公民權利;檔案法

Abstract： The new 'Archives Law' has strengthened the opening up of Archives and increased the relief clauses of citizens' archive rights， but there are still some difficulties and obstacles in the practice of citizens' archive utilization. Based on two cases of file utilization， this article analyzes the violations of the facts and improper application of laws in each case， the imperfection of relevant laws and regulations， the failure of Archives management personnel to effectively implement the Archives law， and the imperfect supervision mechanism of Archives authorities. Reasons for illegality. In order to ensure the smooth realization of citizens' right to use Archives， it is not only necessary for Archives to fully and resolutely implement the new Archives laws and regulations， but also for Archives authorities to strengthen supervision and management， and for all agencies and units to persevere in preaching the Archives law， and Archives academic circles to do well in related laws. Research and interpretation， and unblocked channels for social participation and supervision of Archives departments at all levels and types.

Keywords：? Utilization of archives; Open archives; Civic right; Archives law

2021年1月1日新《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）全面實施對促進我國檔案事業全面走向法治化、規范化發展具有十分重要的意義。目前已有眾多學者，分別基于法律保障、權利實現、權責問題等探討新檔案法實施背景下的檔案開放利用問題;[1-3]此外，常大偉等[4]從檔案館義務權利視角出發，分析探討檔案開放利用的難點及解決之道;連志英等[5]基于救濟制度分析公民檔案利用權利的救濟渠道;邢變變[6]在分析中國裁判文書網案例的基礎上，探討檔案開放利用工作的未來走向。然而既有研究大都是從理論層面分析，很少有從檔案利用的實際情況出發來探討公民檔案利用權利實現及其保障等問題。

本文基于兩起公民檔案利用實踐案例，分析其違法表現及原因并探討解決之策，以期對檔案開放和公民檔案利用等有所推動或促進。

1 兩起檔案利用案例簡述

1.1 李某、朱某訴廣安市檔案局案例。該案為中國裁判文書網上公開的一起檔案行政管理利用敗訴案例。2017年12月，李某、朱某兩人向廣安市人民政府遞交《政府信息公開申請書》，申請公開四川省下達給廣安地區涉及廣安地區農民轉為非農業人口的征地“農轉非”計劃指標文件。2018年1月2日廣安市人民政府告知兩人該政府信息已存檔，需要向廣安市檔案館查詢并且告知其廣安市檔案館的聯系電話。而李某、朱某向廣安市檔案館查詢時，該館卻以所查檔案屬于未開放檔案為由，不予受理。隨后，兩人向廣安市檔案局遞交《關于對廣安市檔案館違法利用、開放檔案行為的查處申請書》，請求廣安市檔案局查處廣安市檔案館的行為，并要求廣安市檔案館及時受理其檔案查閱申請。2018年1月19日，廣安市檔案局作出答復說明李某、朱某兩人申請查詢的檔案屬于未開放檔案，市檔案館不予受理行為沒有違反相關法律規定。李某、朱某以“不履行法定職責”為由，2018年將廣安市檔案局告到前鋒區法院。前鋒區法院一審作出行政裁定，該案不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，駁回原告的起訴。[7]于是，原告又告到廣安市中級人民法院，中院作出行政裁定，駁回上訴，維持原判。[8]原告不服，申請再審稱：一、二審裁定認定事實不清，證據不足，認定事實錯誤，適用法律、法規錯誤，依法應予撤銷;被申請人應依法履行法定職責，責令廣安市檔案館盡快依法開放經濟類檔案;請求四川省高級人民法院撤銷一、二審裁定，責令一審法院繼續審理本案并作出公正判決。四川省高級人民法院于2019年11月4日作出行政裁定：一、撤銷四川省廣安市中級人民法院行政裁定;二、撤銷四川省廣安市前鋒區人民法院行政裁定;三、指令四川省廣安市前鋒區人民法院審理本案。[9]2019年12月2日，前鋒區法院立案，向被告送達了起訴狀副本、應訴通知書及舉證通知書。訴訟過程中，因廣安市檔案館與該案的處理結果具有利害關系，法院依法追加廣安市檔案館作為第三人參加訴訟。經兩次開庭審查，最后判定廣安市檔案館對原告的查閱申請不予受理缺乏依據，撤銷了被告廣安市檔案局于2018年1月19日針對原告李某、朱某的申請作出《答復書》的行政行為，且責令被告廣安市檔案局于判決生效之日起30日內對原告李某、朱某的申請重新作出行政行為。[10]

1.2 某地社保中心不予查檔利用案例。這是一起2021年河南省某基層單位拒絕為公民提供檔案查詢利用的案例。當事人父母名下有一套房產，母親十多年前去世，父親想把房產過戶給當事人，然而當事人的姥爺也依法享有其女兒（當事人母親）的部分繼承權，當事人如果想繼承房產，姥爺需前往公證處辦理放棄房產繼承權事宜，但需提供父女關系證明。然而派出所已停止相關證明業務，公證處提出可以通過復印當事人母親單位人事檔案中關于家庭關系（證明當事人母親與其姥爺的父女關系）的內容及當事人單位人事檔案中家庭關系（證明當事人與其母親的母子關系）作為證明。當事人在本人單位復印了相關證明，然而在聯系其母親人事檔案保管單位，提出查檔申請后查詢卻并未成功。其母親人事檔案保管單位已經不在，相關檔案已移交至當地社保中心，而社保中心負責人不予查檔，理由有三：第一，當事人所持派出所出具的母親戶口注銷證明是復印件，真偽無法辨別，就算其所持個人人事檔案復印內容有印章，也不能確定兩人是母子關系且沒有義務去鑒別;第二，社保單位是職能部門，不是對外查檔部門，對外查檔超出了其職責范圍;第三，單位沒有對外查檔先例。隨后當事人等通過聯系社保中心主管負責人講解了檔案利用方面的法律法規，還列舉了查閱人事檔案的例子和相關程序，然而對方卻依舊不予提供查檔利用。

2 兩起案例違法表現及原因分析

2.1 違法表現分析。在第一起案件中，違法主體主要為廣安市檔案館和廣安市檔案局，一審二審法庭在審判過程中同樣也有過失。根據2016版《中華人民共和國檔案法》第十九條和第二十條、2017版《中華人民共和國檔案法實施辦法》以及《四川省國家檔案館管理辦法》第三十條、第三十一條規定等，公民持有有效證件及合法證明提出利用檔案館內未開放檔案的申請，國家檔案館應予以答復，相關的檔案行政管理部門應審查監督檔案館的行為。在此案件中，李某、朱某兩人持有廣安府信公〔2018〕3號《政府信息公開答復書》等有效證件向廣安市檔案館提出檔案利用，事實上已經取得檔案原形成單位的同意，檔案館應當對該檔案是否提供利用進行審查并予以答復，然而廣安市檔案館卻不予受理，沒有履行其相應職責，違反了檔案法的相關要求。廣安市檔案局的答復同樣違反了檔案法及實施辦法的相關規定，侵犯了原告依法利用檔案的權利，沒有依法為檔案利用者提供法律保障。此外，在一審中，首先，一審法院認定被告針對原告的申請作出的答復行為對原告的權利義務不產生實際影響，進而認定其監督行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍是錯誤的，屬于認定事實不清;其次，一審法院依法應當適用《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十六條，然而卻適用了《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的司法解釋》第一條第二款第（八）（十）項的規定，在本案中，被告針對原告的答復不是內部的層級監督，而是其履行法定職責對外作出的答復。該答復直接影響原告的檔案利用權利產生了實際的影響。因而其認定事實錯誤，導致適用法律法規錯誤。二審法院予以維持原判亦屬不當，依法應予以糾正。

在第二起案例中，當地社保中心在了解檔案對外利用規定后仍拒不提供查檔利用也屬于違法行為。該案例發生在2021年，因此須依照新《檔案法》、檔案局13號令《機關檔案管理規定》及《河南省人民政府辦公廳關于推進省屬國有企業退休人員社會化管理服務工作的意見》（豫政辦〔2017〕44號）等相關政策法規。新《檔案法》第二十九條規定，機關、團體、企業事業單位及公民等可根據需要遵守相關要求利用檔案館及機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案;檔案局13號令《機關檔案管理規定》第四十六條規定“機關應當積極開展檔案利用工作，建立健全檔案利用制度，根據檔案的密級、內容和利用方式，規定不同的利用權限、范圍和審批手續。機關保管的檔案對外提供利用的需經本單位負責人批準” 。[11]此外，豫政辦〔2017〕44號文中也著重提及了關于企業退休人員檔案移交工作，相關部門要做好企業退休人員檔案的接收、管理和查閱、復制等服務工作。社保中心雖是職能部門，但也存有檔案，按照檔案局13號令及豫政辦〔2017〕44號文的要求，檔案保管部門需要建立健全相關制度，規范機關內部檔案接收和利用的工作，該中心工作人員宣稱沒有義務查檔，對外查檔超出相應職責已然屬失職行為，而在其了解相關政策法規之后仍拒絕接查檔更是屬于違法行為。

2.2 違法原因分析

2.2.1 相關法律規章制度的缺失。對于部分基層檔案管理部門乃至企業事業單位內部檔案保管部門而言，其相關管理制度和機制不完善，對于已有法律法規理解不全面、不準確，貫徹執行也不到位。上述兩個案例中的違法主體均有此表現。檔案法律法規及內部規章制度的普及性過低、系統性不足、流程不具體和執行能力不強等問題，使得公民檔案利用的合法權益從制度和管理上就有了缺失。

2.2.2 檔案管理人員沒有切實遵守執行檔案法。法律的生命在于執行。上述案例中檔案管理人員沒有切實遵守執行檔案法律法規，主要原因有兩點，一是依法利用檔案納入規劃和崗位職責缺失;二是依法利用檔案政策引導和監督管理機制缺失。

2.2.3 檔案主管部門監督機制不健全。國家和各省級檔案主管部門制定的政策法規大多是指導性、理論性政策，可操作性不夠強、強制性不足，且缺乏必要的監督懲罰機制，落實難度較大。新《檔案法》新增的第六章監督檢查中雖規定檔案主管部門依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，可以對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的檔案收集、整理、保管、提供利用等情況進行檢查，[12]然而檢查之后出現的問題，應該如何解決？第七章法律責任第四十八條規定單位或者個人不按規定向社會開放、提供利用檔案的，由縣級以上檔案主管部門、有關機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，[13]這里的有關機關具體又是指的哪些機關？如若這類機關單位同案例二的主管工作人員一樣并不了解新檔案法，那其對自己的行為是否違法也不知，更不用提及處分。可見，我國目前的監督機制并不完善，現有法律的監管內容主要針對檔案實際工作，對公民的權益維護方面則未有過多涉及。

3 建議及對策

3.1 檔案館要切實貫徹落實檔案法律法規。各級檔案主管部門要站在戰略和全局高度切實加強組織領導，各級檔案館室也要在其主管部門領導下，認真履行應盡的職責和義務，有序有力有效推動檔案法律全面貫徹落實，包括學習宣傳、能力建設、制度建設和監督檢查等。

3.2 檔案主管部門要加強監督管理。“監督”意為視察和監督，旨在預防和糾正偏差與失誤。新《檔案法》第六章監督檢查為檔案主管部門的檔案監管工作提供了有力法律依據，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也提出健全檔案管理體制機制、完善檔案法規制度和標準規范、嚴格檔案執法、強化普法等要求。檔案主管部門今后可從提高執法監察觀念認識、建立部門內部監督機構、落實完善新《檔案法》具體細則三方面加強其監督管理，使監督檢查工作真正落到實處。

3.3 檔案學界要加快相關法律的研究。新《檔案法》第六條中指出國家鼓勵和支持檔案科學研究，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確規定檔案學會等學術團體、行業組織及市場主體可開展檔案團體標準和企業標準制定修訂工作等，這些政策的出臺為檔案學界參與國家檔案事業的發展提供了有力支撐。因此，檔案學界需盡快加強檔案法治基礎理論、基本制度、基本問題的研究，針對檔案法治實踐中的新情況、新問題開展相關的理論研究和應用研究，不斷豐富和發展我國檔案法治的理論體系。此外，還可以充分發揮檔案學會等各類學術團體的作用，如定期舉辦檔案法前沿論壇、開展優秀法律科研成果評審、組織對國外檔案立法的考察和案例研究等，以加強檔案法學學科建設、拓展檔案法學研究視野，促進檔案法學研究事業的繁榮與發展。

3.4 持之以恒做好檔案法的宣講工作。要使法律從書面條文轉化為生動實踐，就要加強檔案法治宣傳。包括塑造守法和敬畏法律的良好氛圍、增強領導干部的檔案法治意識、編寫檔案普法教材、將檔案法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容等方面。

3.5 暢通社會參與監督渠道。按照我國《憲法》第四十一條和新《檔案法》第四十六條的規定，[14]任何公民對檔案管理的違法行為有權進行舉報。各級各類檔案部門應通過暢通社會參與渠道提高檔案管理監督實效，包括但不限于以下幾種措施：第一，暢通開放各類反饋渠道，傾聽群眾意見，接受群眾監督;第二，制定檔案開放利用工作的監督評價政策，出臺接受群眾監督相關制度;第三，建立多元參與的檔案工作監督評價隊伍;第四，進行檔案利用工作后續測評，定期對檔案利用的組織或公民個人對檔案部門各方面工作情況進行滿意度測評，根據群眾的意見和建議及時調整工作思路。

*本文系2021年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“面向高質量發展的檔案治理體系現代化建設研究”（21YJC870007）和國家檔案局科技項目“依法治檔背景下檔案治理體系現代化建設研究”（2021-R-15）的階段性成果，同時得到國家留學基金資助。

參考文獻：

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[2]常大偉，羅瑞云.新《檔案法》實施背景下檔案利用權利實現的影響因素與制度保障[J].北京檔案，2021（08）：6-10.

[3]陳永斌.檔案開放利用與檔案公布權責問題研究——基于新修訂檔案法的思考[J].浙江檔案，2020（09）：13-15.

[4]常大偉，董秀月，董一超.檔案利用權利保障的難點與對策——基于國家檔案館義務履行的視角[J].浙江檔案，2021（05）：28-29+23.

[5]連志英，古楠珂，周眙.我國公民利用檔案權利救濟制度之完善[J].檔案學通訊，2021（03）：71-77.

[6]邢變變.新舊《檔案法》規制下檔案開放利用在司法案件中的變化與應對——以中國裁判文書網39篇文書所涉案件為例[J].北京檔案，2020（11）：10-13.

[7]參見廣安市前鋒區人民法院（2018）川1603行初64號行政裁定書.

[8]參見四川省廣安市中級人民法院（2018）川16行終43號行政裁定書.

[9]參見四川省高級人民法院（2019）川行再13號行政裁定書.

[10]參見四川省廣安市前鋒區人民法院（2019）川1603行初373號行政判決書.

[11]機關檔案管理規定[J].中華人民共和國國務院公報，2019（09）：56-65.

[12][13][14]中華人民共和國檔案法[N].中國檔案報，2020-06-25（001）

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2022-02-20）