教育法典的體例結構：域外模式與中國方案 *

段斌斌

（華中科技大學教育科學研究院，武漢 430074）

一、問題提出

法典作為成文法的最高形式，以其內容完備性、邏輯縝密性、體系科學性，成為部門立法孜孜以求的目標。《中華人民共和國民法典》的制定點燃了部門法學者法典化的熱情，不斷有人呼吁要制定環境法典、行政基本法典。教育法學界也提出了編纂教育法典的目標（童云峰等，2021），認為這有助于消解教育法律復雜化，促進教育法原則統一和教育立法現代化（任海濤，2021a），并強調教育法法典化是教育立法建設的最高目標（任海濤，2020）。學界的呼吁很快得到了實務部門的回應。教育部政策法規司與全國人大常委會相繼在2021年度立法工作計劃中指出，將研究啟動教育法典編纂工作，這意味著教育法典的編纂已從學理暢想上升為立法研究計劃。

然而，編纂一部高質量的教育法典，離不開學理支撐和研究論證，只有對核心議題進行深入研究，才能為法典編纂提供技術支持和學理方案，而如何設計科學的體例結構就是其中最為核心的議題。本文所說的體例結構就是教育法典應當包含哪些內容以及依據何種邏輯對這些內容加以編排，再以編、分編、章、節、條、款、項的層級結構予以呈現。由此可見，體例結構不僅事關教育法典的外在形式，也關乎內容取舍、條文布局、內在邏輯和體系安排，具有超脫于具體制度內容的生命力(徐鐵英，2018)，是法典編纂質量的集中體現。有鑒于此，本文擬在闡述體例結構之于法典編纂意義的基礎上，通過分析域外教育法典體例結構模式的利弊，探討適合于中國教育法典的體例模式及結構展開，希冀能為中國教育法典的編撰提供參考和借鑒，也借此機會求教于學界同仁。

二、科學的體例結構是教育法典編纂質量的集中體現

近代被大陸法系國家奉為成文法最高形式的體系型法典通常具有內容完備、邏輯嚴密、體系科學的特征(周洪宇等，2021)，因此教育法典編纂的成功與否關鍵看其是否達到了完備性、邏輯性和體系性的要求。然而，要使教育法典能夠系統完整、邏輯嚴密、體系科學的呈現就需要科學的體例結構作為支撐，這就要求要高度重視教育法典體例結構的編排。

（一）科學的體例結構是法典內容完備的保障

教育法典是針對教育領域所有重要法律關系而制定的一部前瞻性、系統性和全面性的法典(孫霄兵等，2021)。顯然，相較單行教育法律僅調整某一類型或階段的法律關系而言，教育法典的調整對象更為多元、調控范圍也更加廣泛，因而內容完備是教育法典相較單行教育法律的重要特征之一。然而，內容完備并不要求將所有教育法律關系都納入法典調整，“求全的代價必然是體系的委曲，內容越是駁雜，在體系構建上也越是困難”(茅少偉，2013)，這就要求對規范內容進行科學取舍，以緩和完備性與體系性之間的張力。當前，僅國家層面制定的教育法律、法規、規章就多達百部，主題十分豐富、內容相當龐雜，涉及教育的方方面面。因此，我們必然需要進行篩選和舍棄，否則，內容龐雜勢必會消解法典體系，造成規范內容難以協調一致，破壞法典的邏輯性和體系性，最終淪為匯編型法典。因此，我們在編纂教育法典時要設計科學的體例結構，明確規范取舍標準和整合維度，對現有規范刪繁就簡、有效增補和系統整合，同時力戒內容龐雜、體系凌亂，實現規范內容的協調一致。

（二）科學的體例結構是法典邏輯嚴密的體現

法典化是規則體系化的必然結果, 而規則體系化則要遵循相應邏輯準則(尹田，2006)，因而要編纂一部高質量的教育法典，不僅要對規范內容進行科學取舍，也要按照一定邏輯關系對這些內容進行有序編排，使之邏輯清晰、體例嚴謹。目前，學界呼吁制定的教育法典不是將單行教育法律進行簡單匯編，而是按照一定的邏輯關系進行系統整合、修改補充和有序排列，使之成為邏輯嚴密、體系嚴謹、內容協調一致的規范整體。雖然8部單行教育法律的制定為教育法典的編纂提供了寶貴素材，但這些法律并不在同一維度，其類型、階段、主體、活動相互交織，彼此之間缺乏內在銜接和邏輯關聯，難以構成教育法典完整的各編。這些教育法律復雜的個性以及體系尚未健全的缺陷，進一步加大了系統整合與有序編排的難度。除此之外，章節和條款之間也有邏輯次序與結構編排的問題，如何依據相應邏輯主線將章節條款進行有序排列也需認真考慮。這就要求我們要高度重視體例結構的設計，既要擬定統籌法典各編的“中軸線”，也要明確串聯章節條款的邏輯線索，以彰顯教育法典的邏輯嚴密性。

（三）科學的體例結構是法典體系優化的要求

體系是法典的生命，缺乏體系的法典就不是真正的法典(陳金釗，2021)，因而法典化不能被視為法律數量上的簡單相加，其中必有某種體系和整體的理念(王利明，2008，第10頁)。作為調整教育法律關系的領域法，教育法在高中教育、特殊教育、終身教育等領域存在立法空白，導致教育法律體系尚未健全。因此，學界對教育法典的編纂路徑有兩種截然不同的看法：一種觀點認為，應先制定單行法律以填補體系漏洞，再將其按照一定的編纂體例和邏輯結構整合成教育法典（馬雷軍，2020），即先體系化，再法典化；另一種觀點則認為，應通過擬定科學的體例結構明確體系主軸，再對教育法律規范進行系統整合和有機修補(孫霄兵等，2021)，在實現法典化的同時，也完成了體系化。筆者認為，“先體系化，再法典化”的思路雖降低了教育法典編撰的難度，但漏洞填補后仍面臨系統整合與體系優化的問題，與其費盡力氣制定單行法后仍需考量法典編撰，倒不如一次性地加以解決，這樣既可增強立法的前瞻性和體系性，也可節約立法資源、推動教育法典盡快出臺。當然，無論采納哪種思路，都需明確教育法律體系的邏輯主線。只有明晰了體系主線，健全教育法律體系乃至法典化的努力才有方向，而這些問題都需要通過擬定科學的體例結構才能加以解決。正因如此，有學者談到，法典化就是體系化，關于法典的討論最終會落腳到體系結構上（茅少偉，2013）。

三、域外教育法典體例結構的三種模式

放眼全球，法國、俄羅斯、美國等國家已制定了教育法典，并形成了具有自身特色的體例結構模式。系統考察這些模式，可以為中國教育法典的編纂尤其是體例結構的安排提供參考和借鑒。

（一）美國教育法典：松散模式

所謂松散模式是指教育法典的內容及篇章結構并不存在縝密的邏輯關系，而呈現不規則的離散分布。美國教育法典的體例結構就是松散模式的代表。嚴格來說，美國不存在編纂型教育法典，學界所稱的美國教育法典實為美國法典（United States Code，簡稱USC）中的一個主題（TITLE 20-EDUCATION），即將建國以來國會制定的有關教育領域的法律加以整理匯編并編入美國法典第20卷，屬于典型的匯編型法典。美國教育法典包含80章，每章皆用簡短主題詞作為章標題，但各章之間并不存在縝密的邏輯關系，而是依據法案頒行時間依次編入相應主題：既有教育類型維度的特殊教育、職業技術教育、成人教育，也有組織機構維度的教育部、國家動物園、國家植物園、國家藝術委員會、國家博物館和美術館等，亦有教育內容維度的環境教育、經濟安全教育、STEM教育等（參見表1），同時還穿插教育主體、教育活動、學校類型等不同維度的主題，但這些主題幾乎找不到內在體系型的聯系，缺乏統籌相應章節的分編設置，也缺乏串聯各章的邏輯主線，導致法典內容龐雜凌亂，幾無邏輯和體系可言。另外，美國教育法典已有29章被廢止，但仍保留在原來位置（貼上了廢止標簽）而未從法典中清除，使原本凌亂的法典體系愈發混亂。

表1 美國教育法典的章標題

盡管美國教育法典的各章難以構成完整體系，但章節內部卻有較強的邏輯性，因為具體章節實際上就是一部或幾部法律的整理和匯編，并依據主題對相關法律進行拆分和組裝，而非原封不動搬進法典。當然，法律編纂人員只能對法律作必要的技術處理，涉及實質內容的更改則須經國會審議。以第31章為例，該章將《中小學教育項目的準備、規劃與評估》《1974年教育修正案》等法案內容編排進教育總則章，首先規定一般條款，然后安排4分章規范教育部職能、撥款和評估、秘書長權力、執行，其中第二、三分章又有相應部分，條款規定具體清晰、層次分明、便于操作。除此之外，法典還會將引用文本、先前規定、修正案、生效日期等內容附入文中，在窮盡相關規定的同時，也便于建立規定之間的相互聯系。這樣編纂的好處在于，只需查閱第31章第3分章就可找到所有有關秘書長權力的法律規定，而無需查閱卷帙浩繁的法律全書，降低了尋法的時間和成本，但也造成了規范的內容臃腫等問題。

（二）俄羅斯教育法典：并列模式

所謂并列模式是指教育法典的體例結構雖然沒有采取分編設置，但有隱含的邏輯主線串聯法典相應部分，且各主線處于平行而非主從關系。俄羅斯教育法典的體例結構就是并列模式的代表。為解決反復修法導致教育法律的系統性和銜接性難以得到保證等問題(王森，2013)，俄羅斯在整合原《聯邦教育法》（1992年）和《高等和大學后職業教育法》等法律規范的基礎上，于2012年制定頒布了新的《俄羅斯聯邦教育法》，該法雖無法典之名，卻對教育領域的法律關系進行了系統規范，具備法典的基本特征。在內容上，該法從6章（即總則、教育體系、教育體系的管理、教育系統的經濟、公民實現受教育權的社會保障、國際教育活動）擴展到15章（表2），幾乎涵蓋了教育領域的重要法律關系。新增的內容有：實施教育活動的人員（第三章），學生和家長（第四章），教育機構中的領導、教育工作者和其他工作人員（第五章），教育關系產生、變更和終止的依據（第六章），普通教育（第七章），職業教育（第八章），職業培訓（第九章），補充教育（第十章），特殊類別學生教育和教育大綱實施的特殊性（第十一章），最終條款（第十五章）（公蕾，2018，第1頁）

表2 《俄羅斯聯邦教育法》的章標題

該法雖未設置分編，但這15章內容實際上是按一定邏輯關系進行編排和展開的，如第3至6章屬于教育主體維度、第7至11章以及第14章屬于教育類型維度、第2章以及第12至13章屬于教育組織和管理維度。也就是說，《俄羅斯聯邦教育法》背后隱藏著3條邏輯主線，即教育主體、教育類型、教育組織和管理，這些主線將相應章節進行了串聯，使法典體例并不像松散模式那樣毫無章法和邏輯，但3條主線之間并不存在主從和依附關系。由此可見，《俄羅斯聯邦教育法》依據平行的邏輯主線將法典主體分成3大部分，各部分均有一條主線串聯相關章節，增強了各部分內部的邏輯性和銜接性，避免了體例結構的松散和無序。然而，由于缺乏一以貫之的“中軸線”，導致各部之間缺乏系統銜接，無法判斷法典內容是否達到完備要求，也無從判斷法典體例是否邏輯周延。

（三）法國教育法典：類主軸模式

所謂類主軸模式是指教育法典體例結構在以某一核心維度作為“準中軸線”的基礎上，又輔以其他維度作為核心維度的補充。法國教育法典的體例結構就是類主軸模式的代表。《法國教育法典》是法國教育立法法典化的重要法律文件，按照部、分部、編、章、款的體例進行編排，以教育階段作為“準中軸線”，并輔之以教育人事維度，包括“總體和共同條款”“中小學教育”“高等教育”“人事制度”四部，其中“總體和共同條款”相當于法典總則，分為“教育總則”和“教育行政管理”兩分部，前者主要規范受教育權、公立教育機構的目標任務、義務教育、公立教育的非宗教性及教育自由等內容，后者則規范了政府職權、教育行政管理機構及其他機構、教育督導與評估等內容。另外，為發系統規范中小學教育和高等教育，法典依據“組織—機構—生活”的邏輯線條展開分部，進一步分解出“中小學教育組織”“中小學教育機構”“中小學學校生活”“高等教育組織”“高等教育機構”“大學生生活”六分部（見表3）。值得一提的是，教育人事制度并未融入中小學教育和高等教育各分部中，而是通過獨立（分）部予以專門規范，體現了立法者對教育人事制度的高度重視。

表3 《法國教育法典》的體例結構

《法國教育法典》的類主軸模式主要有以下特征：第一，法典各部和分部之間有清晰的邏輯主線，如依據教育階段將教育法典分為“中小學教育”和“高等教育”兩部，并根據“組織—機構—生活”的邏輯線條展開各教育階段，保證了相關內容得到邏輯清晰的呈現；同時，在這些核心維度外，附加了教育人事和行政管理維度，在容納更多規范內容的同時，又不致造成體系坍塌。第二，在規制主題上，行政管理、組織機構、教育人事是《法國教育法典》著重規范的內容，這些主題占部數的67%、編數的72%、章數的81%、款數的82%，形成了“管理—組織—人事”三足鼎立的內容架構，組織機構法更是成為法典的主體框架和重點內容。第三，在編纂技術上，遵循從一般到特殊的原則，即首先規定普遍適用的一般條款，然后規定適用于特殊階段或類型的特別條款。如受教育權編首先規定了適用于所有受教育者的一般條款，然后又針對殘疾人和學齡兒童的特性設計了特別條款；同樣，在公立教育機構目標任務編，首先規定了適用于所有公立教育機構的一般條款，然后根據中小學和高等教育各自特性又設計了特別條款；此外，法典各分部首先會規定適用于法國全境的條款，最后一編則會專門規定適用于特定地區的特別條款。顯然，這種立法技術可以有效提取“公因式”和共性內容，精簡篇幅，突出重點，而特別條款的設計，則避免了“一刀切”，實現了立法的精準和高質。

四、三種體例結構模式的利弊分析及理想類型

內容完備、邏輯嚴密與體系科學是教育法典編纂的基本要求，也是衡量其體例結構是否科學的重要標準。因此，要分析域外教育法典體例結構模式的利弊，不僅要考量該國的法治傳統和教育法制基礎，也需置于完備性、邏輯性、體系性這一框架下進行討論。

（一）三種體例結構模式的利弊分析

如前所述，美國、俄羅斯、法國的教育法典基于自身法治傳統和教育法制基礎，形成了具有本國特色的松散模式、并列模式與類主軸模式，但上述模式各有利弊。例如，松散模式雖有助于法典容納海量內容，達到內容完備的要求，但由于缺乏串聯各主題的邏輯主線，導致章節主題之間缺乏邏輯關聯，難以形成內在體系，最終成為了對教育法律的匯編。同樣，并列模式雖增加了平行主線以串聯相應章節，使維度內的內容能夠得到體系性的呈現，但各維度之間仍欠缺內在邏輯關聯，無從判斷法典內容是否達到完備要求，也無從判斷法典體例是否邏輯周延；類主軸模式則在并列模式基礎上區分了主從維度，保證了核心維度內各編章的邏輯關聯和層次結構，而輔助維度則拓寬了法典內容的覆蓋面和延展性，但主從維度之間仍缺乏系統銜接和邏輯關聯，一定程度上削弱了法典的邏輯性和體系性。

譬如，從《法國教育法典》的體例結構中就可進一步窺探類主軸模式的弊端：第一，雖然《法國教育法典》試圖以教育階段作為“準中軸線”來統籌法典主體部分，試圖克服松散模式和并列模式因缺乏邏輯主線而引發的體例混亂，但其在教育階段外附加了教育人事維度，而人事維度又與教育階段存在一定交叉（第四部各編主要依據教育階段展開），造成法典內容難以一以貫之地呈現，且核心維度與其他維度統領下的各部缺乏緊密銜接，造成法典在邏輯性和體系性上存在瑕疵。第二，以教育階段作為“準中軸線”導致了特殊教育、職業教育、民辦教育等教育類型無法成為獨立分部，只能零散分布在具體篇章中，規范內容有限且不系統（如特殊教育與職業教育僅1編、民辦教育僅2編），這與上述教育類型在教育體系中的位置極不相稱，難以系統規范職業教育、特殊教育和民辦教育。第三，由于采取中小學教育和高等教育的二分體例，且都依據“組織—機構—生活”展開分部，導致教育組織（三、六分部）、教育機構（四、七分部）、學校生活（五、八分部）均在兩個分部進行了規范，造成了體例結構的繁冗和部分內容的交叉重復。

（二）主軸模式最能體現法典編纂的體例要求

邏輯性和體系性是實質法典化的靈魂（楊偉東，2021），這就要求教育法典的編纂必須確定一條貫穿始終的邏輯主線，以使法典各項制度和規范能夠以邏輯性和體系化的方式呈現（任海濤，2021b）。盡管《法國教育法典》以教育階段作為“準中軸線”較好統籌了法典的主體部分，但主從維度之間的隔閡與割裂卻使其邏輯性和體系性大打折扣。這啟發我們在編纂教育法典時應當確定一條貫穿始終的“中軸線”，即采納主軸模式的體例設計。所謂主軸模式是指教育法典通過一以貫之的邏輯主線統籌法典各編，各編緊緊圍繞邏輯主線展開，分編之間構成完整體系，缺一不可。雖然學界并未明確提出“主軸模式”這一概念，但關于法典編纂應緊緊圍繞邏輯主線展開的論述則不少見。譬如，李建華（2019）指出，民法典“需要圍繞統一的邏輯主線，采用合理的編纂體例和構建方法，從而使民法典在文本上形成結構體系”；“民法典的邏輯主線是貫穿民法典各章節，使民法典的各組成部分銜接緊密、編排有序、關系清晰、適用明確的結構線索”。姚輝（2017）也指出，“關于民法典邏輯體系的線索，亦即所謂民法體系的‘中心軸’，存在意思表示說、民事權利說以及法律關系說等諸種爭議”。同樣，章志遠（2021）也談到，篇章結構的邏輯嚴密是民法典抽象化、類型化、體系化的表征，也是行政法法典化的靈魂。由此可見，“主軸模式”的精髓在于通過選擇適切的“中軸線”系統串聯法典各編，使分編之間存在縝密的邏輯關系和嚴格的先后次序，如從中抽離某些編章將導致內容不完備及邏輯鏈條斷裂，有利于克服類主軸模式主從維度缺乏邏輯銜接的問題。

盡管主軸模式具有上述優點，但由于編纂教育法典的國家屈指可數，加之編纂難度較大（因為需要處理好邏輯性與完備性之間的張力），目前尚無國家在編纂教育法典時完全采納主軸模式的體例設計。然而，主軸模式在其他領域法典尤其是民法典編纂過程中得到了廣泛運用。例如，《德國民法典》就將權利作為邏輯主線，圍繞權利的主體、客體、效力、變動原因、救濟等建構總則，分論則以私權客體作為分類依據（姚輝，2017）。同樣，《中國民法典》也將權利要素作為法典編纂的“中軸線”，總則編按照權利主體、權利客體、權利變動、權利時間、權利行使和保護來劃分具體章節，分則各編則依據權利客體展開，分為物權、債權、人格權、婚姻家庭權、繼承權等（李建華，2019）。當然，主軸模式可能會進一步放大邏輯性與完備性之間的矛盾，因為采納主軸模式就意味著“中心軸”外的主題無法作為法典分編，需要舍棄或以章節形式融入分編之中，進而影響法典覆蓋面和規范內容的系統性。但考慮到邏輯性和體系性是法典的靈魂，為了保障法典的邏輯性和體系性，勢必需要對邏輯主線外的內容作出果斷取舍或另做安排。因此，如何選擇適切的邏輯主線就尤為重要，這是消解邏輯性與完備性張力的抓手，也是主軸模式能否成功的關鍵。

五、我國教育法典采納主軸模式的可能性及具體展開

從理想類型來說，主軸模式最能體現法典編纂的體例要求，但我國教育法典是否適合采納主軸模式以及如何選取適切的邏輯主線仍需結合我國教育法制的現實基礎進行審慎判斷。

（一）教育法制的現實基礎有助于采納以教育類型作為“中心軸”的主軸模式

歷經40余年的教育法制建設，我國教育法律體系雖尚未健全，但已達到類體系化水平，隱藏其中的邏輯主線日漸清晰，這為我國教育法典采納主軸模式的體例結構奠定了基礎。目前，教育類型和教育階段維度的單行教育法律各有3部，在究竟以“類型統籌階段”還是以“階段統領類型”中，面臨抉擇。從域外經驗看，《法國教育法典》以教育階段作為“類中心軸”，導致特殊教育、職業教育、民辦教育等教育類型無法作為獨立分部，只能零散融入編章之中，影響了對上述教育類型的系統規范；俄羅斯教育法典則將教育類型作為并列的邏輯主線之一，較系統地規范了普通教育、職業教育、補充教育和特殊教育。由此可見，教育類型比教育階段更具延展性和包容性，且學前教育、義務教育、高等教育等教育階段可以借助普通教育這一中介，與職業教育、民辦教育、特殊教育等教育類型構成完整的國民教育體系。因此，以教育類型作為“中心軸”來統籌法典各編，不僅可以消解完備性與體系性之間的張力，也可解決教育類型與教育階段之間的沖突。

另外，以教育類型作為“中心軸”也可降低立法成本和法典編纂難度。目前，我國已制定了職業教育、民辦教育、家庭教育等教育類型維度的單行法律以及特殊教育法規、規章，幾乎涵蓋了除終身教育外的所有教育類型。盡管《義務教育法》《高等教育法》及正在制定的《學前教育法》屬于教育階段維度，但通過納入普通教育這一中介，就可與職業教育、民辦教育、家庭教育、特殊教育等構成相對完整的國民教育法律體系，也為今后將學校教育、社會教育、民族教育、網絡教育等教育類型納入分則各編預留了接口。當然，以教育類型作為“中心軸”，就意味著《學位法》《教師法》等教育活動和教育主體維度的法律無法作為法典分編，亟需解決它們在教育法典中的定位問題。由于各教育類型或階段的單行教育法律包含的共性因素是教育主體，按照“提取公因式”的法典編纂技術，總則編應當圍繞教育主體這條邏輯主線展開，因而《教師法》可以考慮作為總則編教師章的主體框架；而《學位法》作為高等教育階段的一類特殊活動，則可考慮融入高等教育分編。由此可見，通過這樣的體例設計，現有單行教育法律都能夠邏輯嚴密、層次清晰地融入到教育法典之中，不僅體現了法典編纂的基本要求，也降低了立法成本和編纂難度。

（二）我國教育法典體例結構的具體展開

1. 以教育主體統攝法典總則

法典總則是將某一法律部門中最基本、最共性的內容進行抽象提煉并作出一般規定，它是“人類法典編纂技術的偉大進步，其作用體現在從一般到特殊的編纂邏輯、更好地統攝法典的全部內容以及能夠避免重復性規定，保持法典內容簡潔性”（任海濤，2021b）。這一過程被學界形象地稱為“提取公因式”，由德國潘德克頓學派創立并為德國民法典和我國民法典所采納。同時，法國、俄羅斯、美國等國家的教育法典都設有總則編或總則規定，因而我國教育法典也應考慮設計總則編，以提綱挈領、統領分則，同時精簡篇幅、避免條文冗余。關于總則編的內容，有學者認為應以《教育法》為基礎進行刪繁就簡（童云峰等，2021），另有學者認為應在《教育法》基礎上將家庭教育、社會教育、教育行政等原本需要單獨立法的內容納入總則之中（馬雷軍，2020）。筆者認為，既然選擇以教育類型作為教育法典編纂的“中心軸”，那么總則編就應將各教育類型維度的法律制度中共性的普遍的內容進行總結提煉并加以規定。通過系統研讀《職業教育法》《民辦教育促進法》《義務教育法》《高等教育法》《學前教育法（草案）》《家庭教育法促進法》等教育類型的單行法律，我們發現，其共性內容主要包括學校、受教育者、教師、社會、政府(涉及舉辦、管理、監督、投入與條件保障等職責)等各類主體。因此，可以考慮以教育主體作為統攝總則的邏輯主線，以充分發揮總則對分則的統領和管轄功能。

明確總則主線后，《教師法》在教育法典中的定位問題就迎刃而解。由于《教育法》第四章僅有4個條文（且原則粗疏）規范教師和其他教育工作者，而《教師法》則面向全體教師進行立法，因而可將《教師法》內容移入總則編教師章，同時分則各編可以針對不同類型、不同階段教師的特性設計相應的特別規定。需要指出的是，盡管各級政府是單行教育法律重點規范的主體，但其規范主要指向政府的教育投入與條件保障、管理與監督等職能，因而總則編不宜將政府作為抽象主體進行籠統規范，而應依據政府職能的不同進行分章規范，以體現立法的精準及與現有法律的銜接。

基于此，總則編可以包含以下八章內容：第一章基本規定，主要規定立法目的、調整對象、教育方針、基本制度、法律原則等內容；第二章學校和其他教育機構，主要規定學校和其他教育機構的設立原則、設立條件、舉辦主體、權利義務、法人資格、變更與終止等內容；第三章教師和其他教育工作者，可將《教師法》內容系統融入本章，主要規定權利義務、資格準入、聘任考核、培養培訓、待遇保障、獎勵懲戒、法律救濟等內容；第四章受教育者，主要規定受教育權、入學升學、獎勵資助、學籍管理、權利義務、法律救濟等內容；第五章社會主體，主要規定國家機關、企事業單位、社會團體、未成年學生的監護人、其他社會組織和個人等主體在發展教育事業和參與教育活動中的權利義務；第六章教育投入與條件保障，主要規定教育經費的籌措體制、投入主體、支出事項、分擔比例，以及政府和相關部門在教育投入與條件保障方面的職責權限等內容；第七章管理與監督，主要規定各級政府及有關部門在教育活動中的管理權限、職責范圍、監管事項、審批流程、爭議處理等內容；第八章法律責任，可將《教育法》規定的法律責任融入本章，同時為相關義務規定創設配套法律責任。

2. 以教育類型串聯分則各編

如前所述，我國教育法典更適宜將教育類型作為法典編纂的“中心軸”?；诖?，教育法典分則可以采取6編制結構，即普通教育編、職業教育編、民辦教育編、家庭教育編、特殊教育編、終身教育編，其中普通教育編可以分為學前教育、義務教育、高中教育、高等教育4分編。之所以考慮設立特殊教育編和終身教育編，一方面是因為特殊教育和終身教育是國民教育體系的重要組成部分，以教育類型作為“中心軸”勢必要將其納入法典分則進行規范，以體現邏輯自洽、內容完備的要求；另一方面，通過立法規制特殊教育和終身教育是世界性的趨勢，我國教育立法規劃也多次提到要起草特殊教育、終身教育等法律，但受制于種種因素一直未有實質性進展。基于此，可以借助教育法典編纂的契機，一攬子解決上述領域無法可依的問題，進而推動我國教育法律體系的完善。而高中教育分編的創設，則是為了彌補長期以來“高中教育法”缺失的遺憾，健全教育階段的法律體系，補足普通教育的最后一塊短板。另外，當今社會，家庭教育不再僅是家務事，而是成為了涉及重大公共利益的“官務事”，因此家庭教育立法的必要性和緊迫性已在學界和實務界達成了共識（梅文娟等，2020），因而教育法典的編纂可以考慮將最新通過的《家庭教育促進法》作為主體框架納入法典分編。

當然，以教育類型作為“中心軸”將導致《學位法》等教育活動維度的單行法律無法作為獨立分編，但是，為了保證法典的邏輯性和體系性，我們必須作出一定的取舍。鑒于《學位法》主要調整高等教育階段的學位授權審核和學位授予法律關系，可以考慮將其整合進高等教育分編中，但整體移入還是打散融入卻是一個兩難選擇。筆者認為，鑒于《高等教育法》與《學位法》均具有較強的體系性，打散融入并不可取，否則不僅徒增工作量，也易破壞各自體系，因此不妨采取整體移入的策略。具體而言，可以將《高等教育法》作為高等教育分編的主體框架，同時在第四章后增加一章，重點規范“高等學校的學位授權與學位授予”，采取分節形式系統展開內容。第一節一般規定，重點規范基本原則、學位授予單位及授予條件等；第二節學位管理體制，重點規范國務院學位委員會、國家教育行政部門、省級學位委員會、高校學位評定委員會等組織機構的職權和職責；第三節學位授予權的取得，重點規范學位授予權、審批標準、審批主體、自主審核、審批程序等事項；第四節學位授予條件，集中規定學士學位、碩士學位、博士學位、榮譽博士學位的授予條件和標準；第五節學位授予程序，圍繞學位申請、同行評閱、論文答辯、重新答辯、論文保存、證書頒發等事項展開；第六節學位質量保障與救濟，重點規范內部質量保障、質量合格評估、學術不端處理、爭議解決等事項。不難發現，通過整體移入的策略，不僅能夠實現規范內容之間的有序銜接，也可以明確學位法律制度在高等教育分編中的定位，即學位授權與授予是一類高等教育活動。

3. 以組織活動細化章節安排

章節是分則各編的具體單元，也是法典邏輯性和系統性展開的主要載體。既然以教育類型來串聯分則各編，那么分編就應根據各教育類型的特性進行具體展開。事實上，此教育類型與彼教育類型的重要區別就在于組織活動的不同，我國單行教育法律就主要據此展開章節，并輔之以對各主體的特殊規定。如《民辦教育促進法》就圍繞民辦學校的設立、組織與活動、資產與財務管理、管理與監督、扶持與獎勵、變更與終止展開；又如，《高等教育法》主要依據高等學校的設立、組織與活動、投入與條件保障等展開具體章節，并對高校教師和學生進行特殊規定；再如，《學前教育法草案（征求意見稿）》也主要依據幼兒園的規劃與舉辦、保育與教育、管理與監督、投入與保障等展開，同時對幼兒和幼兒教師進行分章規范。由此可見，以組織活動作為章節編排的邏輯線索，既體現了教育類型之間的差異，也兼顧了教育立法傳統和立法成本，即在保證各（分）編邏輯性和體系性的前提下，盡可能將現有教育法律規范修改、補充和整合進各分編，而非另起爐灶、推倒重來。鑒于學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、民辦教育、家庭教育等6（分）編已有單行法律作為主體框架，編纂難度相對較小，下文將著重探討高中教育、特殊教育、終身教育（分）編的章節安排。

高中教育是銜接義務教育與高等教育的重要階段，是破除應試教育、實施素質教育的重要堡壘，涉及中考、普職分流、素質教育、高考等重大議題，因而高中教育分編應立足于高中教育階段的特殊定位，堅持問題導向的立法原則，著重圍繞高中學校、入學、普職分流、教育教學、素質教育、升學等組織活動安排章節。具體而言，高中教育分編可以包含以下7章內容：第一章一般規定，主要規定調整范圍、主要制度、管理體制等內容；第二章高中學校，鑒于高中學校有職高與普高之分，因而本章應著重圍繞各類學校的設立、辦學條件、職權范圍、變更與終止等事項設計具體條款；第三章入學，重點規制中考報名條件、志愿填報與招生錄取、普職分流及具體辦法、學費減免與生活補助等事項；第四章教育教學，著重規范課程標準、教學管理、德育工作、實踐渠道、普職融通、素質培養等內容；第五章畢業與升學，重點規范學業水平考試、綜合素質評價、考試命題、高考招生錄取等事項；第六章經費與條件保障，著重規制經費來源、分擔機制、生均公用經費、教師工資待遇、校舍條件改造、數字校園建設、督導考核等內容；第七章法律責任，重點規范違反本編規定尤其是違規補課、超綱教學、提前結課、考試招生徇私舞弊、生均經費與校舍條件不達標、大班額解決不力、宣傳炒作升學率與高分考生等行為的法律責任。

特殊教育是針對特定對象采用特殊方法、設備和措施而實施的一類教育，是普通教育的有效補充。鑒于我國發展特殊教育采取“保障義務教育，著重發展職業教育，積極開展學前教育，逐步發展高級中等以上教育”的方針，因而特殊教育編的章節安排可以在組織活動的基礎上，輔之以教育階段維度，前者主要規范特殊教育的共性內容，后者則進一步規定各階段特殊教育的特性和針對舉措。具體而言，特殊教育編可以分成以下9章：第一章一般規定，主要規定調整范圍、基本原則、主要制度、管理體制等內容；第二章特殊教育學校，可以采取分節形式，重點規范入學及學籍管理、教育教學、衛生保健、校園環境、日常管理等內容；第三章特殊教育教師，重點規范從業條件、基本要求、編制標準、培養培訓、補助津貼、考核管理等事項；第四章學前特殊教育、第五章義務特殊教育、第六章職業特殊教育、第七章普高及以上特殊教育，重點規范各教育階段發展特殊教育的具體舉措和針對措施；第八章經費與條件保障，主要規定經費來源、儀器設備配置、學費減免、考試便利、教材編寫、優惠政策等內容；第九章法律責任，重點規范違反本篇規定尤其是侵犯殘疾兒童合法權益的各項行為。

雖然國家層面尚未制定終身教育法律，但太原市、上海市、福建省、河北省等相繼出臺了地方終身教育促進條例，而且美國、法國、日本、韓國等國家也已制定了終身教育法(靳瀾濤，2021)，這為我國教育法典終身教育編的編纂及其章節安排提供了參考借鑒。從上述國家和地區制定的終身教育法律法規來看，其著重規制了政府職責、發展規劃、組織機構、經費來源等事項。當然，鑒于《職業教育法》已重點規范了各種形式的職業培訓，因而終身教育編應將在職人員帶薪學習、失業待業人員職業技能培訓等內容移出規制視野，重點規范除學校教育和職業培訓外的其他終身教育活動。基于此，終身教育編可以包含以下5章內容：第一章一般規定，主要規定調整范圍、概念界定、終身教育理念、管理體制、參與主體等事項；第二章組織機構，重點規范各級人民政府及職能部門、終身教育促進委員會、終身教育機構的職責權限，以及國家機關、企事業單位、社會團體、圖書館、博物館、科技館、老年人活動中心、學校等機構在發展終身教育方面的權利義務；第三章終身教育活動，重點圍繞課程資源、學習材料、教育培訓、學分認定、證書發放等事項展開；第四章保障措施，重點規范經費來源、投入主體、各級財政分擔比例以及師資、學習材料、教育場所等條件的保障；第五章法律責任，著重規制各級政府、終身教育機構、企事業組織、社會團體等主體違反本編的法律責任。

4. 以邏輯關系決定法條次序

法典是“有序”的立法整體（柳經緯，2012），不僅分編和章節之間要實現“有序”，條款之間也要做到規范合理、協調一致。法條之間如果邏輯混亂、次序顛倒或內容重復，法典的邏輯性、體系性與科學性就要大打折扣，這就要求我們要高度重視法條之間的邏輯關系與編排結構。然而，我國單行教育法律中仍有部分法條的邏輯關系有待優化，亟需在教育法典編纂過程中予以調整和改進。以《教育法》為例：雖然第二章的整體邏輯較為清晰（分別依據教育類型與教育活動展開具體制度，即學前教育制度、義務教育制度、職業教育和繼續教育制度，以及教育考試制度、學業證書制度、學位制度、教育督導和評估制度），但將掃除文盲條款（第二十四條）置于學位制度與教育督導制度條款之間則有待商榷，因為掃盲教育在性質上是職業教育與繼續教育的延伸，也屬終身學習范疇，將其置于職業教育與繼續教育制度條款（第二十條）后顯然更符合規制事項的邏輯關系。又如，按照第七章條款編排的邏輯（即投入職責—鼓勵措施—監督管理—條件保障），運用金融信貸手段發展教育事業條款（第六十二條）應置于捐資助學條款之前（第六十條），以避免其突兀地存在于兩項教育經費監管條款之間，等等。上述條款安排或許不會對規范內容造成實質影響，但邏輯清晰、層層遞進的法條關系卻有助于增進法典的邏輯性和科學性，使規范內容得以邏輯嚴密地呈現。

由此可見，教育法典的編纂，不僅要注重編章之間的體例結構，也要重視法條之間的邏輯次序，使其不僅規范合理、協調一致，而且環環相扣、層層遞進，形成有序的規范整體。這就要求我們一方面要改進立法技術、提升立法質量，降低倡導性規范、政策性條款與宣言性立法的使用頻率，按照法律規范的三要素（假定條件、行為模式與法律后果）創制法律條款，堅持問題導向、完善規范要素、調整權利義務關系，實現立法的精準與高質；另一方面，則要反復斟酌法條之間的邏輯關系和先后次序，做到邏輯嚴密、層次分明，實現內容與形式的完美結合。

六、結語

體例結構不是可有可無的形式，不是與內容無涉的累贅，而是關系到法典完備性、邏輯性與體系性的重大問題，需在法典編纂時引起高度重視。域外教育法典體例結構中的美國、俄國和法國模式，是各國法治傳統、教育基礎、法律文化、社會現實等因素綜合作用的產物。我國應立足本國國情及法制基礎來權衡上述模式的利弊，選擇以教育類型作為“中心軸”的主軸模式，以教育主體統攝法典總則，以教育類型串聯分則各編，以組織活動細化章節安排，以邏輯關系決定法條次序，如此，才能充分體現法典編纂的體例要求，兼顧我國教育法制的現實基礎，編纂出一部體例科學、結構嚴謹、邏輯嚴密、內容協調一致的教育法典。