國有企業領導干部經濟責任審計常見問題與對策

王婷婷

對國有企業主要負責人開展經濟責任審計是檢查其任期內履行生產經營責任和管理能力的最好抓手，是實現促改革、促發展目標的有力保障。2019年7月，中辦、國辦出臺的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱“《規定》”）充分體現了黨中央對國有企業領導干部經濟責任審計工作的重視。《規定》新增了經濟責任審計的指導思想、明確了經濟責任的定義，既對國有企業審計對象進行了擴展和補充，又在責任認定中貫徹落實了“三個區分開來”的要求，并使得國有企業內部審計工作從組織管理上更為順暢，不僅解決了對國有企業主要負責人進行經濟責任審計的體制性問題，更是強化了對國有企業公權力的制約和監督。

總體來看，對國有企業主要負責人實施經濟責任審計有效地促進了國有企業規范發展，提高了財政資金使用效益，保障了國資國企安全。但國有企業如何在新《規定》下進一步創新經濟責任審計方法、改進經濟責任審計流程，實現審計監督評價目標;如何深化經濟責任審計內容、構建經濟責任評價體系，真正發揮監督和保障作用;使經濟責任審計科學化、合理化、增值化，全面提升審計質量和水平，是所有國有企業面臨的急迫任務和現實課題。筆者結合近3年對本企業領導干部經濟責任審計的案例和實踐，談談個人對推動經濟責任審計高質量發展的對策和建議。

國有企業領導干部經濟責任審計常見問題

一、審前調查不夠充分

審前調查是為摸清被審計單位基本情況、完成經濟責任審計項目而開展的一項極其重要的前期準備工作。審計部門按照事先確定的內容和重點等，對被審計單位進行翔實的就地調查，根據調查了解到的基本情況，編制和下發正式審計通知書。鑒于經濟責任審計內容具體、時間集中、任務繁重，為確保時效性和實效性，一般要在40個日歷天內出具審計報告初稿并征求意見，往往出現審前調查時間被其他工作占用的情況，導致審前調查不充分、不徹底。同時，由于是內部經濟責任審計，部門之間的人員交流溝通比較多，內審人員往往自認為對被審計單位情況比較熟悉，主觀意識上不太重視審前調查了解工作，也只是象征性地收集財務會計報表、財務報告等財務信息，忽視了對企業重大決策執行情況、發展戰略規劃制定情況等重要內容的調查。并且由于過分依賴以前年度的審前調查思路和方法，忽略新形勢下審計項目重點的調整，導致編制出的審計實施方案喪失實用性。這種“重審計實施，輕審前調查”的做法導致許多本該審前調查了解階段完成的工作量擠占審計現場查證取證工作量，增加現場時間，影響現場取證的效率和效果。

二、審計對象不夠精準

通過公開報道的紀檢監察機關查辦的許多案件來分析，“一把手”現象比較突出。國有企業領導干部違紀違法問題大多發生在其擔任單位主要負責人期間，經濟責任審計受傳統慣性思維影響，基本還是將“一把手”列為審計對象，對實際負有直接責任的副職領導延伸不夠。黨的十八大后，黨風廉政建設和反腐敗工作強力推進，教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系不斷完善鞏固，各類國有企業相繼制定了“一把手”“五個不直接分管”的制度規定，明確了各單位“一把手”不直接分管人、財、物、項目等工作，轉由領導班子其他成員直接分管，這對國有企業單位主要領導干部權力進行了限制和分離，很多重要事項不再是“一把手”說了算。但國有企業經濟責任審計仍然將黨政主要負責人作為審計對象，或者以主持黨委或者行政全面工作為由，在明確責任時認定被審計領導干部負有直接或領導責任，而實際負有相關責任的副職領導卻沒有承擔責任，造成實務中很多經濟責任審計發現的問題難以界定責任，影響審計發現問題的深度和廣度。

三、審計時點較為滯后

對國有企業領導干部經濟責任審計的時效性有待加強，特別是離任審計，與企業領導干部任免環節嚴重脫離，審計時點往往滯后于企業主要領導干部任職、離任、調任時間，造成經濟責任審計只能被動應對。在實際工作中，這種“先離任后審計”的審計方式，在對國有企業領導干部權力制約、財務監督、干部管理、防范風險等方面的作用有限，一方面，被審計領導干部和被審計單位可能會有抵觸情緒，認為是在替別人受過、替別人收拾爛攤子，導致出現“新官”不理“舊賬”的現象;另一方面一旦經濟責任審計揭示出已調任或已離任領導干部的相關重大問題，組織人事部門會感到相當棘手，致使離任審計浮于表面、流于形式，審計成果無法轉化利用，違背了經濟責任審計的初衷。還有部分單位的領導干部任職時間長達十幾年，在企業的影響力根深蒂固、內部關系盤根錯節，審計組在搜集證據、查證問題等方面較為被動，只能將審計期間壓縮在近三年，之前的經濟責任履行情況無法被發掘、被追溯，嚴重影響了審計結果的準確性和公允性，增加了審計風險。

四、審計評價不夠完善

《規定》中對經濟責任審計評價依據及審計發現問題承擔責任情形進行了說明，但是沒有細化的操作辦法。筆者認真研究分析了部分國有企業領導干部經濟責任審計報告發現，大多數國有企業對領導干部經濟責任審計停留在就事論事上，基本是圍繞被審計領導干部任職期間的經營業績展開的，對被審計領導干部在位期間履行經濟責任是否到位，尚未有一個總體定量的評價，鮮有從有利于企業長遠發展出發構建審計評價指標體系的案例。為了防范審計風險，審計實踐中往往對審計發現問題定性評價多、定量評價少，通常以財務指標和目標為導向，更多的是關注財務收支的真實合法性及財經法規的遵守情況等，只見事不見人，對企業高質量發展、內部控制管理、個人廉潔自律等難以取證方面的聚焦不夠，問診不精準、“七寸”沒拿住。

五、審計容錯機制缺乏

《規定》明確要將“三個區分開來”的精神貫徹落實到審計后評價工作中，這是激勵國有企業領導干部擔當作為、探索創新的重要舉措。但在國有企業經濟責任審計實踐中，因未建立審計容錯機制或缺乏先行先試的典型案例等，使容錯糾錯措施舉步維艱、難以操作，甚至不敢輕易試水。導致國有企業領導干部在進行決策研究、部署時，首先考慮的是如何避免追責問責而不是將企業的經營利潤和社會效益放在第一位，干事創業畏首畏尾、明哲保身、裹足不前，出現了各自為政、“各人自掃門前雪”、事不關己高高掛起，匯報工作拋開問題只談成績，對存在的問題視而不見，不報告、不解決、聽之任之，致使問題越積越大等現象。

國有企業領導干部經濟責任審計對策建議

一、做深做實審前調查

審前調查是編制審計實施方案的重要依托，審前調查是否扎實直接影響審計報告的質量和水平。在審前調查時應把握經濟責任審計項目的主方向，圍繞企業的生產經營特點，將調查重點放在企業政策決策落實執行情況、對重大風險的規避處理情況、對企業增加收入節省支出減少浪費的情況、企業管理水平提升等方面。在全面收集財務信息的基礎上，收集掌握上級部門相關決策部署文件及企業貫徹落實情況、企業制定的發展戰略規劃、研究的重大經濟事項、安全環保工作等重要信息及資料。

同時，當前的普遍情況是僅審計組組長和少部分審計組人員參與審前調查，針對這一審計工作模式進行改變，將審計調查事項以標準化、表單化的方式進行全面、明確的分工，責任到人，做到審計內容全面覆蓋、審計成員共同參與。審計組成員應安排足夠的時間和精力就審前調查發現的線索深挖細掘其產生的背景和根本原因，通過書面材料所反映的各種比例和趨勢關系的計算和比較，結合現場觀察及訪談了解情況，初步揭示經濟活動風險，并緊緊抓住異常波動確定審計重點實施精準查證，做深做實審前調查工作。在初步判斷被審計單位潛在風險的基礎上編制經濟責任審計實施方案，確保目標明確、重點突出、切實可行。

二、擴大審計對象范圍

國有企業領導干部經濟責任審計已逐漸從對“一把手”開展審計轉變為對黨政主要負責領導干部實施同步審計，但仍沒有徹底破解經濟責任劃分難的問題。目前，國有企業是黨委領導下的公司治理，凡屬“三重一大”事項的必須按照“三重一大”程序，依次通過黨委會、董事會、總經理辦公會集體研究決定，部分涉及人、財、物或項目等事項按照職權由分管領導直接決定;在實踐中發現，被審計企業主要負責人對審計發現的沒有參與決策或沒有直接決策的部分問題，在責任界定和審計評價時容易造成困擾。因此建議將國有企業領導班子成員列為審計對象，根據領導班子成員職責分工和在決策、管理、執行中所起的作用，按照“誰決策誰負責”“誰主管誰負責”的原則來區分責任，從而做到權責分明，減少審計盲區。

三、準確把握審計時點

實行審計全覆蓋是國有企業風險防控的重要舉措，通過全覆蓋審計發現生產經營、財務管理、內部管控等各個領域的問題，分析問題產生的原因，提出問題改進的措施和意見，推動審計整改，把矛盾解決在萌芽狀態，把風險化解在當下，打破僥幸心理，做到有權就審、有賬就查、有問題就追、有責任就問，用強有力的審計監督，震懾違法亂紀行為，促進企業健康有序發展。

為此，應當從體制機制層面對經濟責任審計工作予以完善，堅持“先審后離”原則，增強領導干部責任感，及時處理審計發現問題，從根本上解決審計監督滯后的問題。因特殊情形確需先離崗后審計的，也應該明確先離崗再審計后任命的組織程序。同時有機結合領導干部離任審計與任中審計工作，堅持領導干部經濟責任審計以任中審計為常態、離任審計為例外的指導思路，在制度層面明確任中審計時點，圍繞領導干部公權力運行和責任承擔情況，加大任中審計力度。結合國有企業審計工作實踐看，以被審計領導干部任職三到四年為宜，同時完善離任經濟責任審計程序，爭取紀檢機關及組織人事部門的支持配合，積極探索對國有企業領導干部“先審計后離任”或者“先審計后任命”的審計監督模式。

四、構建評價指標體系

審計評價是開展國有企業領導干部經濟責任審計的重要環節，準確、恰當的評價可以提升領導干部干事創業的激情，也可以為企業黨委、人事部門提供有價值的參考。科學合理地設定評價指標體系，既是對國有企業領導干部經濟責任審計評價的需要，也能客觀準確地反映國有企業經營發展實際情況。實踐中，可以從被審計領導干部任職期間貫徹執行上級決策部署、推動企業高質量發展、重大經濟決策和執行、內部控制制度的建立和執行、個人遵守廉潔自律規定等方面進行設計，結合財務指標、主要經濟指標、業績考核指標等對經營成果進行衡量的數據，按照全面且有重點的原則，賦予不同指標所在層級的權重值，對每項指標設定評判標準清晰的“優、良、中、差”四個等次，每個等次對應相應分值，計算總得分，最終通過定性與定量相結合的方式，直觀反映被審計領導干部履行經濟責任到位情況。

五、建立審計容錯機制

“三個區分開來”是一個原則性、指導性的責任認定規定，建立審計容錯機制就是在審計期間發現被審計對象的經濟行為在干事創業、履職擔當中，非主觀故意或者重大過失而出現的失誤、造成損失或負面影響等情況，在符合容錯機制相關條件時，不予追究責任的審計處理措施。

具體可以從三個方面來理解：一是區分無意過失與明知故犯。國企改革已經進入“無人區”，找不到有效的“參照物”，偶爾會出現決策部署、紀律要求與現實情況相沖突的狀況，在這種情況下，審計人員不能依據表象判斷，而是要繼續深入調查，從而區分領導干部是“先行先試大膽干”還是“不顧法紀肆意為”。二是區分工作失誤與失職瀆職。工作失誤是指領導干部因粗心大意、水平不高、經驗不足而導致的決策失敗，不帶有主觀惡意。失職瀆職則是指領導干部由于主觀上嚴重不負責或者濫用公權力作出決策，導致國有資產及公共利益遭受損害，在遇到這種情況時，審計人員應結合領導干部在處置損失時，是否采取了及時、有效的措施避免事態進一步惡化，以及針對該事項對企業及社會的負面影響程度作出綜合判斷。三是區分探索實踐與以權謀私。在國企改革過程中，黨委推動工作必然會遇到各種問題及各方面的壓力、阻力，一些領導干部面對改革中出現的困難畏首畏尾，缺少斗爭意志和開拓精神，甚至用人民賦予的權力謀取私利，在遇到這種情況時，審計人員必須取得領導干部“濫用職權、謀取私利”的直接證據。

國有企業經濟責任審計在實際運用“三個區分開來”時，還需結合自身實際出臺統一的實施細則，如《經濟責任審計“容錯免責”操作辦法》等，確定哪類問題適用、哪類問題不適用，建立審計容錯標準，構建審計容錯機制，加強實務性和可操作性。同時，要參考黨政機關及央企踐行容錯免責的積極做法，加強典型案例梳理和宣傳，綜合考慮國企改革進程中出現的不同問題，對領導干部的一些失誤錯誤問題進行綜合分析、準確研判、妥善處理，進一步保證審計容錯機制的施行效果。（作者單位：安徽省引江濟淮集團有限公司）