美軍《聯(lián)合司令部計劃》的歷史考察與作用分析

姜泉旭

美軍《聯(lián)合司令部計劃》通過“向所有聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令設立基本指導、使命、職責和兵力結(jié)構(gòu)，以及為地區(qū)性作戰(zhàn)司令部司令勾勒總的地理責任區(qū)和為職能性作戰(zhàn)司令部司令明確職能職責”來塑造和展示美國軍事力量的全球前沿存在。美軍《聯(lián)合司令部計劃》既與美軍二戰(zhàn)后歷次組織結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)，又與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的發(fā)展歷程遙相呼應，是研究美軍的一個重要抓手。

美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程的階段劃分

美軍《聯(lián)合司令部計劃》肇始于二戰(zhàn)后，歷經(jīng)數(shù)十次調(diào)整，其發(fā)展過程始終鐫刻著美軍組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的印記。因此，本文以《1947年國家安全法》《1958年國防部重組法》和《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》的出臺時間作為節(jié)點對美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程進行階段劃分。

美國防部五角大樓是聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的中心

第二次世界大戰(zhàn)是一場真正意義上的全球戰(zhàn)爭，這對美軍的指揮控制理念產(chǎn)生了強烈沖擊。1941年12月22日至1943年1月14日，時任美總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福與時任英首相溫斯頓·丘吉爾在華盛頓召開“阿卡迪亞會議”，雙方同意建立盟國參謀長聯(lián)席會議，美地區(qū)性作戰(zhàn)司令部的創(chuàng)立也由此拉開了帷幕。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國想更進一步貫徹“聯(lián)合司令部”的理念，但在歐洲地區(qū)和太平洋地區(qū)收到了不同的反應，一方面，艾森豪威爾上將于1945年6月28日成為歐洲戰(zhàn)區(qū)美軍司令；另一方面，美太平洋陸軍司令麥克阿瑟上將和美太平洋艦隊司令尼米茲上將由于軍種利益考量和個人性格差異導致太平洋地區(qū)繼續(xù)維持分治的局面。

針對太平洋地區(qū)兩個司令部并立的問題，尼米茲上將最先表現(xiàn)出不滿，他于1946年2月1日提議在整個太平洋戰(zhàn)區(qū)（不包括日本、韓國和中國）建立一個單一司令部，以便對該戰(zhàn)區(qū)的所有美軍實施統(tǒng)一指揮。這個提議遭到美陸軍和美陸軍航空隊的強烈反對，擔心此舉會削弱其在太平洋地區(qū)對地面部隊和航空部隊的指揮控制權(quán)，經(jīng)過大量的協(xié)商和妥協(xié)，他們與美海軍達成共識。12月14日，時任美總統(tǒng)哈里·杜魯門批準《司令部計劃綱要》，即首版《聯(lián)合司令部計劃》，美國將全球作為一個整體的“聯(lián)合司令部”，下設遠東司令部、太平洋司令部、阿拉斯加司令部、東北司令部、大西洋艦隊、加勒比海司令部和歐洲司令部。雖然《司令部計劃綱要》只是作為一個過渡性文件，但是它為后來美軍聯(lián)合司令部的有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1947年7月26日，美國第80屆國會通過了第253號公法，即《1947年國家安全法》，該法案第1編第211節(jié)第2條第3款規(guī)定“在總統(tǒng)和國防部長的授權(quán)和指導下，參謀長聯(lián)席會議認為聯(lián)合司令部符合國家安全利益就有責任在戰(zhàn)略地區(qū)設立它們”，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系由此正式確立。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部是由各種聯(lián)合司令部組成的系統(tǒng)，每個聯(lián)合司令部擁有來自至少兩個軍種的部隊，擔負持續(xù)且廣泛的任務，以及履行職能性或地區(qū)性職責。

《1947年國家安全法》對于美軍《聯(lián)合司令部計劃》的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過建立聯(lián)合作戰(zhàn)司令部體系來直接確立美軍《聯(lián)合司令部計劃》的法律地位，從過渡性文件調(diào)整為常設性文件，標志著美軍《聯(lián)合司令部計劃》正式步入規(guī)范化發(fā)展的軌道；二是保證了美軍《聯(lián)合司令部計劃》的指揮控制關(guān)系有法可循，即對上服從國家戰(zhàn)略優(yōu)先事項，對下指導聯(lián)合司令部運行管理。美軍《聯(lián)合司令部計劃》在獲得實質(zhì)地位后并沒有發(fā)生巨大的改變，而是穩(wěn)步發(fā)展，不斷對現(xiàn)有的聯(lián)合司令部布局進行優(yōu)化。美軍《聯(lián)合司令部計劃》在穩(wěn)定階段調(diào)整了原有的地區(qū)性聯(lián)合司令部的設置，并開始積極探索專業(yè)作戰(zhàn)司令部的配置路徑，這與軍事組織結(jié)構(gòu)改革規(guī)律相一致。

1947年—1958年美軍《聯(lián)合司令部計劃》的主要內(nèi)容

早在1953年4月，時任美總統(tǒng)艾森豪威爾便向國會提交了《第6號重組計劃》，規(guī)定美軍指揮鏈應以“總統(tǒng)—國防部長—軍種部長—軍種參謀長”的方式運行，旨在削弱參謀長聯(lián)席會議在指揮鏈中的地位。隨著導彈技術(shù)的進步和核武庫的擴充，美國核武庫應存在于“強力的文官控制和清晰的指揮鏈”的呼聲愈演愈烈。1958年8月6日，《1958年國防部重組法》獲得通過，授權(quán)總統(tǒng)在參謀長聯(lián)席會議的建議下通過國防部長組建聯(lián)合或?qū)I(yè)作戰(zhàn)司令部和確定司令部的兵力結(jié)構(gòu)。

指揮鏈的調(diào)整深刻影響著美軍《聯(lián)合司令部計劃》的籌劃和實施。隨著《1958年國防部重組法》的實行，美軍《聯(lián)合司令部計劃》也進入到了一個新的發(fā)展階段—完善階段，在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上進一步探索最優(yōu)化配置。美軍《聯(lián)合司令部計劃》在該階段表現(xiàn)出來的最大特點就是頻繁增設專業(yè)作戰(zhàn)司令部。專業(yè)作戰(zhàn)司令部實際上是軍種利益的體現(xiàn)，與一體化作戰(zhàn)所要求的聯(lián)合性不相符，這也反映出了《1958年國防部重組法》存在的不足。

20世紀80年代初，美軍多軍種聯(lián)合營救在伊朗人質(zhì)的行動以及進攻格林納達的行動中，再次暴露出軍種間合作不暢的弊端。兩任參聯(lián)會主席大衛(wèi)·瓊斯空軍上將和小約翰·維西陸軍上將對于改革持相反意見，然而，時任美國會參議員巴里·戈德沃特和眾議員威廉·尼科爾斯卻一直大力提倡改革，最終帶來了影響最為深遠的美軍組織結(jié)構(gòu)改革。《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》重新平衡了地區(qū)性司令部和各軍種之間的相對權(quán)力，并擴大了參謀長聯(lián)席會議主席和作戰(zhàn)司令部司令的權(quán)力。

1958年—1986年美軍《聯(lián)合司令部計劃》的主要內(nèi)容

美軍《聯(lián)合司令部計劃》隨著《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》的實施而逐漸進入成熟階段，具體表現(xiàn)為職能性作戰(zhàn)司令部與地區(qū)性作戰(zhàn)司令部的聯(lián)系越來越緊密。美軍《聯(lián)合司令部計劃》的發(fā)展過程不僅反映了二戰(zhàn)后美軍組織結(jié)構(gòu)的改革歷程，由初創(chuàng)到穩(wěn)定到完善再到成熟，還體現(xiàn)了美軍指揮鏈的調(diào)整過程，由最初的軍種妥協(xié)建立到授權(quán)參謀長聯(lián)席會議建立再到授權(quán)國防部長建立，自始至終都圍繞著“聯(lián)合”二字而展開。目前，美軍聯(lián)合司令部體系已形成了中央司令部、北方司令部、南方司令部、非洲司令部、印太司令部、歐洲司令部六個地區(qū)性作戰(zhàn)司令部和戰(zhàn)略司令部、運輸司令部、特種作戰(zhàn)司令部、網(wǎng)絡司令部、太空司令部五個職能性作戰(zhàn)司令部共存的新格局。

美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程的影響因素

縱觀美軍《聯(lián)合司令部計劃》的整個發(fā)展過程，其影響因素可歸結(jié)為內(nèi)外部環(huán)境變化、美軍軍種間分歧和技術(shù)領(lǐng)域的進步。內(nèi)外部環(huán)境變化是核心因素，它影響美軍《聯(lián)合司令部計劃》的出臺時間和頻率；美軍軍種間分歧是關(guān)鍵因素，它影響美軍專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設置；技術(shù)領(lǐng)域的進步是重要因素，它影響美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的組織結(jié)構(gòu)。

美國面對的國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境是形成美國家戰(zhàn)略需要考慮的先決條件，而美軍《聯(lián)合司令部計劃》的發(fā)展又是美國家戰(zhàn)略調(diào)整的“顯示器”。一方面，國際環(huán)境變化直接影響美軍《聯(lián)合司令部計劃》的出臺時間，更確切地說，這種變化對文件的出臺與否產(chǎn)生重要影響。以美非洲司令部成立的背景為例，二戰(zhàn)后，非洲大部分地區(qū)屬于美歐洲司令部的責任區(qū)，其重要性在美軍組織結(jié)構(gòu)中一直處于較低層級。然而，1998年8月，在肯尼亞內(nèi)羅畢和坦桑尼亞達累斯薩拉姆幾乎同時發(fā)生美大使館爆炸事件，加之中國在非洲投資規(guī)模的增加，徹底改變了美國對非洲的看法，“非洲在地緣政治的重要性與日俱增，并成為政府的高度優(yōu)先選項”，因此，美非洲司令部于2008年10月1日正式成立。除此之外，以色列與其阿拉伯鄰國簽署《亞伯拉罕協(xié)議》后，地區(qū)緊張局勢有所緩和，為更好地與以色列應對中東地區(qū)的“共同威脅”，2020版《聯(lián)合司令部計劃》將以色列從美歐洲司令部責任區(qū)調(diào)整至美中央司令部責任區(qū)。

美軍專業(yè)作戰(zhàn)司令部的發(fā)展

各軍種接受不同的戰(zhàn)爭理論，也對他們的指揮控制理念產(chǎn)生了極大影響

另一方面，美國國內(nèi)環(huán)境的變化，特別是政府的更替，對美軍《聯(lián)合司令部計劃》的出臺頻率產(chǎn)生重要影響。《1986年戈德沃特-尼科爾斯國防部重組法》規(guī)定參謀長聯(lián)席會議主席至少每兩年審查一次各作戰(zhàn)司令部的使命、職責、兵力結(jié)構(gòu)與地區(qū)邊界，并把調(diào)整建議呈交給國防部長和總統(tǒng)。然而，在美軍《聯(lián)合司令部計劃》的實施過程中，其出臺頻率有時會隨美政府的更替而加快。1988年版《聯(lián)合司令部計劃》與1989年版《聯(lián)合司令部計劃》的出臺時間相差約一年四個月，1992年版《聯(lián)合司令部計劃》與1993年版《聯(lián)合司令部計劃》的出臺間隔小于一年，其原因正是這幾年間美國經(jīng)歷了從里根政府到布什政府再到克林頓政府的改變。與此同時，艾森豪威爾總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)分別發(fā)布了五版和六版《聯(lián)合司令部計劃》，發(fā)布頻率之高也實屬罕見，究其原因可發(fā)現(xiàn)兩任政府均處于美國國內(nèi)的“過渡時期”，剛經(jīng)歷戰(zhàn)爭不久，可以用最直接的經(jīng)驗對美軍軍事組織結(jié)構(gòu)進行改革。

美軍軍種間產(chǎn)生分歧的根源是信奉的戰(zhàn)爭哲學不同，美陸軍接受了克勞塞維茨《戰(zhàn)爭論》中的思想，崇尚陸權(quán)和集中指揮，而美海軍則吸收了馬漢的思想，認為海權(quán)是維護國家利益的主要手段和提倡分散指揮，美空軍和美海軍陸戰(zhàn)隊在某種程度上也帶有上述兩種戰(zhàn)爭哲學的印記。美軍各軍種信奉不同的戰(zhàn)爭哲學產(chǎn)生不同的指揮控制理念，從而在聯(lián)合作戰(zhàn)的趨勢下盡力實現(xiàn)本軍種利益最大化，這一點在美軍《聯(lián)合司令部計劃》中專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設置上表現(xiàn)最為明顯。

2008版美軍《聯(lián)合司令部計劃》地區(qū)性作戰(zhàn)司令部司令的責任區(qū)

專業(yè)作戰(zhàn)司令部指“由單一軍種兵力組成的執(zhí)行廣泛、持續(xù)且通常是職能性任務的司令部”。美軍各軍種關(guān)于“集中和分散”“基于職能和基于地區(qū)”兩種觀念的爭論由來已久，首版《聯(lián)合司令部計劃》便是美軍軍種間妥協(xié)的產(chǎn)物。美軍《聯(lián)合司令部計劃》雖然強調(diào)對美軍所有兵力的統(tǒng)一指揮，但是美軍軍種間分歧的歷史與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的歷史始終相伴隨。因此，專業(yè)作戰(zhàn)司令部便成為這種分歧在美軍《聯(lián)合司令部計劃》上的反映。1946年，美陸軍航空兵部隊提議戰(zhàn)略空軍司令部應由一個指揮官控制并進行全球作戰(zhàn)，而美海軍則堅持該司令部既不能控制其他司令部的部隊，又不能額外承擔搜救任務。隨后，參謀長聯(lián)席會議通過發(fā)布美軍《聯(lián)合司令部計劃》單獨條款承認了戰(zhàn)略空軍司令部的地位，但是在其具體實施過程中，又在美軍各軍種間引起了強烈的爭論，直至1951年，戰(zhàn)略空軍司令部才成為第一個真正意義上的專業(yè)作戰(zhàn)司令部。其他專業(yè)作戰(zhàn)司令部的設置過程也大都體現(xiàn)了美軍各軍種間的分歧，雖然現(xiàn)在美軍聯(lián)合司令部體系中不再有專業(yè)作戰(zhàn)司令部，但是這種分歧在地區(qū)性作戰(zhàn)司令部和職能性作戰(zhàn)司令部中的資源分配上仍然無法彌合。

技術(shù)領(lǐng)域的進步影響美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的組織結(jié)構(gòu)

美軍善于將技術(shù)領(lǐng)域的進步轉(zhuǎn)化為軍事能力的提高，根據(jù)美軍軍種屬性來看，美陸軍善于將技術(shù)和士兵相結(jié)合，美空軍習慣將技術(shù)和裝備相連接，美海軍傾向?qū)⒓夹g(shù)和后勤相統(tǒng)一，而美海軍陸戰(zhàn)隊則擅長將技術(shù)和士兵、裝備與后勤相融合。美軍《聯(lián)合司令部計劃》的發(fā)展過程中同樣也有技術(shù)領(lǐng)域進步帶來的影響，特別是職能性作戰(zhàn)司令部的組建，其核心就是將某一重要能力突顯出來并直接轉(zhuǎn)化成作戰(zhàn)效能的“倍增器”。

隨著美太空系統(tǒng)和反衛(wèi)星能力的提升，1983年3月，時任美總統(tǒng)里根發(fā)布了針對蘇聯(lián)彈道導彈的《戰(zhàn)略防御倡議》，又稱“星球大戰(zhàn)計劃”。參謀長聯(lián)席會議對此進行了多次有關(guān)太空作戰(zhàn)控制的演習，認為有必要加強太空資產(chǎn)的協(xié)作，經(jīng)過多方討論后，美太空司令部最終于1985年9月23日在科羅拉多州斯普林正式運行。網(wǎng)絡空間技術(shù)的發(fā)展同樣優(yōu)化了美軍聯(lián)合司令部的組織結(jié)構(gòu)，美戰(zhàn)略司令部下屬網(wǎng)絡司令部的成立便是一個有力的例證。美軍一般從兩個方面理解技術(shù)領(lǐng)域的進步：一是積極看待自身進步，并將之作為優(yōu)勢不斷擴大；二是極力渲染對手優(yōu)勢，并將之作為威脅加緊應對。這兩種理解都會導致美軍軍事組織結(jié)構(gòu)的變化，反映到美軍《聯(lián)合司令部計劃》上，便是職能性作戰(zhàn)司令部數(shù)量和責任的增加。與此同時，技術(shù)領(lǐng)域的進步對美軍聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的影響也是一個漸進的過程，最初一般為下屬聯(lián)合司令部，隨著技術(shù)的不斷深化，最終升格為一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。

美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程的作用分析

美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程直接表現(xiàn)為美軍組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實則體現(xiàn)了美軍聯(lián)合作戰(zhàn)發(fā)展的演變，與此同時，美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程也是與美國家安全戰(zhàn)略和美軍全球兵力管理機制耦合的過程。

美國家安全戰(zhàn)略重心的改變會帶動美軍《聯(lián)合司令部計劃》的調(diào)整，這一點在美中央司令部的設立和責任區(qū)劃分上表現(xiàn)得尤為明顯?！堵?lián)合司令部計劃》已經(jīng)成為美國防部配置和指揮美軍全球兵力的框架，并成為美國防部尋求實現(xiàn)美國家戰(zhàn)略目標的方式。美國家安全戰(zhàn)略優(yōu)先事項通常是宏觀的和概述的，在美軍具體實踐中，無法與美軍戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)行動形成有效對接，而美軍《聯(lián)合司令部計劃》便擔當了“戰(zhàn)略可視化”的角色，將美國家安全戰(zhàn)略與美軍作戰(zhàn)司令部匹配起來，將戰(zhàn)略優(yōu)先事項與作戰(zhàn)司令部使命和責任區(qū)連接起來，這樣保障了美國家安全戰(zhàn)略能夠得到順利執(zhí)行。

巴里·戈德沃特和威廉·尼科爾斯

“聯(lián)合作戰(zhàn)”思想是美軍指揮與控制系統(tǒng)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，美軍真正意義上的聯(lián)合作戰(zhàn)發(fā)端于第二次世界大戰(zhàn)時期，其發(fā)展過程始終伴隨著三對爭論，即集中與分散、職能性與地區(qū)性、專業(yè)性和綜合性。因此，美軍《聯(lián)合司令部計劃》發(fā)展過程中也可以看到不同觀點激烈碰撞的影子，每一次碰撞都會進一步加深美軍對于聯(lián)合作戰(zhàn)的認識?，F(xiàn)如今，美軍各種新型作戰(zhàn)概念此起彼伏，其核心都是服務于美軍聯(lián)合作戰(zhàn)，差異體現(xiàn)在以何種軍種為主導和以何種技術(shù)為主體，而美軍《聯(lián)合司令部計劃》的演變與美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的發(fā)展一脈相承，兩者形成一個良性互動，最終目的指向促進美軍聯(lián)合作戰(zhàn)實踐深入進行。

美軍全球兵力管理機制是美國防部對其所屬兵力進行有效部署的方法體系，最終讓決策層以更加全面的視角在全球范圍內(nèi)合理運用兵力以及精確評估風險。美軍全球兵力管理機制和美軍《聯(lián)合司令部計劃》都是美國家指揮當局與美軍作戰(zhàn)司令部相互作用的產(chǎn)物，前者體現(xiàn)在實施應用層面，后者體現(xiàn)在政策指導層面。當美國家安全戰(zhàn)略落實到美軍作戰(zhàn)行動時，美軍《聯(lián)合司令部計劃》作為美軍全球兵力管理機制的上位法之一，厘清了地區(qū)性作戰(zhàn)司令部地理邊界和職能性作戰(zhàn)司令部職責使命，為美軍全球兵力管理機制的有序運行提供了指導。