問責制嵌入行政事業單位內部控制的多維路徑研究

肖培賢

我國對于行政事業單位的內控工作十分重視，為提高單位內控水平，國家制定并出臺了《行政事業單位內部控制規范》，從政策制度的角度規范單位內控工作。雖然在政策制度的規范下部分行政事業單位的內控工作日漸規范化，但在實際的工作落實過程中還會存在諸多問題，阻礙了內控工作的順利開展及推進，嚴重的情況下可能會破壞行政事業單位在人民群眾中的形象，降低民眾的信任感。為此，行政事業單位需要通過問責制的嵌入對內部控制工作進行調整與改進，以此提升內控工作效率，更好地為群眾提供公共服務。

行政事業單位內部控制中推行問責制的意義

現階段，我國行政事業單位的內部控制工作已進入規范化以及長效化階段，其問責制的嵌入可從業務以及制度層面入手，對內控工作的目標及內容提出明確要求。事實上，內控工作是否完善與單位內部各部門人員是否協調以及相關機制是否嚴格執行等密切相關，受內控機制運作的影響，單位上下級的權威性變化較大，其重點表現在下級對上級決策的執行方面，而針對單位同級部門之間的合作交流，則是內部控制工作有效開展的基礎保障。從問責制的角度分析，行政事業單位內部存在垂直問責、平行問責以及社會問責等關系，合理處理各問責關系是確保問責制有效嵌入的關鍵，有助于問責制向制度化方向發展。

除此之外，行政事業單位內部有多個問責主體，例如執行部門、監督部門以及決策部門等，其中執行部門工作人員具有自由裁量的權力，而決策部門工作人員具有提出指令的權力，監督部門工作人員則按規定具有一定的監督權力。各問責主體履行問責義務的過程中，如若自由裁量空間過大，則會容易出現人員以權謀私、濫用職權等行為，不僅會影響單位內部的層級結構，還會影響激勵理論作用的充分發揮，不利于層級監管力度的加大，此時需要內控工作人員通過強化內控行為的方式調控履責主體動機，以此為履責機制的有效落實提供保障。由此可見，在遵循三角制衡原理的基礎上，若想實現單位內部權力的三角制衡，需要工作人員優先完成組織架構的科學構建，并做好決策、執行與監督三者權力之間的制衡工作，避免出現單位內部控制工作中各崗位相脫離的問題。

行政事業單位內部控制中問責制嵌入的機理

針對行政事業單位而言，內控體系的構建需要與時俱進，通過問責制的嵌入實現逐步完善以及優化的目標。依據問責制的機理，在管理人員執行問責職權的過程中，相關制度的具體落實路徑主要有三條，分別是權力的使用需要公正、透明；針對代理人員的失責行為，委托人員可對其進行懲罰；代理人需要履行告知委托人或者是向委托人解釋自身行動的義務；等等。據此，針對行政事業單位內控工作問責制的嵌入，其嵌入機理的研究十分重要。

一、激勵約束和控制履責主體行為

依據國家相關規定，行政事業單位的內控工作主要包括五個目標，分別是運行目標、資產目標、報告目標、廉政目標以及遵循目標等，以上目標的落實需要依靠責任主體的行為。為此，針對履責主體行為的控制十分重要。問責制的嵌入可以層級結構的方式發揮其激勵功能，在加強層級監管的基礎上，借助問責制對履行主體的行為以及各業務環節進行監管，有助于行政事業單位內控工作開展。依據激勵理論，問責機制嵌入可從兩方面分析，一方面是建立健全績效評價制度，推行正向激勵。行政事業單位內控效率高低與履責主體的業務效率有關，在內部體系創建的過程中，科學合理的績效評價機制是確保內控工作有序開展的基礎，而激勵理論是行之有效的方法之一，可在精神以及物質兩方面滿足履責主體需求。另一方面，增加履責主體的失責成本，重視負面激勵。事實上，履責主體的各行為均是以獲取利益最大化為主，但行政事業單位屬于非營利機構，其需要履責主體承擔相應的責任與義務，而非以權謀私。增加失責成本可以約束履責主體的違規行為，讓履責主體能夠在失責成本與效益之間做權衡，如果成本高于效益，則履責主體會優先選擇履行義務。而問責制的嵌入主要包括三方面內容，分別是問責信息、問責辯論以及問責處置等，其中問責信息包括各類數據信息的收集渠道以及收集方式，信息收集越詳細，越有助于履責主體失責行為的暴露與查處，降低其獲取失責效益的概率，以此督促履責主體認真履行自身權責與義務。據此不難看出，問責制的嵌入可強化履責主體的責任意識，加大問責力度，有助于確保問責信息收集的精準性以及全面性，既有助于增加履責主體的失責成本，又可限制履責主體的違法動機與行為。

二、推行信息公開，提升履責信息透明度

行政事業單位具有為社會公眾行使公共權力的職責，其可直接占用或者是使用公共資源，也可以通過公共審批或者是公共服務的形式，將公共資源進行合理配置。依據國家相關規定，公共資源的所有者以及委托人屬于社會公眾，即某些特定機構或者是特殊人群等，但因此類社會公眾與行政事業單位屬于間接性的委托代理關系，社會公眾與行政事業單位二者之間的談判并無法律支持，此現象使得社會公眾處于相對弱勢的狀態；加之兩者權力地位并非對等，這在一定程度上會增加代理人因牟取暴利而對委托人隱藏部分不利信息的可能性。為確保社會公眾的基本權利，問責制的嵌入是行政事業單位可持續發展的必然要求。在對相關人員進行追究問責的過程中，相關信息的獲取十分重要，如若信息不對稱或者是信息殘缺，則有可能導致問責工作難以繼續推進，此時失責行為被查處的可能性會大大降低，諸多失責行為無法獲得有效懲罰。為此，各地區行政事業單位應該積極創建信息公開機制，以此強化單位內控工作人員的信息收集能力，進而有助于內控工作人員明確信息公開的主體范圍以及自身責任和問責程序等。

另外，問責制的嵌入，可在一定程度上提高單位信息的透明度，是保障社會公眾知情權的有效方式，有助于行政事業單位社會公信力的提升，增加社會公眾對單位內控工作的好感度。

三、加強過程回應，增強履責主體的互動性

新時期，行政事業單位公共行政管理專業化的程度日漸提升，部分履責主體因需要確保自身利益最大化而選擇逃避監管問責，以至于部分違法信息被隱藏，不利于內控工作的正常開展，進而無法對履責主體行為的合規性進行精準判斷。此時問責機制的嵌入可為履責主體提供行為準則，確保履行主體責任履行的正當性以及合理性等。但是，在實際的內控工作當中，普遍存在“重結果，輕過程”的問題，且針對問責后果以及失責主體的懲罰欠缺力度，如若失責主體違規行為未能獲得有效懲處，則會嚴重降低行政事業單位在社會公眾心中的公信力。因此，問責制的嵌入需要履責主體以及社會公眾的積極參與，行政事業單位需要對問責結果進行公示，以此滿足公眾參與單位內控工作的權利。

行政事業單位內部控制中問責制嵌入的路徑

一、引入內部問責機制，推行平行問責和垂直問責

行政事業單位的內部控制工作主要針對的是單位內部各部門工作人員，而內部問責機制的引入需要管理人員積極推行垂直與平行問責。問責制的本質是監督政府工作人員的日常工作，即依據相關法律法規對獲得職權的政府工作人員應盡的職責和義務的一種追究問責機制。從行政的角度分析，問責機制現已被普遍應用于行政事業單位的內控工作當中，其問責的關系包括執政官與事務官、事務官與公民以及執政官與公民等。其中，執政官與事務官二者屬于上下級關系，即垂直問責關系，該問責關系中還涉及二者所屬部門間的問責關系，而立法、司法以及行政機構三者為同級關系，其問責關系屬于平行問責。行政事業單位問責制的嵌入，可以合理調整垂直問責與平行問責間的關系，助力內控人員建立內控體系。因此，單位內控管理人員可以優先構建垂直問責體系，即通過頂層領導對各業務部門的監督與問責，提高各部門人員對問責制的重視，既有助于問責制的貫徹與落實，又可推動平行問責機制的執行，有助于加強單位內部各部門之間的溝通交流，促使各部門協同合作，共同助力內控工作的完善。

二、引入外部問責機制，推行社會問責和垂直問責

行政事業單位的內控工作不僅需要注重單位內部各業務項目以及工作人員的管控與問責，還需要注重單位外部問責機制的引入，以此推行社會問責以及垂直問責。新媒體時代背景下，公共領域范圍逐漸擴大，各種傳播媒介獲得優化與升級，在一定程度上增加了行政事業單位的內控管理難度，問責制的社會性以及公共性特點可助力內控轉型，使得內控能夠滿足新媒體時代的發展要求，避免內控部門出現與單位組織結構相脫離的問題。傳統的問責關系主要是以垂直問責為主，主要是上級對下級追究問責。新時期，隨著組織結構的不斷拓寬，問責制的嵌入逐漸向公眾、媒體以及與行政事業有利益關系的社會組織等拓寬，內控工作的問責主體逐漸轉變成為以社會力量為主的公共部門。因公共部門的服務質量直接影響著行政事業單位的公眾形象及聲譽，所以在公共部門內部可嵌入社會問責制，以此確保行政事業單位的聲譽以及公信力等，進而有助于提升單位內控管理水平。而垂直問責的推行，可保障上級管理人員對下級工作人員的監管權，便于管理人員紀檢監察工作的開展，且有助于提升管理人員的威懾力，加大單位內部控制力度。

三、協調內外部問責機制，推動內控制度嚴格實施

在行政事業單位的內部控制工作中，內外信息的不對稱會影響內控工作的順利開展，阻礙內控制度的推行，致使內外問責制的嵌入以及落實存在一定偏差，降低單位內控監管水平，進而會影響行政事業單位整體的管理質量，增加內控監管誤區，阻礙內部控制建設工作的有序推進。提升內控管理水平以及建立健全內控體系，可以促進行政事業單位改革的推進，而問責制的嵌入需要內控工作人員做好內外問責機制的協調工作，重點推動內控制度的貫徹與落實。

在協調內外部問責機制的過程中，內控工作人員需要遵循制度面前人人平等原則，責任與權利對等原則，誰主管誰負責原則，實事求是、客觀、公平、公正原則，以及問責與改進相結合、懲戒與教育相結合原則等，嚴格執行問責職權，以此確保內控機制的有效落實。常規情況下，行政事業單位的內外問責范圍主要包括單位主管人員不履行或不正確履行職責、重大決策違反內控機制、單位重要信息泄露以及內控人員濫用職權等，具體的問責方式主要包括書面檢查、通報批評、留用察看、調離崗位、降職、罷免、撤職以及解除勞動合同等，情節嚴重者則需要移交國家司法機關。

行政事業單位是服務于社會以及人民群眾的重要組織機構，在內部控制工作中推行問責制是提高內控水平，提升單位工作效率的有效方式，有助于規范內控人員工作行為，加強單位各部門人員之間的溝通、交流，有助于公共資源的合理分配。問責制的嵌入需要遵循激勵約束和控制主體行為，推行信息公開，提升履責信息透明度以及加強過程回應，增強履責主體互動性等機理。具體的嵌入路徑主要包括引入內部問責機制，推行平行問責和垂直問責；引入外部問責機制，推行社會問責和垂直問責；協調內外部問責機制，推動內控制度嚴格實施；等等。

（作者單位：江西省泰和縣普惠金融服務中心）