涉環保監管職責行政公益訴訟難點與應對

王沖　胡婷婷

編者按：檢察公益訴訟制度實施以來，檢察機關深入貫徹習近平生態文明思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，把生態環境公益訴訟工作擺在更突出位置謀劃部署。2022年9月，最高檢以“生態環境公益訴訟”為主題，發布第四十批指導性案例（檢例第162-165號），以更好履行生態環境檢察公益訴訟保護職責，進一步細化公益訴訟檢察實踐操作指引。為充分發揮本批案例指導價值，本刊特約請辦案檢察院梳理案件辦理的成功經驗和做法，結合辦案過程和辦案思考撰稿，以期為檢察機關辦理同類案件提供指引，著力提升辦案質效。

一、基本案情

松花江作為吉林省的母親河，串聯起吉林省境內80%的河湖系統，相關流域生態系統保護十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉轄區內某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農業固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚散及無害化處理，常年散發刺鼻氣味，影響松花江水質安全和行洪安全。

二、檢察履職情況

（一）行政公益訴訟訴前程序

吉林省德惠市人民檢察院（以下簡稱“德惠市院”）在開展“服務幸福德惠，保障民生名利”檢察專項活動中發現該案件線索，經初步調查認為，垃圾堆放場污染環境，影響行洪安全，損害社會公共利益，遂于2017年3月31日對該線索立案調查。經專業機構測繪和鑒別，兩處垃圾堆放場總占地面積2000余平方米，垃圾總容量為6000余立方米，垃圾堆放場堆存物屬于典型的農村生活垃圾，垃圾堆放處未見防滲漏等污染防治設施，產生的滲濾液可能對地表水及地下水造成污染，散發的氣體中含有硫、氨等元素，對空氣造成一定污染。相關專家建議對堆存垃圾盡快做無害化處置。

德惠市院根據《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等相關規定，認為德惠市朝陽鄉人民政府（以下簡稱“朝陽鄉政府”）對本行政區域環境保護負有監督管理職責，對違法堆放的垃圾有責任進行清運處理，遂向朝陽鄉政府發出檢察建議。因該案同時涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發檢察建議，督促其依法履行河道管理職責，對擅自傾倒、堆放生活垃圾的行為依法進行處罰，恢復河道原狀。收到檢察建議后，德惠市水利局對案件現場進行了勘查并調取垃圾存放位置的平面圖，確認兩處垃圾堆放場均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽鄉進行了檢查督導，并責令朝陽鄉政府及時組織垃圾清理。

2017年5月12日，朝陽鄉政府回復稱對檢察建議反映的問題高度重視，已制定垃圾堆放場整治方案。德惠市院對整改情況跟進調查發現，垃圾堆放場邊緣地帶陸續有新增的垃圾出現，朝陽鄉政府在未采取防滲漏等無害化處理措施的情況下，雇傭人員、機械用沙土對堆放的垃圾進行掩埋處理，環境污染未得到有效整治，公益持續受損。

（二）提起行政公益訴訟

2017年6月27日，德惠市院對該案提起行政公益訴訟，請求：（1）確認被告朝陽鄉政府對垃圾堆放處理不履行監管職責違法；（2）判令朝陽鄉政府立即依法履行職責，對違法形成的垃圾堆放場進行處理，恢復原有的生態環境。朝陽鄉政府辯稱，垃圾堆放場屬于松花江河道管理范圍，監管主體是水利行政機關，其依法不應承擔對案涉垃圾堆放場的監管職責。

2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認為，本案垃圾是德惠市朝陽鄉區域的生活垃圾，該垃圾堆放場位于松花江國堤內，屬于松花江河道管理范圍，其監管職責應由有關行政主管部門行使，朝陽鄉政府只對該事項負有管理職責，不是本案適格的被告，裁定駁回德惠市院的起訴。

2018年1月4日，德惠市院提出上訴認為，一審裁定在認定朝陽鄉政府有管理職責的前提下，認定其不是適格被告，于法無據。長春市中級人民法院二審審理認為，行政機關對生態環境行政管理職責包括兩方面的含義：一是運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態環境進行治理；二是運用公共權力對破壞生態環境的違法行為進行監督管理。行政訴訟法第25條第4款規定的“監督管理職責”應當不包括第一個方面的管理職責。檢察機關引用的法律法規及相關文件僅宏觀規定了鄉鎮政府負責轄區內環境保護工作，但沒有具體明確如何負責。因此，朝陽鄉政府是否履行清理垃圾的職責不受行政訴訟法調整；朝陽鄉政府不是履行對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責的責任主體。2018年4月20日，長春市中級人民法院作出二審裁定，駁回檢察機關上訴，維持原裁定。

（三）提出抗訴

2018年6月25日，吉林省人民檢察院（以下簡稱“吉林省院”）以二審裁定適用法律錯誤為由對該案提出抗訴，認為行政訴訟法律體系對“監督管理職責”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機關的法定監管職責區分為治理職責和對違法行為的監管職責，提出“目前行政訴訟有權調整的行政行為應當限定在行政機關運用公共權力對破壞生態環境的違法行為進行監督管理的范圍內”，是對“監督管理職責”進行限縮解釋，不符合立法原意，法律、行政法規、地方性法規以及從省級到縣級關于生態環境保護工作職責的文件，都明確規定了鄉鎮人民政府對于轄區環境衛生的監管職責，因此應認定朝陽鄉政府對其鄉鎮轄區存在的生活垃圾處理負有監管職責。

2019年5月29日，吉林省高級人民法院（以下簡稱“吉林高院”）對本案組織了聽證，吉林省院和德惠市院、朝陽鄉政府共同參加了聽證會。2019年12月30日，吉林高院經審理作出再審裁定認為：本案爭議的焦點是朝陽鄉政府對其轄區范圍內環境衛生是否負有監督管理職責。環境是典型的公共產品，環境衛生的“監督管理職責”具有一定的復雜性，并非某一行政部門或某級人民政府獨有的行政職責。因此，對于垃圾堆放等破壞轄區范圍內環境衛生的行為，鄉級人民政府應當依法履行“監督管理職責”。本案中，案涉垃圾堆放地點位于朝陽鄉轄區，朝陽鄉政府具有“監督管理職責”，德惠市院提起的公益訴訟符合行政訴訟法規定的起訴條件，本案應予實體審理。法律、法規、規章或其他規范性文件是行政機關職責或行政作為義務的主要來源，這其中無論是明確式規定，或者是概括式規定，都屬于行政機關的法定職責范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環境保護的特殊性，對鄉級人民政府環境保護“監督管理職責”作出限縮解釋，確有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省院的抗訴意見，撤銷一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。

2020年9月18日，德惠市人民法院重新審理本案。在此期間，因朝陽鄉政府已對案涉垃圾堆放場進行了清理，德惠市院撤回了第二項關于要求朝陽鄉政府依法履職的訴訟請求，保留第一項確認違法的訴訟請求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決：確認朝陽鄉政府原不依法履行生活垃圾處理職責違法。朝陽鄉政府未提出上訴，該判決已生效。

三、辦案重、難點問題和應對思路

（一）監督對象的確定

本案存在多個負有監督管理職責的行政機關不履行職責的情況，按照生態環境保護領域劃分，對于農村生活垃圾的監管責任應歸屬地方政府，但由于案涉垃圾堆放于河道內亦涉及行洪安全，作為監管主體的水利部門同樣具有監管職責，是擇一監督，還是同時監督兩個行政機關，成為辦案人員面臨的一大難題。根據《環境保護法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等相關法律法規的規定，朝陽鄉政府和德惠市水利局均在各自職責范圍內對案涉垃圾堆具有監管職責，故檢察機關對兩個行政機關均發出了檢察建議。接到建議后，兩家行政機關均采取了相應的措施。德惠市水利局還在職責范圍內對朝陽鄉政府進行了檢查督導，責令朝陽鄉政府及時組織清理垃圾。整改期限屆滿后，檢察機關認為德惠市水利局已在職責范圍內依法督促朝陽鄉政府對案涉垃圾堆進行清理，其雖然對河道內阻礙行洪安全的障礙物具有代履行權，但鑒于案涉垃圾堆形成的直接責任主體朝陽鄉政府也是行政機關，且同為公益訴訟的監督對象，在此種情況下，可以視德惠市水利局對案涉垃圾堆放場已依法履行監管職責。但朝陽鄉政府作為案涉垃圾堆放行政區域的直接監管主體，在整改期限屆滿后，仍未依法依規對案涉垃圾堆放場進行清理，不能認定其依法全面履行了職責。因此，德惠市院決定對朝陽鄉政府提起行政公益訴訟。

（二）對于二審敗訴的行政公益訴訟案件如何監督

本案二審敗訴發生在2018年4月，彼時檢察公益訴訟制度剛剛通過立法正式確立，還沒有制定辦案規則等規章制度，很多工作程序尚處于摸索階段，檢察機關提起訴訟的案件中，還沒有二審敗訴的情況出現。“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟適用法律解釋》）中也只規定了人民檢察院不服一審判決、裁定可以上訴。在這種情況下，本案二審敗訴后的走向，將對全國檢察公益訴訟案件二審后的發展產生影響，是由原起訴檢察院以普通當事人的身份按照行政訴訟法的相關規定向省法院申請再審，還是在檢察公益訴訟案件中體現檢察機關區別于一般當事人的訴訟地位，由上級機關直接提出抗訴，在司法界引發了廣泛的討論。吉林省院負責指導本案辦理的團隊認為，檢察機關在公益訴訟過程中既是公共利益的代表，也是憲法規定的法律監督機關，應當在訴訟中體現出有別于一般當事人的特殊地位和權利。在辦案當時法律框架下，根據行政訴訟法的規定，上級人民檢察院發現下級人民法院已經發生法律效力的訴訟判決、裁定確有錯誤，應當依法提出抗訴，這一規定也適用于公益訴訟判決、裁定。在向吉林高院提出抗訴前，吉林省院通過與吉林高院就相關法律適用進行座談，就案涉相關問題召開專家論證會等方式，充分溝通和交換意見，最終對二審生效公益訴訟案件上級檢察院可以依法提出抗訴這一問題形成了一致意見。吉林省院通過抗訴的方式啟動了本案的再審程序，吉林高院采納了吉林省院的抗訴意見，撤銷了一、二審裁定，有效地維護了社會公共利益。

（三）對行政機關“監督管理職責”的理解

本案二審法院提出“監督管理職責”應當不包括行政機關“運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態環境進行治理”的管理職責，朝陽鄉政府不是履行對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責的責任主體，其是否履行清理垃圾的職責不受行政訴訟法調整，并以此為由駁回了檢察機關的上訴。這與檢察機關對“監督管理職責”的理解有明顯的差異。檢察機關認為行政訴訟法第25條第4款規定的“監督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續或擴大，依據法律、法規、行政規章和規范性文件相關授權，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行修復等綜合性治理職責。檢察機關提起行政公益訴訟，其目標是通過督促行政機關依法履行監督管理職責來維護國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟應當聚焦受損的公共利益，督促行政機關按照法律、法規、行政規章以及其他規范性文件的授權，對違法行為進行監管，對受損公益督促修復；在無法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復，發揮其綜合性管理職責。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《環境保護法》等法律賦予基層人民政府對轄區環境的綜合性管理職責，對于歷史形成的農村垃圾堆放場持續污染環境的情形，基層人民政府應主動依法履職進行環境整治，而不能將自身履職標準限縮于對違法行為的行政處罰，放任轄區內環境污染持續。針對二審判決提出的問題，吉林省院主動與吉林高院進行溝通，充分闡述觀點并輔以同類型判例為參考，有效地與吉林高院達成共識，確保了辦案效果。

（四）對于重審中訴訟請求的調整

《公益訴訟適用法律解釋》第24條規定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。”上述條文雖然對檢察機關提起行政公益訴訟案件的撤訴和變更訴訟請求作出了原則性規定，但在實踐操作層面，如何區分撤回起訴和確認違法的適用條件并沒有加以明確，各地對該條文的理解和適用缺少統一標準。

本案在發回重審后，德惠市院對本案應撤回起訴還是撤回要求繼續履職、保留確認違法的訴訟請求方面產生了分歧。一種觀點認為，在本案的審理過程中，朝陽鄉政府已完成了對案涉垃圾堆放場的清理和處置工作，并希望檢察機關對該案進行撤訴處理，在這種情況下，檢察機關維護公益的目的已經實現，可以通過撤回起訴的方式，審結此案。另一種觀點認為，雖然在案件審理過程中，朝陽鄉政府已經依法履行職責并完成了對案涉垃圾堆放場的清理和處置工作，但朝陽鄉政府對其轄區內垃圾處置應負有的履職盡責標準仍然存在不同認識，撤回起訴不能實現檢察機關提起公益訴訟的全部目標，建議保留確認違法的訴訟請求。吉林省院在指導該案辦理過程中認為，本案系檢察公益訴訟試點工作開展以來全國首例檢察機關針對行政公益訴訟敗訴案件提出抗訴的案件，社會關注度較高，雖然在本案的訴訟過程中，被告朝陽鄉政府已完成了對案涉垃圾堆放場的清理和處置工作，本案維護公共利益的目標已經實現，但被告在履行職責的同時對檢察機關提起行政公益訴訟認定其應負的履職義務仍然存在異議，在此種情況下，應當保留確認違法的訴訟請求，由人民法院通過裁判明確行政機關履職的法定標準，更有利于促進形成行政執法與司法共識，為其他同類型案件作出指引。最終德惠市院保留了確認被告朝陽鄉政府對垃圾堆放處理不履行監管職責違法的訴訟請求，并贏得了人民法院的判決支持。

*吉林省人民檢察院第八檢察部四級高級檢察官［132001］

**最高人民檢察院第八檢察廳三級高級檢察官［100726］