檢察公益訴訟推動重大生態環境修復治理探析

楊慧俠　劉盼盼　劉家璞

摘 要：檢察機關辦理重大生態環境公益損害案件，要始終秉持雙贏多贏共贏理念，積極爭取黨委領導和政府支持。在多層級多個行政機關都負有監管職責的情況下，要統籌發揮一體化辦案機制作用，根據同級監督原則，由不同層級檢察機關督促相應行政機關依法履行職責。辦案過程中，可以綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議等相應監督辦案方式，推動形成檢察監督與行政層級監督合力，促進問題解決。同時，應協同公益訴訟檢察與刑事檢察職能，并與紀委監委、公安等機關有效銜接，強化公益保護綜合治理效果。

關鍵詞：行政公益訴訟訴前程序 重大公益損害 礦產資源保護 分層級監督 生態環境修復

一、基本案情

山西渾源某煤業有限公司等32家煤礦、花崗巖礦、螢石礦等礦企，分別地處恒山國家級風景名勝區、恒山省級自然保護區和恒山國家森林公園及周邊（以下簡稱“恒山風景名勝區及周邊”），在其開采和經營過程中，違反生態環境保護和自然資源管理法律法規，長期實施非法采礦、非法占地、非法排污及無證經營等行為，致使當地煤炭、花崗巖等礦產和耕地、林草資源遭受嚴重破壞。山西渾源某煤業有限公司礦區在未辦理建設用地使用手續的情況下非法占用農用地，造成農用地大量毀壞，涉及耕地面積達9305畝，其他礦企也分別長期存在越界開采煤炭資源等違法行為，違法開采造成生態環境受損面積達8.4萬余畝，經濟損失約9.5億元。

二、檢察履職情況

（一）線索發現和立案調查

2017年12月，山西省人民檢察院（以下簡稱“山西省院”）通過公益訴訟大數據信息平臺收集到多條反映渾源縣礦企破壞恒山風景名勝區及周邊生態環境和自然資源的線索，報告最高檢后，最高檢掛牌督辦，山西省院啟動一體化辦案機制，統籌推進省市縣三級檢察院開展立案調查。通過調取涉案地區衛星遙感圖片和無人機航拍照片，初步查實恒山風景名勝區及周邊露天開采礦企底數、生態破壞面積等基本情況。經委托專門鑒定機構現場勘查測繪，針對不同礦企制作現場平面圖、三維建模圖等，檢察機關摸清了生態環境和資源遭受破壞情況并及時固定證據。初步認定案涉違法事實和環境資源遭受侵害情況。2018年9月3日，渾源縣人民檢察院（以下簡稱“渾源縣院”）決定作為公益訴訟案件立案辦理，此后大同市轄區內其他相關檢察院也經指定管轄先后依法立案。

（二）督促履職

根據查明的違法情形及損害后果，結合行政機關法定職責，檢察機關研判認為，自然資源、林草、生態環境、應急管理、水務、市場監管部門及鄉鎮政府等行政機關負有監管職責，且不同的礦產資源、林地權屬及礦企的違法行為由不同層級的行政機關監管，其中涉及省市級自然資源部門、市縣級林草部門和縣級自然資源、應急管理、生態環境、市場監管等部門。多年來，上述相應的行政機關對涉案礦企的違法行為曾采取過罰款、沒收違法所得等監管措施，但環境資源受損狀況并未改觀甚至日益加劇。

2018年8月至12月，大同市兩級檢察機關針對花崗巖礦、螢石礦、粘土磚礦企業實施的破壞生態環境和自然資源違法行為，根據同級監督原則，分別向負有監督管理職責的相應行政機關發出檢察建議，督促對涉案礦企違法行為依法全面履行監管職責。

鑒于該案涉及礦企數量眾多，違法和公益損害情形多樣，涉及不同層級多個行政機關，大同市人民檢察院（以下簡稱“大同市院”）統籌轄區辦案資源，除渾源縣院外，將該案相關具體線索分別指定轄區多個縣級檢察院管轄，云岡區、廣靈縣、左云縣、平城區、天鎮縣人民檢察院根據大同市院指定，先后向大同市國土資源局、林業局，渾源縣國土資源局、林業局、安監局及渾源縣青瓷窯鄉、千佛嶺鄉政府等行政機關發出訴前檢察建議并持續跟進，相關行政機關均按期回復，查處整治、植被恢復等整改任務都已落實到位。

山西省自然資源廳系本案中5家煤礦企業采礦許可證發證機關，對其違法行為負有監管職責。2019年1月21日，山西省院向山西省自然資源廳發出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對涉案煤礦企業破壞資源環境和耕地的違法行為依法全面履行監管職責。同年1月29日，山西省自然資源廳函復山西省院，對被非法占用的耕地和基本農田及時組織補劃工作，協調開展技術評審。該廳派員赴大同市、渾源縣對接查處整治和生態修復工作并全程指導。同年3月19日，該廳書面回復山西省院，已在全省開展嚴厲打擊非法用地用礦專項行動，并組織對破壞資源的鑒定工作，建議動用5家煤礦企業預存的5500萬元土地復墾費用直接用于生態修復，聯合省財政廳下達專項資金支持渾源縣開展露天礦山生態修復。

為督促相關省級行政機關加大對案涉下級主管部門的行政執法監督和指導力度，2019年1月29日，山西省院向省市場監督管理局、省應急管理廳、省生態環境廳、省林業和草原局等行政機關發出社會治理檢察建議，建議上述機關分別針對涉案煤礦無安全生產許可證開采經營、無環評手續非法生產、擅自傾倒堆放固體廢物、違法占用林地等違法行為督促大同市、渾源縣有關部門依法及時查處。上述四廳局迅即向大同市、渾源縣通報情況并實地督導，在項目規劃、資金籌措、技術支持、法規適用等方面跟蹤指導并相互配合，確保生態修復有序推進。

鑒于案情重大復雜，山西省院在辦案過程中及時就案件進展情況向最高檢和山西省委請示匯報，最高檢持續進行督辦，山西省委常委會專題研究并成立整治渾源縣露天礦山開采破壞生態環境專項工作領導小組，扎實推動相關整改工作。

（三）綜合整治成效

相關行政機關收到檢察建議后，均在法定期限內予以回復，依法全面履職，整治涉案礦企違法違規行為，積極推進生態修復。通過采取注銷采礦許可證、拆除、搬遷等措施，使涉案礦企違法違規開采及破壞環境資源違法行為得到全面遏制，部分花崗巖礦和粘土磚礦已完成搬遷拆除或注銷，對涉案5家煤礦根據違法違規情形責令逐步分批分期退出。

在該案辦理過程中，檢察機關根據調查核實掌握的證據，就有關公職人員不依法履行監管職責、大面積耕地被非法占用等情況進行研判，向紀檢監察機關移送公職人員違紀違法線索92件，其中77人受到黨政紀處分，9人被追究刑事責任；向公安機關移送涉嫌非法占用農用地等涉嫌犯罪線索31件，公安機關立案偵查35人，檢察機關向人民法院提起公訴30人。

當地政府制定了恒山風景名勝區及周邊生態修復整治方案，提出“一年見綠，兩年見樹，三年見景”的生態修復目標。截至2021年底，修復工程完成礦山生態治理面積5.39萬畝，其中恢復林地耕地1.1萬畝，栽種各類樹木348.55萬株，鋪設各類灌溉管網16.525萬米，累計投入10億余元。其余受損生態也在按修復整治方案因地因勢治理中。

三、本案辦理重點

本案是重大復雜敏感的生態環境和資源保護領域行政公益訴訟案件，涉案礦企多年非法開采，大肆破壞恒山國家級風景名勝區等自然保護地生態環境，自然資源遭受嚴重侵害，在較長時期內該情況雖屢有群眾舉報和媒體披露，但并未得到有效解決，成為當地社會治理的一大難點，是難啃的“硬骨頭”案。辦理這類案件，檢察機關須充分運用政治智慧、法治智慧和檢察智慧，精準把握檢察監督定位，在能動司法的同時積極融入社會協同治理，從本案辦理過程來看，有三個重點值得關注借鑒。

（一）辦理重大復雜生態環境公益損害案件必須緊緊依靠黨委領導，最大限度凝聚解決問題的合力

本案礦企破壞生態問題時間跨度久遠、政策背景復雜、公益損害嚴重、社會關注度很高，是當地政府多年想要解決卻未能解決的難題，檢察機關調查核實初期也面臨重重困難。對此，山西省院積極爭取最高檢支持，在全面掌握關鍵證據的基礎上，第一時間向省委匯報，引起省委、省政府高度重視及大力支持，公益訴訟檢察監督程序得以順利啟動。時任山西省委主要領導對本案作出專門批示，省委常委會專題研究并成立省領導擔任組長和副組長的查處整治渾源縣露天礦山開采破壞生態環境專項工作領導組，省領導赴渾源縣實地調研案件辦理情況。省市縣相關行政機關在收到檢察建議后積極整改，生態修復系統工程有序推進。

在這一過程中，檢察機關主動將檢察履職納入推動治理的系統工程，始終堅持法律監督定位，不越位不缺位，積極融入省委統一領導下的生態治理大格局。同時，大同兩級檢察機關公益訴訟檢察部門在辦理該案過程中，強化與刑事檢察部門的協同配合，對發現的涉嫌犯罪或者職務違法、違紀線索依托檢察一體化機制移送刑事檢察部門或根據有關規定移送紀檢監察、公安等有管轄權的主管機關，刑事檢察部門通過履行偵查監督、提起公訴等職能，嚴厲懲治破壞環境資源保護等犯罪及其背后的職務犯罪，強化了公益保護的綜合治理效果。

（二）在同級監督原則下以“訴前檢察建議+社會治理檢察建議”方式促使行政機關上下聯動推動整改

本案涉及的違法情形種類較多，如非法采礦、違法占地、非法排污、無證經營等，受到侵害的自然資源種類也較多，包括煤炭、花崗巖、螢石礦等礦產和耕地、林地、草地等。根據相關法律法規，針對不同違法情形和不同自然資源，負有監督管理職責的行政機關相應呈現多層級、多部門特點，涉及山西省、大同市、渾源縣三級自然資源、生態環境、林業和草原、市場監督等部門及多個鄉鎮政府。對于如此復雜的整改主體，檢察機關務必厘清違法情形、資源種類與行政機關的一一對應關系，在同級監督的框架內由相應檢察機關實施精準監督，必要時通過指定管轄合理調配辦案力量。本案中，山西省院向山西省自然資源廳、大同市院指定部分縣級檢察院向大同市林業局和國土資源局，渾源等縣級檢察院向縣級自然資源、林草、生態環境、市場監督等部門分別發出訴前檢察建議，確保檢察監督在“同級”原則內開展。

與此同時，為更好保障省委查處整治總體部署落地見效，形成行政機關上下級聯動整改的局面，山西省院向本案所涉主要行政機關對應的省級政府部門發出社會治理檢察建議，這些省級部門對違法情形并不負有直接監管職責，但其對下級執法依法負有組織領導和監督指導責任。辦案實踐證明，這些社會治理類檢察建議很好地起到了情況通報和督促的作用，極大觸動了部分行政機關上下“分層而治”的格局。本案融合訴前檢察建議和社會治理檢察建議的做法產生了較強的層層傳導整改壓力的作用，為引起行政機關足夠重視，從而為實現受損生態全面修復提供了強大司法助推。

（三）以檢察一體化破解調查核實難題，全面掌握啟動案件的“第一手資料”

本案生態破壞面積達8萬余畝，涉及煤、花崗巖、螢石、耕地、林地、草地、水等多種自然資源，涉案礦企32家，且公益損害持續多年，嚴重復雜的生態和資源破壞情況對檢察機關的調查核實能力提出較高要求，然而彼時檢察公益訴訟的社會影響力還比較小，調查核實手段相對有限且剛性不足，調查初期檢察官辦案組進入現場極其困難，相關行政機關配合也不到位，檢察機關擬采用的實地勘查、向行政機關調取執法卷宗、詢問等手段難以發揮功效，收集能夠支撐立案辦理的生態環境損害情況、行政機關履職情況等基本證據困難重重，調查一度陷入僵局。

對此，山西省院第一時間向最高檢匯報并得到大力支持，最高檢技術鑒定部門運用衛星遙感技術調取了案涉地“衛片”執法數據，大同市院巧妙把握時機進行無人機航拍并同步從外圍調取相關書證等證據，通過“空天地”一體化技術保障手段初步查實涉案露天開采礦企底數、生態破壞面積等基本情況。在此基礎上，大同兩級院立案后迅速委托專門鑒定機構進行現場勘查測繪，針對不同礦企制作現場平面圖、三維建模圖等，全面確定了生態環境和資源遭受破壞情況并固定證據。依托四級檢察機關協同聯動，公益損害事實等“第一手資料”得以獲取，為爭取省委省政府、大同市委市政府支持，實現檢察監督及與紀檢、公安實現銜接奠定了基礎。

四、案件辦理路徑思考

實踐中，一些地方“以犧牲環境利益換取經濟利益” 的發展理念根深蒂固，環境資源損害問題層出不窮，“公地悲劇”一再上演，法治政府建設亟待加強。檢察公益訴訟制度正是基于這樣的社會治理需求應運而生，如何將這項檢察職能履行好，在重大生態環境公益保護中體現制度本意，是我們應當深入思考的問題。

（一）充分理解運用檢察公益訴訟在推動解決重大環境資源損害問題方面的制度優勢

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上專門對探索建立檢察機關提起公益訴訟制度進行說明，強調“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”［1］。可見，“促進依法行政，推進法治政府建設”是檢察公益訴訟制度設計的重要出發點。檢察機關提起公益訴訟作為基于檢察機關法律監督職能衍生的特殊司法制度，其訴前程序設計先天具有“保障行政權自主性，提高違法問題解決效率”的特點。就本案而言，雖案情復雜、公益損害嚴重，但自2018年立案辦理到2020年底基本實現受損生態修復歷時僅2年多，充分體現了訴前程序在推進生態修復治理方面的獨特優勢。

涉案渾源礦企破壞環境資源情形之所以長期存在，一方面是是違法主體未能自覺守法，另一方面是相關行政機關未能嚴格執法，而行政公益訴訟訴前程序以成本最小、效率最高的方式實現了對二者的監督。本案中，省市縣檢察院通過向相應層級行政機關制發訴前檢察建議和社會治理檢察建議，帶動省內相應部門整個條線同向發力，各司其職解決問題，以法律監督督促行政執法，體現了公益保護“行政優先”原則，保障了行政權自治，節約了司法資源。同時，相較于訴訟程序，公益訴訟訴前程序是多主體參與的開放式溝通過程，本案中，山西省、大同市及渾源縣黨委、政府、紀檢監察、公安等均參與其中，較容易將行政監管尚未發現或不愿呈現的問題揭示出來，而這些問題往往涉及立法、執法等深層次問題，而以檢察公益訴訟為紐帶，參與各方以“維護公共利益”為出發點和落腳點，立足職能就相關問題達成一致意見，能夠極大促進訴源治理，使案件的治理效果得以深化和擴大。此外，在辦案過程中，山西省院將訴前程序中所制發的檢察建議向山西省人大、省委和最高檢分別進行匯報、抄送，在更高層面推動了執法不嚴等問題的解決，同時收到積極的普法效果，使檢察公益訴訟整個辦案過程成為一場生動的法治公開課。

需要注意的是，實踐中多數檢察公益訴訟案件在訴前成功解決，訴前程序已成為制度主體。雖然通過“非訴訟”程序實現了公益保護目的，但由司法裁判作為最終救濟手段即提起訴訟仍是檢察公益訴訟制度的重要保障，因而應當以訴訟標準履行訴前程序，做到調查核實程序規范、訴前檢察建議精準、跟進整改到位、審查起訴及時。

（二）將雙贏多贏共贏理念切實具體地貫穿于公益訴訟檢察辦案全過程

本案是檢察機關在雙贏多贏共贏理念指導下辦理的具有指導意義的案例。要清醒地認識到，法律監督不是高人一等，而是要求技高一籌，特別是辦理社會關注度高、影響面大的環境資源案件，要從政治的高度、政策的維度和法治的角度充分研判、準確把握，穩妥掌握監督時機和分寸，兼顧政治效果、社會效果和法律效果。為此，首先要找準切入點，贏得認同支持。重大環境資源問題一般都是黨委政府和人民群眾的重大關切，本案公益侵害問題是當地乃至山西生態文明建設進程中的“老大難”和“硬骨頭”，是政府長期以來想要解決而尚未解決的問題。檢察機關以服務大局、助力打贏污染防治攻堅戰為切入點能動履職，克服重重阻力調查核實，全面掌握事實證據，以司法辦案方式幫助解決治理難題，贏得黨委、政府高度認同和支持，這是辦好重大復雜案件的必要前提。其次要兼顧各方面效果，優化司法環境。如本案例所示，重大生態破壞治理是龐大的系統工程，靠檢察機關一己之力難以實現“全面修復”，檢察機關應主動融入黨委統一領導下的協同治理格局，與紀檢監察、公安、法院、行政機關等建立協作配合機制，在專家輔助人等專業人員的參與下就公益保護開展溝通交流和對話協商，尋求更多共識，為辦案和整改營造良好氛圍，努力在保護公共利益過程中引入更多力量，實現雙贏多贏共贏良好局面。最后，要努力提高檢察司法資源的“投入產出比”。 司法資源客觀上具有“有限性”，在辦案過程中，要將寶貴的公益訴訟監督資源用在“提高質效”這個“刀刃”上，用在“推進社會治理”這個關鍵上，在努力追求“訴前實現公益保護目的”價值追求的同時，體現好“起訴”的基石作用。在辦案途徑上，要選擇運用司法成本小、速度快、效果好的方式實現公益訴訟檢察監督功能和目標。

（三）充分發揮檢察一體化機制優勢

在本案的調查核實、制發檢察建議、跟進監督、推動整改、進行輿論引導及與黨委、人大、政府等各方面溝通協同過程中，四級檢察機關始終以“一盤棋”方式統籌推進，最終實現辦案成效最大化。公益訴訟檢察實踐證明，檢察一體化機制是啃“硬骨頭案”的必用法寶。

首先，發揮好檢察職能一體化優勢。本案破壞環境資源的主體涉及32家礦企，違法情形有越界開采、擅自改變開采方式、違法占用耕地林地、排放煤矸石污染環境、無證開采經營等十余種，破壞面積8萬余畝。涉及到的檢察職能除公益訴訟外還有刑事檢察、民事檢察、檢察技術、法警以及財務和后勤裝備等，與這些部門的有序銜接與協同聯動影響著辦案進度和治理效果。

其次，發揮好上下層級一體化優勢。調查核實階段，對于承辦檢察院難以解決的技術、協調等問題，上級檢察機關能夠調動更高層面、更大范圍的技術資源并有效排除地方干擾，促成事實證據盡快收集固定。訴前程序階段，上下級檢察機關共同錨定“盡快解決問題”這個目標，各盡所能，靶向發力，分別依法采取磋商、制發訴前檢察建議或社會治理檢察建議等檢察監督手段，帶動上下層級黨委、政府、公安、法院等基于同樣的公益保護目標推動治理。在本案中，省級層面專門成立查處整治領導小組并在案發地組織修復生態誓師大會，集中體現了上下一體的推動效果。

最后，發揮好檢察長的作用。鑒于重大公益訴訟案件較強的政治性、政策性和法律性，檢察長辦案在內外協調、統籌推進、化解矛盾、排除干擾等方面發揮著重要作用，本案例中省市縣三級檢察院檢察長均為承辦檢察官，這種領導干部帶頭辦理“硬骨頭”案所具有的示范效應，對于強化公益訴訟治理效能、增強公益訴訟檢察影響力具有重要作用。

*山西省人民檢察院第八檢察部三級高級檢察官［030021］

**江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理［221006］

***最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官［100726］