適用生態環境懲罰性賠償制度的檢察實踐

危歡　秦華　王莉

摘 要：檢察機關提起環境民事公益訴訟時，對于侵權企業違反法律規定故意污染環境、破壞生態致社會公共利益受到嚴重損害后果的，有權要求其依法承擔相應的懲罰性賠償責任。提出懲罰性賠償數額，可以以生態環境功能損失費用為基數，綜合案件具體情況予以確定。因承擔刑事責任和民事責任的主體不同，檢察機關不能提起刑事附帶民事公益訴訟的，可以在刑事訴訟結束后，單獨提起民事公益訴訟。在辦案中，要注重發揮檢察一體化機制優勢，推動生態環境保護協同共治。

關鍵詞：民事公益訴訟 跨省傾倒危險廢物 懲罰性賠償 侵權企業 民事責任

一、基本案情

2018年3月至7月，位于浙江的A化工集團有限公司（以下簡稱“A公司”）生產疊氮化鈉的蒸餾系統設備損壞，導致大量硫酸鈉廢液無法正常處理。該公司生產部經理吳某甲經請示公司法定代表人同意，負責對硫酸鈉廢液進行處置。在處置過程中，A公司為吳某甲報銷了兩次費用。吳某甲將硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質的吳某乙處理。吳某乙雇請李某某，由范某某押運、董某某和周某某帶路，在江西省浮梁縣壽安鎮八角井、湘湖鎮洞口村兩處地塊違法傾倒30車計1124.1噸硫酸鈉廢液，致使周邊8.08畝范圍內土壤和地表水、地下水受到污染，當地3.6公里河道、6.6平方公里流域環境受影響，造成1000余名群眾飲水、用水困難。

二、檢察履職情況

江西省浮梁縣人民檢察院（以下簡稱“浮梁縣院”）在辦理吳某甲等6人涉嫌污染環境罪刑事案件時，發現公益受損的線索。浮梁縣院即引導公安機關和督促生態環境部門固定污染環境的相關證據，并建議當地政府采取必要應急措施，防止污染進一步擴大。辦案中，委托江西求實司法鑒定中心進行司法鑒定。經鑒定，浮梁縣兩處傾倒點的土壤表層均存在列入《國家危險廢物名錄》（2016年版）中的危險廢物疊氮化鈉污染，八角井傾倒點水體中存在疊氮化鈉且含量超標2.2至177.33倍不等，對周邊約8.08畝的范圍內環境造成污染；兩處地塊修復的總費用為2168000元，環境功能性損失費用為57135.45元。

浮梁縣院經審查，對吳某甲等6人提起刑事訴訟。2019年12月18日，江西省浮梁縣人民法院以污染環境罪判處被告人吳某甲等6人有期徒刑6年6個月至3年2個月不等，并處罰金5萬元至2萬元不等。一審宣判后，吳某甲、李某某不服提出上訴，二審維持原判。

（一）民事公益訴訟訴前程序

因本案的環境污染侵權行為發生地和損害結果地均在浮梁縣，且涉及的刑事案件已由浮梁縣院辦理，從案件調查取證、生態環境恢復等便利性考慮，應繼續由浮梁縣院管轄民事公益訴訟案件。江西省人民檢察院經與江西省高級人民法院協商，分別將案件指定浮梁縣院和浮梁縣人民法院辦理。2020年7月1日，浮梁縣院對本案立案審查并開展調查核實，同時調取了刑事案件卷宗和相關證據材料。

2020年7月2日，浮梁縣院發布公告，公告期滿后，沒有適格主體提起訴訟。

（二）提起民事公益訴訟

2020年11月17日，浮梁縣院以A公司為被告提起民事公益訴訟，訴請法院判令被告承擔污染修復費2168000元、環境功能性損失費57135.45元、應急處置費532860.11元、檢測鑒定費95670元，共計2853665.56元，并在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。

案件審理中，民法典已于2021年1月1日正式實施。雖然案涉污染環境、破壞生態的侵權行為發生在民法典施行前，但是侵權人未采取有效措施修復生態環境，生態環境持續性受損，嚴重損害社會公共利益，為更有利于保護生態環境，維護社會秩序和公共利益，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規定》第2條，本案可適用民法典的規定。A公司生產部經理吳某甲系經法定代表人授權處理廢液，公司也兩次為其報銷了產生的相關費用，吳某甲污染環境的行為應認定為職務行為，A公司應承擔污染環境的侵權責任。因公司工作人員違法故意污染環境造成嚴重后果，為更加有力、有效地保護社會公共利益，根據民法典第1232條之規定，A公司除應承擔環境污染損失和賠禮道歉的侵權責任外，還應承擔懲罰性賠償金。2021年1月3日，浮梁縣院依法適用民法典變更訴訟請求，增加要求A公司以環境功能性損失費的3倍承擔環境侵權懲罰性賠償金171406.35元的訴訟請求。

（三）案件辦理結果

2021年1月4日，浮梁縣人民法院公開審理本案并當庭依法判決，支持檢察機關全部訴訟請求。

一審宣判后，被告未上訴。判決生效后，被告主動將賠償款繳納到位。為修復被污染的環境，2021年9月，浮梁縣人民法院將被告繳納的環境修復費用委托第三方依法公開招標確定修復工程施工主體，并邀請當地政府、環保部門和村民進行全程監督，目前被傾倒點生態環境修復治理已經完成。

三、案件辦理中的重、難點問題

民法典總則編專門確立“綠色原則”，并在分編中多處體現節約資源和保護生態環境的理念。為加大對污染環境、破壞生態行為追責力度，民法典第1232條還專門規定了生態環境懲罰性賠償制度。本指導性案例辦理期間，民法典正式實施，本案的成功辦理對適用懲罰性賠償的范圍、計算規則等具體問題的解決提供了有益的實踐參考。

（一）生態環境懲罰性賠償的適用范圍

民法典關于生態環境懲罰性賠償的規定較為原則，司法實務界及理論界對其是否適用于公益訴訟存在較大分歧，一種觀點認為懲罰性賠償僅限于私益訴訟，主要理由包括：一是從文義解釋的角度，民法典第1232條規定“被侵權人”應當只限于人身或財產受侵害的特定民事主體；二是有權提起公益訴訟的主體與損害之間沒有“直接利害關系”，缺乏主張懲罰性賠償的請求權基礎；三是從體系解釋的角度，民法典中有關懲罰性賠償的規定在公益訴訟規定之前，主要是針對私益損害的情形。［1］

本案辦理時，檢察機關認為在環境民事公益訴訟中可以依法提出懲罰性賠償的訴訟請求。從立法目的及原意來看，環境污染和生態破壞不僅僅會造成人身和財產的損害，還會給生態環境本身帶來損害。傳統的補償性損害賠償，不足以彌補對生態環境造成的實際損失，在加強生態環境保護方面的作用也有限。民法典規定生態環境懲罰性賠償目的就是為了彌補“同質補償”的缺陷，對環境利益損害進行填補，同時發揮懲罰性賠償制裁、威懾、預防等具有公法性質的潛在功能以提高環境違法成本，遏制污染環境、破壞生態的行為。環境檢察公益訴訟制度旨在保護生態環境所承載的社會公共利益，與懲罰性賠償制度功能具有一致性。本案中，污染事件發生后，當地部分居民因污染造成了人身損害等損失可以通過私益訴訟予以保護。但是污染還致使當地土壤、河道、河流環境受影響，這些損害都屬于生態環境的損害，范圍更廣、影響更大，權益主體也不特定。在環境民事公益訴訟中，檢察機關依法主張侵權人承擔懲罰性賠償責任，更能體現檢察公益訴訟維護社會公共利益的宗旨，更加契合民法典保護生態環境的宗旨和本義。從文義解釋的角度來看，“被侵權人”不應限于特定私益主體。破壞生態環境的侵害對象涉及一般社會公眾的生態環境利益，實質是一種社會性損害。檢察機關作為社會公共利益的代表，依法提起民事公益訴訟，旨在保護享有生態服務功能的不特定社會公眾，也可以認定為“被侵權人”代表。從體系解釋的角度看，民法典第1232條是“環境污染和生態破壞責任”一章的一般規定，第1234條、1235條則是該章特殊規定。若為第1234條、1235條沒有特殊規定的情形，則檢察機關可以適用第1232條即環境侵權懲罰性賠償等一般規定。［2］

綜上，檢察機關適用民法典主張生態環境懲罰性賠償，能夠在實現生態環境受損后果的填補、補救的同時，更好地懲罰和遏制損害生態環境的不法行為，威懾并預防同類型損害發生，有助于向社會公眾傳達環境保護理念，亦未突破侵權人需要為其破壞生態環境行為承擔民事賠償責任的預期。同時，檢察機關通過個案開展懲罰性賠償探索，也為完善生態環境保護司法制度提供了實踐樣本、積累了司法經驗。本案辦理后，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》及最高法《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》也明確檢察院在辦理破壞生態環境和資源保護領域民事公益訴訟案件時，可以提出懲罰性賠償的訴訟請求。

（二）生態環境懲罰性賠償的計算規則

民法典對如何計算“相應”的懲罰性賠償金并沒有具體規定。本案辦理時，亦無相關司法解釋可以參考。在辦案當時懲罰性賠償制度框架下，檢察機關辦理食品藥品安全領域民事公益訴訟案件時，往往是參照私益訴訟的標準確定懲罰性賠償。根據相關法律法規及司法解釋的規定，可以是先以被侵權人所遭受的損失為計算基數，再乘以相應倍數以確定懲罰性賠償。故確定生態環境懲罰性賠償時，可以探索以生態環境損害的實際損失作為計算基數。但是生態環境損害是抽象的概念，檢察機關在以生態環境損害作為計算基數主張懲罰性賠償時，應當在符合法律規定情況下予以具體量化。

根據民法典及有關司法解釋的規定，生態環境損害涉及的費用主要包括生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能損失、生態環境功能永久性損害造成的損失、應急處置費用及調查、鑒定評估費用等。懲罰性賠償應當屬于賠償損失的特殊責任承擔方式，而生態環境修復費用、應急處置費用屬于恢復原狀、消除危險的責任承擔方式，是對直接受損生態環境的救濟，如果再將其作為計算基數，有重復處罰之嫌。調查、鑒定評估費用也不能反映和衡量生態環境受損情況。根據《環境損害鑒定評估推薦方法》（第Ⅱ版）的相關規定，生態環境服務功能損失費用是指生態環境受到損害導致其向公眾或其他生態系統提供服務能力的減少或完全喪失，不同于生態環境的直接損失，其與社會公眾享有的生態環境權益更加密切相關。故以生態環境修復期間服務功能損失或生態環境功能永久性損害造成的損失作為計算基數，更加契合生態環境損害的本義，也可以通過環境損害賠償鑒定評估的方式進行數額量化，更具合法性、合理性和可操作性。本案中，浮梁縣院先后委托鑒定機構對傾倒廢液是否造成土壤污染、生態修復所需的費用及傾倒廢液造成的生態環境功能性損失費用進行評估。檢察機關認為，根據相關鑒定意見，生態環境能夠修復的，應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失為基數計算懲罰性賠償；生態環境不能修復的，則應當以生態環境功能永久性損害造成的損失為基數計算懲罰性賠償。同時，檢察機關應綜合考量侵權人主觀過錯程度，損害后果的嚴重程度，生態修復成本，侵權人的經濟能力、賠償態度、受處罰情況等因素，提出請求判令賠償的數額。

四、案件辦理相關思考

檢察公益訴訟制度是生態文明建設的重要制度保障，檢察機關要充分發揮職能作用，激活制度優勢，以法治方式參與生態環境違法行為懲治、生態環境治理與保護。

（一）依法主張企業生態環境民事責任

依據有關法律法規，危險廢物污染環境防治堅持“污染者負擔原則”。危險廢物的產生者應當依法采取處置措施，防止或者減少生產對環境的污染，對其所造成的環境污染依法承擔責任。本案中，A公司沒有直接參與到污染環境行為當中，系其職工吳某甲私自委托他人非法處置硫酸鈉廢液，致使污染事件發生。作為直接侵權主體的吳某甲等人被依法追究刑事責任，A公司因不符合單位犯罪的構成要件而未被追究刑事責任。但危險廢物產生者未按照法律法規規定的程序和方法將危險廢物交由有處置資質的單位或者個人處置，屬于違反污染防治責任的行為，應對由此造成的環境污染承擔民事責任。根據民法典第1191條第1款，可以認定吳某甲的行為屬職務行為，A公司應當承擔用人單位責任。檢察機關以A公司作為被告依法提起民事公益訴訟，從源頭追溯企業的環境治理責任，是踐行“污染者負擔原則”的生動實踐。

（二）合理選擇公益訴訟類型

同一侵害公共利益的不法行為往往會產生刑事責任、民事責任、行政責任交織的情形，檢察機關在辦案中也面臨著如何選擇公益訴訟類型的難題。從檢察公益訴訟的制度初衷來看，應當以行政公益訴訟為優先［3］，從而更好地實現公共利益救濟的目的。但是若行政執法不足以修復受損的公共利益，則需要綜合考慮案件情況和辦案效果后，決定是否提起民事公益訴訟。

不同于傳統的民事侵權之訴，檢察機關提起民事公益訴訟，不僅包含對已造成公益損害的補償，還體現了法律對于侵害行為的懲罰與制裁。若存在案件涉及金額少、社會公共利益危害不大或已經修復、耗費司法資源與訴訟效果不成正比等情形，檢察機關可以選擇不提起民事公益訴訟。若已對侵害公共利益的不法行為追究刑事責任，提起民事公益訴訟的目的已經可以被刑事訴訟所吸收和涵蓋，提起民事公益訴訟則不必要；但當公共利益仍需要救濟，且其他適格主體不主張時，則檢察機關可以繼續提起民事公益訴訟。若侵害公共利益的行為未達到犯罪標準時，公共利益亦未得以修復，檢察機關可以提起民事公益訴訟，以防止形成放縱和變相激勵該不法行為的導向，彰顯“公益治理”的價值取向。

針對造成公益損害的犯罪行為，由于刑事訴訟與民事公益訴訟在證明標準、認定事實、舉證責任等方面存在差異，應當從辦案效率、公益保護效果、與刑事案件的銜接等角度，綜合考慮是否單獨提起民事公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟兼顧了刑事訴訟的懲罰性以及公益訴訟恢復性司法的雙重功能，當基于同一違法事實且主體一致時，可以提起刑事附帶民事公益訴訟，若刑事案件與公益訴訟案件認定事實方面存在過大差異時，可以單獨提起民事公益訴訟；當刑事訴訟被告人與民事公益訴訟被告不一致時，不能提出刑事附帶民事公益訴訟的，亦可以單獨提起民事公益訴訟。如本案中，因承擔刑事責任和民事責任的主體不同，檢察機關不能提起刑事附帶民事公益訴訟，遂在刑事訴訟結束后，單獨對A企業提起民事公益訴訟，要求企業對其處理危險廢物過程中違反國家規定造成生態環境損害的行為，依法承擔民事責任。

（三）嚴格審慎適用懲罰性賠償

懲罰性賠償是一種特殊責任，民法典第1232條明確規定了適用懲罰性賠償的構成條件，即行為違法性、主觀故意性和損害后果嚴重性。檢察機關適用民法典主張環境侵權人承擔懲罰性賠償責任，應當嚴格把握法定的適用條件。

一是侵權行為具有違法性。社會生產發展需要對生態環境與自然資源進行合理的開發利用，國家為引導平衡生態環境保護與經濟社會發展的關系，通過制定法律法規明確了相關標準與邊界。侵權人實施的污染環境、破壞生態行為需“違反法律規定”，才具有被制裁的正當性。《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等均明確規定了生產、存儲、運輸、銷售、處置固體廢物的具體要求及責任承擔方式。本案中，A公司產生的硫酸鈉廢液未交由有處置資質的單位或個人處理，違反了國家有關規定。二是侵權人主觀上存在故意。主張懲罰性賠償不適用無過錯責任，檢察機關需要對侵權人主觀上存在故意承擔舉證責任。A公司的生產部經理吳某甲在執行工作任務過程中，將案涉危險廢物交由無處置資質的人員違法處置，放任污染環境危害后果的發生，具有主觀上的故意，其職務行為與李某某等人傾倒行為直接結合，導致了環境受到污染。三是損害后果要達到“嚴重”的程度。污染環境、破壞生態須已經實際對生態環境、不特定社會公眾人身或國家財產等造成嚴重后果。檢察機關認定生態環境損害是否造成嚴重后果以及量化損害程度時，可以依托鑒定機構的鑒定意見或者專家意見予以佐證。案涉傾倒廢液的行為導致土壤、地表水受到污染，經鑒定機構認定嚴重破壞當地生態環境，還影響了當地村民生活用水和飲用水安全，存在危及不特定多數人生命健康安全風險。此外，進行應急處置亦花費政府大額資金，應當認定達到“嚴重”損害結果。

（四）發揮檢察一體化機制優勢

檢察一體化機制是打通不同層級檢察機關之間、不同檢察業務條線之間、內部不同部門之間的有效路徑。辦理生態環境民事公益訴訟案件，運用好一體化辦案機制，有利于激活各項檢察職能，聚合檢察資源，形成內部合力，拓展法律監督的廣度和深度，增強保護生態環境的質效。

如本案中，在橫向上，注重加強刑事檢察、公益訴訟檢察等各業務部門的緊密銜接，同向發力。刑事檢察部門在辦案時，將案件線索同步移送，確保公益訴訟檢察部門在第一時間介入污染事件。同步委托鑒定機構對傾倒點是否存在土壤污染以及生態修復所需費用、環境功能性損失費用等進行司法鑒定，全面查清民事公益訴訟責任主體、損害結果等，刑事訴訟與公益訴訟協同推進，有效節約了司法資源，提高了公益保護時效性。在縱向上，各級檢察院也發揮各自的職能作用，通過不同層級檢察機關的接續接力，有效提升整體監督效能。最高檢以及省、市級檢察院提前介入，指導浮梁縣院推進案件辦理的進程。積極與同級人民法院進行溝通，協調解決案件管轄、懲罰性賠償、生態修復等爭議問題，統一共識。

（五）推動生態環境保護協同共治

生態環境保護是一項系統工程，需要社會各界共同參與。檢察機關要樹牢雙贏多贏共贏理念，更主動融入社會治理，更好發揮檢察公益訴訟的獨特優勢，凝聚生態環境保護協同治理合力。本案中，浮梁縣院主動與生態環境、公安等部門強化溝通協調，加強在環境污染程度檢測、應急處置、環境損害鑒定等環節的協作支持；在發現污染物超標，嚴重影響當地群眾生活用水和飲用水安全的問題后，建議水利部門及時編制飲水工程設計方案，幫助當地政府采取必要的應急措施，并在民事公益訴訟中主張應急處置費用。當地政府也采取了新建飲水工程和洗衣碼頭等應急措施，有效解決了村民飲水、用水問題。

*江西省人民檢察院第八檢察部檢察官助理［330029］

**江西省浮梁縣人民檢察院第二檢察部一級檢察官［333400］

***最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官［100726］

［1］ 參見王利明：《〈民法典〉中環境污染和生態破壞責任的亮點》，《廣東社會科學》2021年第 1 期。

［2］ 參見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第515-516頁。

［3］ 參見胡衛列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，《人民檢察》2021年第2期。