檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織提起民事公益訴訟開展監(jiān)督之思考

王浩　李洋　牟琦

摘 要：社會(huì)組織提起民事公益訴訟后，可能存在公共利益保護(hù)不到位、不充分等風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行法律監(jiān)督和公共利益代表職責(zé)，督促社會(huì)組織依法行使公益訴權(quán)，構(gòu)建支持、配合與監(jiān)督的良性互動(dòng)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織提起訴訟不予支持后，發(fā)現(xiàn)可能存在社會(huì)公共利益無(wú)法得到有效保護(hù)情形的，可以通過(guò)向人民法院提出異議、檢察建議或抗訴等方式履行監(jiān)督職責(zé)。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟 社會(huì)組織 支持起訴 提出異議

一、基本案情

2014年4月至9月間，B石油化工有限公司（以下簡(jiǎn)稱“B石化公司”）、C化工有限公司（以下簡(jiǎn)稱“C化工公司”）分別將125車5107.1噸、70車2107.2噸廢硫酸交由不具有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的個(gè)人，違法傾倒至山東省淄博市淄川區(qū)某廢棄煤井和滲坑中，造成嚴(yán)重環(huán)境污染。2017年3月，淄川區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“淄川區(qū)院”）以被告單位B石化公司、C化工公司、被告人劉某等14人犯污染環(huán)境罪向淄川區(qū)人民法院提起公訴。2020年3月，法院判決兩被告企業(yè)犯污染環(huán)境罪，分別判處罰金1000萬(wàn)元、600萬(wàn)元，其他被告人被依法判處有期徒刑1年10個(gè)月至6年10個(gè)月不等，并處罰金2萬(wàn)元至45萬(wàn)元不等。

2018年1月，淄川區(qū)院將該公益訴訟案件線索移送淄博市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“淄博市院”）。2018年3月，淄博市院依法立案并發(fā)布民事公益訴訟訴前公告。2018年4月，A發(fā)展基金會(huì)向淄博市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求兩被告企業(yè)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，具體賠償生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用以鑒定或評(píng)估報(bào)告為準(zhǔn)，未請(qǐng)求其他侵權(quán)人承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

經(jīng)淄博市環(huán)境保護(hù)局淄川分局委托，山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院出具檢驗(yàn)報(bào)告，評(píng)估被污染場(chǎng)地的生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用為14474.18萬(wàn)元。2019年12月，淄博市中級(jí)人民法院根據(jù)淄博市公安局淄川分局查明的事實(shí)及上述檢驗(yàn)報(bào)告，鑒于涉案環(huán)境污染系兩被告以及河北省三家單位傾倒廢硫酸共同造成，綜合考量?jī)杀桓娣欠▋A倒污染物的數(shù)量及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，作出一審判決：兩被告因非法傾倒造成涉案地環(huán)境污染，應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)，由B石化公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金6000萬(wàn)元，由C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金3000萬(wàn)元，分別支付至山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶。

B石化公司不服一審判決，上訴至山東省高級(jí)人民法院。二審期間，A發(fā)展基金會(huì)與兩被告達(dá)成和解協(xié)議：A發(fā)展基金會(huì)同意B石化公司、C化工公司在分別承擔(dān)6000萬(wàn)元和3000萬(wàn)元生態(tài)損害賠償金范圍內(nèi)自行修復(fù)受損環(huán)境。如按照修復(fù)方案完成修復(fù)工作，A發(fā)展基金會(huì)不再要求B石化公司、C化工公司承擔(dān)生態(tài)損害賠償金等。三方當(dāng)事人請(qǐng)求法院對(duì)和解協(xié)議效力予以確認(rèn)，2020年10月9日，山東省高級(jí)人民法院對(duì)該和解協(xié)議予以公告。

二、檢察履職情況

淄博市院在和解協(xié)議公告期間得知協(xié)議內(nèi)容，認(rèn)為和解協(xié)議未達(dá)到有效修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境目的，如被法院司法確認(rèn)，社會(huì)公共利益可能受到嚴(yán)重?fù)p害，遂向山東省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“山東省院”）報(bào)告。山東省院經(jīng)審查，決定一體化辦案，并確定“調(diào)查核實(shí)、提出異議、跟進(jìn)監(jiān)督”的指導(dǎo)意見(jiàn)。

（一）調(diào)查核實(shí)

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向生態(tài)環(huán)境部門調(diào)取文件資料，對(duì)被污染地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，詢問(wèn)當(dāng)?shù)卮迕瘢铜h(huán)境修復(fù)問(wèn)題咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)等方式調(diào)查取證，初步證明被污染地一直未修復(fù)，和解協(xié)議可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)修復(fù)目的，損害社會(huì)公共利益。

檢察機(jī)關(guān)會(huì)同市、區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門召開專家論證會(huì)，委托山東大學(xué)、山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院等單位環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜覍?shí)地查看被污染現(xiàn)場(chǎng)，就和解協(xié)議實(shí)質(zhì)內(nèi)容、修復(fù)可行性、是否違反法律規(guī)定以及是否足以保護(hù)公共利益等進(jìn)行論證。

經(jīng)調(diào)查核實(shí)并專家論證，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為和解協(xié)議不能確保受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)，將損害社會(huì)公共利益。一方面，受損環(huán)境是否具有實(shí)際修復(fù)的可行性應(yīng)在調(diào)查論證的基礎(chǔ)上確定，不能由和解協(xié)議隨意約定。另一方面，案發(fā)6年多來(lái)，兩涉案企業(yè)未出具任何修復(fù)方案，也未承擔(dān)其它損害賠償責(zé)任。和解協(xié)議未確定環(huán)境修復(fù)方案，由外地侵權(quán)企業(yè)自行修復(fù)，缺乏當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和被污染地村民等第三方有效參與和監(jiān)管，修復(fù)時(shí)間和修復(fù)效果無(wú)法保證。

（二）提出異議

2020年11月，淄博市院會(huì)同淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級(jí)人民法院提出書面異議，指出和解協(xié)議內(nèi)容達(dá)不到使受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)的目的，可能損害社會(huì)公共利益，法院依法不應(yīng)據(jù)此出具調(diào)解書；并將專家論證意見(jiàn)、走訪當(dāng)?shù)卮迕褚约罢ぷ魅藛T調(diào)查筆錄、生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果地所在村村委會(huì)訴求書、相關(guān)刑事判決書等證據(jù)提交山東省高級(jí)人民法院。

法院經(jīng)審查認(rèn)為，淄博市院和淄博市生態(tài)環(huán)境局在和解協(xié)議公告期間提出異議，故對(duì)和解協(xié)議效力不予確認(rèn)。2020年12月10日依法作出民事判決，認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，B石化公司的上訴請(qǐng)求不能成立，不予支持，判決：駁回上訴，維持一審判決。

（三）跟進(jìn)監(jiān)督

本案判決生效后，檢察機(jī)關(guān)與法院召開聯(lián)席會(huì)議，加大對(duì)生效裁判執(zhí)行監(jiān)督力度。同時(shí)，山東省院指導(dǎo)淄博市院主動(dòng)對(duì)接生態(tài)環(huán)境和財(cái)政部門，對(duì)已執(zhí)行到賬的生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用跟進(jìn)監(jiān)督，確保用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

三、辦案難點(diǎn)及解決路徑

根據(jù)民事訴訟法第58條，檢察機(jī)關(guān)履行訴前公告程序后，沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的，方可提起民事公益訴訟。同時(shí)，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第90條，檢察機(jī)關(guān)對(duì)適格主體提起的訴訟不支持起訴的，應(yīng)當(dāng)作終結(jié)案件處理。因此，檢察機(jī)關(guān)未提起民事公益訴訟且未支持起訴的案件，社會(huì)組織提起訴訟過(guò)程中一旦存在損害公益的情形，檢察機(jī)關(guān)將面臨發(fā)現(xiàn)難、監(jiān)督難等困境。支持起訴是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的一項(xiàng)重要制度安排，但現(xiàn)行法律未明確支持起訴的啟動(dòng)方式、適用條件、不予支持起訴后續(xù)監(jiān)督等具體內(nèi)容。本案的成功辦理為檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)組織提起民事公益訴訟后如何履行監(jiān)督職責(zé)提供了有益參考。

（一）探索檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織支持起訴的適用條件

支持起訴制度最早源自1982年施行的《民事訴訟法（試行）》第13條，1991年施行的民事訴訟法第15條延續(xù)了上述規(guī)定，后歷次修改均原文保留，但該條款作為一項(xiàng)民事訴訟原則適用范圍應(yīng)限于私益訴訟。［1］2017年修改后的民事訴訟法第55條專門規(guī)定了民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度。2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴范圍、撤回支持起訴等予以具體規(guī)定。然而，上述條款未明確支持起訴啟動(dòng)方式和適用條件，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中缺乏明確指引。如果對(duì)社會(huì)組織提起的公益訴訟一概支持起訴，既不利于社會(huì)組織良性發(fā)展，也不利于節(jié)約司法資源。一般來(lái)講，支持起訴的程序應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)并經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后啟動(dòng)。但是，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益代表，具有督促社會(huì)組織依法行使公益訴權(quán)的職責(zé)，且公益訴訟具有較強(qiáng)的國(guó)家干預(yù)和職權(quán)主義特征，社會(huì)組織的處分權(quán)應(yīng)受到嚴(yán)格限制。因此，與私益訴訟支持起訴制度救助弱者的福利性不同［2］，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織未依法行使公益訴權(quán)導(dǎo)致社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損等情形時(shí)，可以秉持能動(dòng)檢察理念，依職權(quán)啟動(dòng)支持起訴程序。

支持起訴條件一般應(yīng)當(dāng)包括：社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重侵害、社會(huì)影響較大、人民群眾反映強(qiáng)烈、原告訴訟能力較弱等。檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織擬提起的民事公益訴訟，在被告和訴訟請(qǐng)求認(rèn)定等方面存在嚴(yán)重分歧時(shí)，也可以決定不予支持起訴，并向社會(huì)組織說(shuō)明理由。本案中，檢察機(jī)關(guān)依法發(fā)出訴前公告后，A發(fā)展基金會(huì)申請(qǐng)淄博市院支持起訴。淄博市院與社會(huì)組織溝通協(xié)商后，發(fā)現(xiàn)在被告認(rèn)定、訴訟請(qǐng)求等方面存在分歧。淄博市院向山東省院請(qǐng)示是否支持起訴，山東省院組織專家召開法律論證會(huì)，經(jīng)論證認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)不符合支持起訴條件的，可決定不予支持起訴。

（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)不予支持起訴的案件跟進(jìn)監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)，部分社會(huì)組織在提起民事公益訴訟過(guò)程中可能存在利益尋租等風(fēng)險(xiǎn)。如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)不予支持起訴的案件終結(jié)處理后缺乏必要的持續(xù)關(guān)注，可能導(dǎo)致部分違法處置社會(huì)公共利益的和解案件逃避監(jiān)管。為確保公共利益得到有效維護(hù)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不予支持起訴的公益訴訟案件，應(yīng)依法持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督。本案公益訴訟案件線索系檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)，依法發(fā)出訴前公告后，A發(fā)展基金會(huì)主張?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟，檢察機(jī)關(guān)將相關(guān)案件材料移交社會(huì)組織后持續(xù)關(guān)注。A發(fā)展基金會(huì)向人民法院提起民事公益訴訟后，法院依法支持其訴訟請(qǐng)求。但被告上訴后，主動(dòng)提出與A發(fā)展基金會(huì)和解并達(dá)成和解協(xié)議，山東省高級(jí)人民法院審查后對(duì)和解協(xié)議依法進(jìn)行公告。檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、法學(xué)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證。

經(jīng)多次論證，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為和解協(xié)議由人民法院出具調(diào)解書予以司法確認(rèn)后，可能嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，決定在和解協(xié)議公告階段以提出書面異議的方式履行法律監(jiān)督職責(zé)，盡量避免法院司法確認(rèn)后再提出抗訴可能產(chǎn)生的司法資源浪費(fèi)。同時(shí)，與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴相比，淄博市院對(duì)本案證據(jù)情況掌握更充分，更便于精準(zhǔn)化維護(hù)社會(huì)公共利益。如果提出異議的方式無(wú)法發(fā)揮作用，再由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，符合法律監(jiān)督、維護(hù)公益手段之間的梯度性、遞進(jìn)性。

（三）借助專家意見(jiàn)判斷生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式是否足以保護(hù)社會(huì)公共利益

判斷生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式是否足以保護(hù)社會(huì)公共利益是環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)工作，也是檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟案件亟待破除的難點(diǎn)，其作為專門性問(wèn)題，需要借助具有專門知識(shí)的人進(jìn)行技術(shù)判斷。《公益訴訟辦案規(guī)則》第34條專門將“專家意見(jiàn)”規(guī)定為公益訴訟證據(jù)種類之一。專家意見(jiàn)已經(jīng)成為一類特殊的證據(jù)，為環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐所認(rèn)可。

本案中，A發(fā)展基金會(huì)與違法行為人達(dá)成和解協(xié)議后，檢察機(jī)關(guān)初步調(diào)查認(rèn)定和解協(xié)議約定被告自行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的方式不足以保護(hù)社會(huì)公共利益。為充分論證和解協(xié)議是否足以保護(hù)社會(huì)公共利益，提升辦案的說(shuō)服力和公信力，檢察機(jī)關(guān)參照最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》）第15條的規(guī)定，邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境和法學(xué)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式等進(jìn)行論證，并由其出具專家意見(jiàn)。專家意見(jiàn)認(rèn)為，和解協(xié)議在未對(duì)被污染地是否具有實(shí)際修復(fù)可行性論證的前提下，隨意約定侵權(quán)人自行修復(fù)受損環(huán)境，并約定侵權(quán)人完成自行修復(fù)后不再承擔(dān)生態(tài)損害賠償金，缺乏第三方有效參與和監(jiān)督，從程序上不足以保證社會(huì)公共利益切實(shí)得到保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)在向山東省高級(jí)人民法院提出書面異議時(shí)，將專家意見(jiàn)一并提交。最終，專家意見(jiàn)為本案成功辦理提供了有力支撐。

（四）發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)督合力

從實(shí)踐情況看，一體化辦案機(jī)制符合公益訴訟辦案的特點(diǎn)和規(guī)律，有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮公益訴訟檢察在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。［3］一方面，本案案件線索系由檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門移送至公益訴訟檢察部門，體現(xiàn)了同級(jí)檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作配合。另一方面，本案由山東省院、淄博市院兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理，符合上下一體行使檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。由于本案具有人民群眾反映強(qiáng)烈、損害后果嚴(yán)重、具有較大社會(huì)影響等情形，淄博市院按照相關(guān)規(guī)定向山東省院請(qǐng)示報(bào)告。山東省院審查后認(rèn)為該案較為重大，決定聯(lián)合淄博市院共同辦理，兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮上下一體、協(xié)同辦案優(yōu)勢(shì)，研究確立了“調(diào)查核實(shí)、提出異議、跟進(jìn)監(jiān)督”的指導(dǎo)意見(jiàn)。

在案件辦理過(guò)程中，山東省院專門成立辦案組，實(shí)地走訪被污染地利益相關(guān)主體，主動(dòng)聽取群眾意見(jiàn)，多次邀請(qǐng)專家進(jìn)行法律論證，指導(dǎo)淄博市院聯(lián)合淄博市生態(tài)環(huán)境局向山東省高級(jí)人民法院提出書面異議。經(jīng)過(guò)全面調(diào)查、充分論證后，山東省院向山東省高級(jí)人民法院提出法律意見(jiàn)：根據(jù)和解協(xié)議出具調(diào)解書可能損害社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)將依據(jù)辦案當(dāng)時(shí)適用的民事訴訟法第208條（現(xiàn)為2021年修正后的第215條）的規(guī)定提出檢察建議或者抗訴。最終，山東省高級(jí)人民法院采納檢察機(jī)關(guān)的法律意見(jiàn)，對(duì)和解協(xié)議不予出具調(diào)解書，判決駁回上訴，維持一審判決。

四、案件辦理相關(guān)思考

檢察機(jī)關(guān)在辦理民事公益訴訟案件過(guò)程中，應(yīng)注重與社會(huì)組織形成“支持+配合+監(jiān)督”的良性互動(dòng)關(guān)系。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極支持、協(xié)助社會(huì)組織承擔(dān)更多的公益保護(hù)職責(zé)，發(fā)揮其在公益保護(hù)治理中的價(jià)值。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促、監(jiān)督社會(huì)組織依法行使公益訴權(quán)。

（一）積極支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟

民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴，具有平衡多元訴權(quán)主體間內(nèi)在關(guān)系，踐行公益保護(hù)多元共治理念，協(xié)助提升社會(huì)組織權(quán)益救濟(jì)能力的制度功能。［4］檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益代表，其性質(zhì)決定支持社會(huì)組織起訴是其職責(zé)所在。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見(jiàn)書、協(xié)助調(diào)查取證、派員出席法庭等方式支持起訴，可以有效促進(jìn)、協(xié)調(diào)以及引導(dǎo)具備資格的社會(huì)組織依法開展民事公益訴訟活動(dòng)。

《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第10條第2款規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公告之日起三十日內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告；逾期申請(qǐng)的，不予準(zhǔn)許。”但是，鑒于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，對(duì)社會(huì)組織未申請(qǐng)但檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)支持起訴程序的民事公益訴訟案件，可以向人民法院申請(qǐng)參加訴訟。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的身份應(yīng)是支持起訴人，而非民事公益訴訟的共同原告。

（二）嚴(yán)格督促社會(huì)組織依法行使公益訴權(quán)

民事公益訴訟中的支持起訴，不應(yīng)止步于字面意思，狹隘理解為對(duì)起訴的支持，還應(yīng)包括對(duì)社會(huì)組織起訴的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在支持起訴工作中既要保持客觀中立，又要發(fā)揮法律監(jiān)督作用，督促、監(jiān)督社會(huì)組織依法、及時(shí)提起民事公益訴訟，有效維護(hù)社會(huì)公共利益，確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施。監(jiān)督具體可以體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，社會(huì)組織提起訴訟后，無(wú)正當(dāng)理由變更、撤回部分訴訟請(qǐng)求等，致使社會(huì)公共利益不能得到有效保護(hù)等不適合支持起訴情形出現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第102條，撤回支持起訴，并基于公益訴訟檢察的法定職責(zé)，全面運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，依法開展監(jiān)督。其次，發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織提起公益訴訟的已經(jīng)發(fā)生法律效力的公益訴訟判決、裁定確有錯(cuò)誤，損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公益訴訟辦案規(guī)則》第64條，依法提出抗訴；對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的調(diào)解書，損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第75條，依法向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。最后，對(duì)社會(huì)組織表示擬提起訴訟，但是無(wú)正當(dāng)理由久拖不訴，造成無(wú)法及時(shí)有效保護(hù)社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以直接提起民事公益訴訟。

根據(jù)最高法《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第29條，調(diào)解書公告期間屆滿前，自然人、法人和社會(huì)組織認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向人民法院提出書面異議。為防止社會(huì)組織擅自處分公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)社會(huì)組織與侵權(quán)人達(dá)成的和解協(xié)議，從合法性、可行性等方面進(jìn)行審查。對(duì)和解協(xié)議可能損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以在協(xié)議公告期間通過(guò)向法院提出書面異議的方式監(jiān)督，防止協(xié)議被司法確認(rèn)后造成不利后果。如果人民法院未采納異議，根據(jù)和解協(xié)議出具調(diào)解書，損害社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)抗訴、檢察建議等方式依法履行訴訟監(jiān)督職責(zé)。顯然，檢察機(jī)關(guān)提出異議這種融入式、過(guò)程中的監(jiān)督，比起外在、事后的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更及時(shí)、監(jiān)督糾錯(cuò)更直接，也更有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。如果等待法院確認(rèn)協(xié)議之后，再進(jìn)行訴訟監(jiān)督，公益損害有可能不可逆或者擴(kuò)大。

（三）持續(xù)構(gòu)建公益保護(hù)多元共治格局

首先，完善與法院信息通報(bào)機(jī)制。人民法院可以參照《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第12條，對(duì)社會(huì)組織提起民事公益訴訟案件，在立案后10日內(nèi)告知檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)可以向法院了解社會(huì)組織提起民事公益訴訟的裁判和執(zhí)行情況，依法、及時(shí)開展后續(xù)監(jiān)督。

其次，深化與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合。行政機(jī)關(guān)是公益保護(hù)第一責(zé)任主體，在配合調(diào)查取證、驗(yàn)收修復(fù)效果和后續(xù)監(jiān)督等方面可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)以協(xié)助調(diào)查、出具專家意見(jiàn)等方式，共同支持、監(jiān)督和配合社會(huì)組織提起民事公益訴訟。

最后，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與程度。公共利益歸根結(jié)底就是人民的利益，故社會(huì)公眾不應(yīng)被排除在公益訴訟程序之外。檢察機(jī)關(guān)辦理社會(huì)組織提起民事公益訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)主動(dòng)聽取當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)，走訪被污染地相關(guān)利益主體，向群眾了解違法企業(yè)修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面情況，從而保障公眾參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在違法行為人履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)社會(huì)公眾作為第三方參與監(jiān)督，既能夠增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)，又可以最大限度確保社會(huì)公共利益得到全面維護(hù)，實(shí)現(xiàn)辦案政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

*山東省人民檢察院第八檢察部二級(jí)檢察官助理［250014］

**山東省淄博市人民檢察院第六檢察部副主任、一級(jí)檢察官［255051］

***最高人民檢察院第八檢察廳三級(jí)高級(jí)檢察官助理［100726 ］

［1］ 參見(jiàn)秦天寶：《論環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴》，《行政法學(xué)研究》2020年第6期。

［2］ 參見(jiàn)李德恩：《接近司法視閾下檢察機(jī)關(guān)支持起訴的體制建構(gòu)》，《法治研究》2016年第1期。

［3］ 參見(jiàn)胡衛(wèi)列、解文軼：《〈人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則〉的理解與適用》，《人民檢察》2021年第18期。

［4］ 參見(jiàn)前注［1］。