“三孩政策”背景下0-3歲嬰幼兒托育現(xiàn)狀調(diào)查研究

路娟

隨著三孩政策的落地，0-3歲嬰幼兒家庭照護(hù)服務(wù)需求增大，而能提供普惠又高質(zhì)量的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限；政府對(duì)公立托育機(jī)構(gòu)財(cái)政支持不足；照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)照護(hù)費(fèi)用高昂，總體價(jià)格偏高，嬰幼兒照護(hù)監(jiān)管機(jī)制不夠健全；嬰幼兒照護(hù)服務(wù)從業(yè)人員隊(duì)伍整體素質(zhì)有待加強(qiáng)。為滿足家庭托育需求，應(yīng)構(gòu)建0-3歲嬰幼兒托育多元照護(hù)體系。

2021年1月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》的通知，指導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)為3歲以下嬰幼兒提供科學(xué)、規(guī)范的照料看護(hù)服務(wù)。[1]2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系。2021年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》指出要實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女的政策，即“三孩”政策。實(shí)施“三孩政策”是黨中央為中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略決定，但經(jīng)驗(yàn)證明，限制生育相對(duì)容易，鼓勵(lì)生育卻面臨諸多障礙。國(guó)家三孩政策實(shí)施以來，新生人口數(shù)量并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期中的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，在此背景下，如何激發(fā)人們的生育意愿、促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展，已經(jīng)成為迫切需要解決的問題。2022年，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布關(guān)于設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除的通知，納稅人可按照每個(gè)嬰幼兒每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除照護(hù)3歲以下嬰幼兒子女的相關(guān)支出。這些都積極地回應(yīng)了0-3歲嬰幼兒公共托育服務(wù)供給不足的問題，而政策的出臺(tái)并未如預(yù)期般刺激人口增加，現(xiàn)代女性的職業(yè)化發(fā)展、嬰幼兒托育服務(wù)的缺位、老人退休年齡的延遲及其帶養(yǎng)意愿的降低，養(yǎng)育孩子的成本逐年增加，這些因素都削弱了三孩家庭所能獲得的支持，家庭生育三孩的意愿與生育率并不高。

0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)現(xiàn)狀

本研究將0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員素質(zhì)、運(yùn)行發(fā)展、家庭托育需求、國(guó)家的政策支持作為主要研究對(duì)象。從教育學(xué)、心理學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)的角度開展研究，包括托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員及0-3歲嬰幼兒家長(zhǎng)三個(gè)維度。樣本選取西安市雁塔區(qū)、灞橋區(qū)三所托育機(jī)構(gòu)調(diào)研開展，同時(shí)面向西安市0-3歲嬰幼兒家長(zhǎng)發(fā)放問卷500份，回收有效問卷494份。

（一）公立托育機(jī)構(gòu)財(cái)政支持不足

針對(duì)托育服務(wù)的要求，家長(zhǎng)們更傾向于公辦托育機(jī)構(gòu)，因?yàn)橄啾扔诿褶k托育機(jī)構(gòu)，公辦托育機(jī)構(gòu)有更優(yōu)質(zhì)的師資、更高質(zhì)量的看護(hù)照料與更安全衛(wèi)生的環(huán)境。雖然目前西安市有一定數(shù)量的0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)，但大多以市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)和早教機(jī)構(gòu)為主，公辦性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，原因之一是財(cái)政支持對(duì)公立托育機(jī)構(gòu)的支持還不足。一方面是數(shù)量較多收費(fèi)高，且質(zhì)量參差不齊的市場(chǎng)化托育機(jī)構(gòu)；另一方面是數(shù)量緊缺、高質(zhì)量普惠性質(zhì)的政府舉辦托育機(jī)構(gòu)。對(duì)于家庭而言更加愿意選擇后者，但因數(shù)量有限使得家長(zhǎng)們?cè)谶x擇的時(shí)候陷入兩難的境地。而目前西安市大部分托育機(jī)構(gòu)都以早教為主，課程設(shè)置和招生都傾向于2歲及以上的嬰幼兒，這些機(jī)構(gòu)環(huán)境好、從業(yè)人員較為專業(yè)、設(shè)置的課程也科學(xué)符合幼兒發(fā)展，因此費(fèi)用也較昂貴，對(duì)中低收入家庭來說壓力較大。

（二）托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體不明

目前，0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)監(jiān)管主體主要是衛(wèi)生與健康委員會(huì)，同時(shí)涉及到教育部門、衛(wèi)生部門等，部分托育機(jī)構(gòu)是作為私人運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在工商管理部門注冊(cè)登記，并未在衛(wèi)健委和教育局備案。因而，0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)存在監(jiān)管主體不明確，部門之間職責(zé)不清晰等問題。監(jiān)管主體不明確導(dǎo)致現(xiàn)有幼托機(jī)構(gòu)規(guī)模小、收費(fèi)高，服務(wù)不靈活。通過調(diào)研得知，既有的0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)規(guī)模都較小，幼兒數(shù)量平均小于60人，從業(yè)人員數(shù)量在15-30名之間，相配套的教師及保育人員也普遍偏少。這從側(cè)面反映出當(dāng)前西安市0-3歲嬰幼兒的托育服務(wù)供不應(yīng)求的現(xiàn)象，也導(dǎo)致部分托育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)高收費(fèi)，甚至亂收費(fèi)等現(xiàn)象。這些機(jī)構(gòu)每個(gè)月的基本收費(fèi)都在3000元以上，其中還不包括特殊節(jié)日舉辦的各類活動(dòng)項(xiàng)目費(fèi)用。在服務(wù)形式方面，主要為日托，像針對(duì)于節(jié)假日或特殊工作父母的開展的臨時(shí)托育、半日托等幾乎沒有，托育形式太單一。家長(zhǎng)們希望政府可以通過加強(qiáng)監(jiān)管，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行質(zhì)量。

（三）托育機(jī)構(gòu)招生年齡受限

目前多數(shù)托育機(jī)構(gòu)只招收1歲以上的幼兒，只有少數(shù)機(jī)構(gòu)招收1歲以下的嬰幼兒，但是收費(fèi)極高。同時(shí)部分家長(zhǎng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)及托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的整體素質(zhì)還持質(zhì)疑態(tài)度，即便家庭經(jīng)濟(jì)條件允許，寧愿選擇家庭育兒嫂也不愿將1歲以下的嬰幼兒送至托育機(jī)構(gòu)照護(hù)。

（四）托幼機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊

截至2021年底，西安市設(shè)有早教托育專業(yè)的本科和高職類院校不足10所，由于早教托育專業(yè)畢業(yè)生數(shù)量較少，培養(yǎng)的畢業(yè)生數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足家長(zhǎng)和社會(huì)的需求。而現(xiàn)有的托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，在職前階段大多未受到專業(yè)的培養(yǎng)和訓(xùn)練。缺乏0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)從業(yè)人員的從業(yè)準(zhǔn)則，也是導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)的整體質(zhì)量參差不齊的一個(gè)重要原因。

構(gòu)建0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系的建議

（一）政府層面

1、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策支持，完善監(jiān)管機(jī)制

一方主導(dǎo)，多方參與，在0-3歲嬰幼兒公共托育服務(wù)供給中，主導(dǎo)者角色必須由政府扮演，政府應(yīng)負(fù)責(zé)制定托育服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展藍(lán)圖、調(diào)控對(duì)托育服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入以及對(duì)托育行業(yè)的監(jiān)督管理。2019年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)把嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，明確了0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)主體、人力、物力投入等。但是，政策文件只對(duì)衛(wèi)生健康部門、教育部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門等相關(guān)工作部門職責(zé)進(jìn)行了分工，并未形成各部門的具體工作細(xì)則以及完備的監(jiān)督體系。相關(guān)部門要加強(qiáng)合作，強(qiáng)化部門之間協(xié)調(diào)配合，加快落實(shí)相關(guān)支持措施，建立托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、過程管理等評(píng)估指標(biāo)，建立常態(tài)化的評(píng)估機(jī)制，提升托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

隨著西安全面加快國(guó)家中心城市建設(shè)的步伐不斷推進(jìn)，每年吸引著全國(guó)各地的人才來西安就業(yè)、落戶、定居。根據(jù)2022年4月西安市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局西安調(diào)查隊(duì)正式發(fā)布的《2021西安市年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2021年底，西安市常住人口1316.30萬人。但人口總量增加的同時(shí)，自2017年開始，每年的新生兒出生率卻逐年下降，從2017年的11.11%下降到2021年的7.89%。一方面是下降的人口出生率，一方面是國(guó)家鼓勵(lì)家庭生育三孩，那么托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)就需要政府通過頂層設(shè)計(jì)的形式給予支持，重拾家庭生育的信心，為家庭生育三孩提供政策保障，托育保障體系的完善與否是直接影響家庭生育意愿的重要因素之一。

2020年11月，《西安市推進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作實(shí)施方案》出臺(tái)，目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)“一年試點(diǎn)、兩年提升、三年優(yōu)化”的工作目標(biāo)，為嬰幼兒家庭提供多方面照護(hù)服務(wù)。建議西安市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步出臺(tái)《西安市關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》《3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，充分發(fā)揮各部門各系統(tǒng)的職能作用。

2、奉行先“兜底補(bǔ)缺”再“適度普惠”的托育服務(wù)理念

一方面，目前托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的水平良莠不齊，高質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量較少；另一方面，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，能提供普惠性托育服務(wù)的地區(qū)并不多，難以滿足家庭尤其是普通收入家庭對(duì)托育服務(wù)的需求。因此，政府應(yīng)率先承擔(dān)起托育服務(wù)供給的“兜底補(bǔ)缺”責(zé)任，提高托育服務(wù)能力，在此基礎(chǔ)上，通過加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織與家庭形成合力，將托育服務(wù)理念向“適度普惠”轉(zhuǎn)變，打造高質(zhì)量托育服務(wù)體系。[1]

3、構(gòu)建婦女生育友好型社會(huì)

現(xiàn)代父母育兒觀念的提高，老人退休時(shí)間延遲及帶養(yǎng)意愿低、月嫂保姆帶孩收費(fèi)高、服務(wù)簡(jiǎn)單且存在安全隱患等現(xiàn)實(shí)問題，迫使育齡家庭生育后，母親犧牲工作以便更好地去照顧幼兒，甚至成為全職媽媽。也就是說，對(duì)于職業(yè)女性來說，一旦做出生育選擇，就一定會(huì)對(duì)其職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生或大或小的影響，也許只是耽誤一段時(shí)期的工作，也許就是結(jié)束一輩子的職業(yè)生涯，而面對(duì)這樣的顧慮，很多職業(yè)女性選擇放棄生育。因此，切實(shí)解決0-3歲嬰幼兒的托育問題，就是在解決職業(yè)女性面對(duì)的“選擇生育”或是“選擇職業(yè)”的兩難問題。建設(shè)有利于生育的社會(huì)環(huán)境，從維護(hù)婦女合法就業(yè)權(quán)利的角度出發(fā)，倡導(dǎo)靈活的工作時(shí)間與空間。

4、完善托育從業(yè)人員的準(zhǔn)入制度

制定0-3歲嬰幼兒托育從業(yè)人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員均需持育嬰師、保育員證等相關(guān)證書，及托育從業(yè)人員培訓(xùn)合格證上崗。從思想道德素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)方面全面考察從業(yè)教師的資質(zhì)，從而促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)行業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展，加強(qiáng)行業(yè)自律。

（二）社區(qū)層面

1、鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與

公共托育領(lǐng)域的起步階段，首先要確定政府為主導(dǎo)力量，從經(jīng)濟(jì)、政策等方面推動(dòng)托育服務(wù)的供給，大力建設(shè)公辦托育機(jī)構(gòu)，從中逐步探索建立一套成熟的運(yùn)作管理模式作為行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。通過政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入托育服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建主體多元化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。

2、推進(jìn)完善社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)點(diǎn)

大力發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的托育機(jī)構(gòu)，積極發(fā)展普惠性托育服務(wù)。以社區(qū)為中心，通過政府與社會(huì)組織的合作，為0-3歲的嬰幼兒提供非營(yíng)利的保教活動(dòng)，為家庭提供就近的照護(hù)幫助。依托社區(qū)建立普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)點(diǎn)，研究普惠性價(jià)格合理區(qū)間，擴(kuò)大社區(qū)照護(hù)服務(wù)的受益面。同時(shí)，豐富托育服務(wù)內(nèi)容，根據(jù)家長(zhǎng)的不同需求和家庭消費(fèi)水平，為家庭提供全日制、半日制、計(jì)時(shí)托管、假期托管等多種形式的服務(wù)，滿足多樣化的照護(hù)服務(wù)需求。此外，支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲幼兒的入學(xué)比例，減少家庭的負(fù)擔(dān)。

3、完善社區(qū)托育服務(wù)配套模式

一是為0-1歲嬰兒家庭提供“以養(yǎng)為主”的家庭指導(dǎo)。提供科學(xué)看護(hù)嬰兒、心理調(diào)節(jié)等方面的指導(dǎo)，幫助年輕父母適應(yīng)角色，掌握科學(xué)育兒方法；二是為1-2歲幼兒家庭提供“養(yǎng)教結(jié)合”的家庭指導(dǎo)。在養(yǎng)育指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，不斷增加教育的比重，提供多種形式的、專業(yè)的親子早教指導(dǎo)服務(wù)；三是為2-3歲幼兒家庭提供公益的照護(hù)服務(wù)。除了繼續(xù)提供早教指導(dǎo)服務(wù)，幫助家庭養(yǎng)育之外，可以根據(jù)2歲以上嬰幼兒家庭實(shí)際需要提供多元化、可選擇的照護(hù)服務(wù)。[2]

（三）家庭層面

1、家庭仍將作為嬰幼兒托育服務(wù)的主要提供者發(fā)揮作用

根據(jù)0-3歲嬰幼兒身心發(fā)展的特殊性，0-3歲嬰幼兒的保育和教育還是要以家庭為主的，因此，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，家庭仍將作為兒童托育服務(wù)的主要提供者發(fā)揮作用，而給予家庭指導(dǎo)與支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

2、建立父母雙方共同承擔(dān)責(zé)任的良好環(huán)境

建立父母雙方共同承擔(dān)責(zé)任的良好環(huán)境，提倡兩性平等的家庭觀念，實(shí)行男女平等的權(quán)利。生育政策中的性別平等有利于解決減輕婦女的撫養(yǎng)責(zé)任，從而提高婦女的就業(yè)能力。加強(qiáng)對(duì)兩性平等的社會(huì)意識(shí)和兩性平等的家庭觀念的宣傳，強(qiáng)調(diào)男性在養(yǎng)育孩子中的重要角色，并在政策上為爸爸育兒提供支持。

參考文獻(xiàn)

[1]吳航，董雨果.我國(guó)3歲以下兒童照顧政策的系統(tǒng)性構(gòu)建[J].中國(guó)教育學(xué)刊，2019（05）：35-40.

[2]石卷苗.浙江省0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系建設(shè)——兒童早期教育服務(wù)模式探索[J].社會(huì)與公益，2020（02）：62-65.

作者簡(jiǎn)介

路 娟 西安文理學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閷W(xué)前教育基本理論、學(xué)前教育政策