未成年人檢察公益訴訟的制度建構

梁曦　張洋

摘 要：我國未成年人檢察公益訴訟制度仍存在理論支撐單薄，制度供給不足，實踐差異明顯，法定范圍不明晰，配套機制不健全等問題。構建一套行之有效、適合國情的未成年人檢察公益訴訟制度體系，應在國家治理體系和治理能力現代化的語境下，細化立法規范，明確受案范圍，優化案件程序，搭建符合未成年人司法模式的配套銜接機制。

關鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 檢察建議 未成年人保護法

一、問題的提出：司法實踐的困境追問

2021年施行的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）第106條，將未成年人檢察公益訴訟明確規定為保護未成年人合法權益的新型訴訟制度，從屬于公益訴訟范疇，但與目前公益訴訟涵蓋的五大領域有著不同的價值面向、工作模式和程序機制。盡管從2018年最高檢部署未檢業務統一集中辦理工作開始就吹響了未成年人檢察公益訴訟的“號角”，司法實踐也是戰鼓擂擂，但檢察權運行的法理依據缺乏系統論證，各項程序設置、配套保障均在摸索中，我國未成年人檢察公益訴訟制度仍處在起步階段。筆者通過調研S省兩年來未成年人檢察統一集中辦理工作推進情況，以當前司法實踐中遇到的問題為導向，對構建我國未成年人檢察公益訴訟制度展開討論。

二、我國未成年人檢察公益訴訟制度的現狀檢視

（一）理論支撐單薄，制度供給不足

1. 研究不夠深入和充分。目前理論界關于未成年人公益訴訟制度的探索還在進行中，司法實務界也尚未達成共識，現有研究大多缺乏系統性，尚未脫離傳統公益訴訟的框架，沒有體現未成年人司法的特殊性。如理論分析未聯系司法實踐，部分研究結合司法實踐從個案或微觀視角探討未成年檢察制度的細化與操作，但多缺乏對制度體系的整體建構與證成，不能形成較為完整的理論體系。

2. 法律規范保障不足。目前我國關于未成年人檢察公益訴訟的法律條款過于原則，對檢察機關的法律地位、受案范圍、訴訟方式、程序規則等基本問題均沒有明確依據。未保法第106條雖然破除以往實踐探索上位法授權不足的障礙，但僅憑一“條”之力仍無法解決責任主體模糊、履行義務空泛、懲戒機制缺失的現實問題，導致未成年人公益訴訟主要方式的訴前檢察建議執行效果大打折扣。最高檢和各地檢察機關出臺的規范性文件對案件范圍多采用“列舉+抽象”的立法技術，對重點推進領域以“列舉”的方式予以明確，而對“等”外探索新領域以“抽象”的方式規定。[1]未檢部門在推進工作中只能通過解釋“抽象式立法”來擴張法理空間，且需要領導大力支持和其他部門協作，此種情形不僅不利于調動基層干警探索工作的積極性，也使未檢公益訴訟陷入“于法無據”的困境。

（二）實踐差異明顯，內生力量欠缺

1. 工作發展不均衡。同樣是西部地區，C省從2018年試點到2020年全省三級院未成年人檢察業務統一集中辦理全覆蓋，3年來全省未檢部門共辦理未成年人公益訴訟立案261件;而S省從2019年才開始探索未檢公益訴訟案件辦理，2021年來未檢部門辦理的公益訴訟案件39件，對侵害未成年人權益的相關行業和違法經營單位的整頓大多通過制發社會治理類檢察建議的形式。S省各地區未檢公益訴訟辦案情況分布也嚴重不均衡，11個市級院中只有3個院辦理過未檢公益訴訟案件，其中X市10件，K市18件，B市1件。

2. 辦案力量嚴重不足，業務能力亟待提升。相對于未檢業務全面綜合急速發展的時代背景，多數地區未檢組織和人員的專業化配備仍顯后續乏力。例如各省設立未檢獨立機構檢察院的比例上，C省位居全國第三，S省位居倒數第三。[2]S省三級院共123個，只有9個院有獨立未檢機構，其他多為未檢兼職干警，基層院“捉襟見肘”的現實窘境與作為辦案主力軍的頂層期待形成鮮明對比。且目前各地未檢干警多由刑事檢察轉崗而來，辦案的質量與效果上仍存在立案程序不規范、提起訴訟必要性欠缺、行政管理職責把握不清、爭議焦點不準確、分析說理不充分、后續整改效果不到位等問題。

3. 各項協同機制不順暢。未檢部門辦理公益訴訟案件作為一項新職能，各項辦案保障從零起步。最高檢尚未解決辦案系統中未檢檢察官的權限配置問題，實踐中多靠基層院檢察官個別協調而來，“辦一個案件配一個權限，走一步配一個節點”是常態，部門推諉或“搶工”現象也時有發生。如S省F縣檢察院在“凈化校園周邊環境”專項監督活動中發現轄區內中小學生騎行、搭載共享單車現象較為普遍，經調查核實發現，共享單車運營中存在未依法登記掛牌、違規拆除腳踏裝置、未對使用人進行實名注冊驗證等問題，有較大安全隱患，縣教育局履行在校學生安全教育職責、縣公安交管部門履行道路安全監管職責均不到位，侵犯眾多未成年人的合法權益。F縣檢察院分別向縣教育局和縣交管局制發了社會治理類和行政公益訴訟訴前檢察建議，案件辦理中適逢檢察機關統一業務應用系統新舊版本過渡期間，因未檢檢察官權限配置問題障礙重重，經與案管和技術部門多次協調，最終兩個檢察建議分別在刑事辦案模塊和公益訴訟模塊建立兩個案卡制發。

（三）受案類型多樣，法定范圍不明晰

未檢業務統一集中辦理工作試點進程中，基層檢察機關圍繞校園周邊安全，酒吧、賓館等娛樂場所違法雇傭、接待未成人，文身治理、網絡環境安全等領域積極開展探索。C省檢察機關未檢部門3年來辦理261件公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件最多，校園及周邊食品藥品安全領域和學生出行安全、文化安全類領域在行政公益訴訟案件中占比最高;監護侵害類民事公益訴訟案件數量次之。S省檢察機關公益訴訟和未檢部門（如上所述，未檢部門只辦理了39件）3年共辦理305起涉未成年人公益訴訟案件，與C省案件數量統計如下表，類型分布如下表。

監護侵權領域的民事公益訴訟案件占比高，而面對紛繁復雜、社會關系各異的具體個案，國家監護介入家庭內部監護的邊界何在，尤其在辦案中遭受家庭內部撫育私權阻力的情況下，又困囿于法律無列舉式法定授權，使其介入運用公益訴訟手段存在較大爭議。與司法實踐蓬勃向榮的現狀形成鮮明對比的是，各地規范性文件和實施細則均對未成年人公益訴訟缺少針對性設計，多是通過兜底性條款作出限縮性規定。最高檢公益訴訟檢察廳要求涉及未成人保護的新領域案件立案前必須層報至省級院批準[3]，未檢部門雖按照上述規定做了調整變通，但未檢干警辦案多通過與公益訴訟部門聯合開展，檢察機關內部各業務部門之間、上下級部門之間意見常有分歧，受案范圍始終未明確，導致該立案的不敢、不會、不能立案。

（四）監督手段固化，配套機制不健全

1. 案件處遇前置化造成監督效果遲滯。法律規定檢察機關開展公益訴訟有訴前檢察建議、支持起訴和提起訴訟3種方式，但在提起民事和行政訴訟前應以履行相關訴前程序為必要。C省2020年公益訴訟案件中以訴前檢察建議結案的占案件總數的88.2%;S省2019—2020年辦理的公益訴訟案件100%以“訴前檢察建議+書面整改回復”的形式結案。訴前程序雖然體現了檢察權的監督性、程序性、有限性、兜底性和協同性特點[4]，但實踐中存在程序操作空白的問題，民事訴訟法和刑事訴訟法的規定從審判程序開始，缺乏調查取證的規定，更沒有前期磋商、制發檢察建議和公告等訴前程序的規定。

2. 檢察建議質量不高導致監督剛性不足。未檢部門編寫公益訴訟檢察建議多依照文書模板中的固定范式逐條填充內容，未檢檢察官對相關行業行政規范了解不夠全面、多部門權責劃分了解不夠透徹、調查取證不夠深入、列舉問題層級較低，導致訴前建議內容簡單、分析薄弱、論證不嚴謹、針對性和操作性不強，再加上檢察機關對建議發出后的整改執行效果缺乏量化評估和跟蹤監管，無強制力的訴前建議經常以對方單位的一紙“書面回復”結案了事。

三、我國未成年人檢察公益訴訟制度的合理建構

（一）理念解構：國家治理體系語境下的價值回應

1. 檢察公益訴訟的特殊機制充分彰顯了新時代國家治理現代化基本價值。公益訴訟制度初衷是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化，未成年人檢察公益訴訟制度更是彰顯了國家治理要求的獨特優勢，檢察機關切實擔負起在未成年人保護大格局中的特殊職責，其價值追求在于優化未成年人司法職權配置，完善涉未民事、行政訴訟制度，實現公益訴訟檢察與三大檢察的內部融合。從功能視角理解，未成年人公益訴訟本質上是一種偏重督促行政履職的司法機制，容易將行政管制沒有發現或不愿意呈現的問題顯現出來，在一定程度上彌補行政治理之不足，并且建立起行政管制與司法治理相互依存的公益保護行動鏈接，形成多元治理機制在公益保護層面的耦合。[5]這正是未成年人檢察公益訴訟制度在未成年人保護國家治理大格局的關鍵價值所在。

2. 檢察公益訴訟的國家責任立場深度契合未成年人司法的國家親權理念。新未保法的很多亮點都涉及未成年人的公共利益，更加強調國家責任的履行和未成年人權利的訴訟程序保障機制，必須要以切實有效的訴訟手段為依托。檢察機關作為國家法律監督機關提起侵害眾多未成年人權益的公益訴訟，這一制度設計與國家作為未成年人最終監護人的國家親權理念有著殊途同歸的基本內涵。可以說未成年人檢察公益訴訟涵蓋了國家親權的內在邏輯，在未成年人合法利益受到侵犯通過其他途徑不能得到適當保護、足夠保障時，國家保護享有最高和優先屬性，積極履行最終監護人和保護者的責任。

（二）機制探析：微觀實踐的反思重塑

1. 細化立法規范。未成年人檢察工作從刑事司法為中心轉向“四大檢察”全面發力的綜合保護格局，建議從國家立法層面盡早出臺《未成年人司法法》，設置“未成年人保護公益訴訟專章”，細化訴訟程序，強化調查核實手段，明確相關單位的支持配合義務，創設符合未成年人司法理念和我國國情的未成年人檢察公益訴訟制度。最高檢和省級檢察院可以制定出臺未成年人檢察公益訴訟辦案指南、實施辦法等規范性文件，規范制度的適用范圍、訴前程序、立案管轄、舉證責任、取證方式、訴訟權利與義務等具體程序和工作機制，為未成年人檢察司法實踐創造良好的制度環境。

2. 明確受案范圍。盡管從最大限度保護兒童利益的少年司法理念出發，對適用范圍不應作太多邊界限制。但未檢部門在自身辦案能力和經驗有限的前提下，應堅持實事求是和量力而行的原則，將有限的司法資源投入到相對探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益領域。各省級院未檢部門應堅持“公共利益”法定性和復數性的特點，找準監督對象，結合本地工作實際出臺實施意見，合理界定未檢公益訴訟的受案范圍。同時，注意總結類案規律和“等”外探索經驗，通過典型案例和實施意見的示范引領，將問題較為突出、社會關注強烈、辦案較為成熟的領域逐步納入案件范圍。

3. 優化辦案程序。規范細化檢察權內部運行，做好統一業務辦案系統2.0未檢子系統的權限配置和節點推進，確保案件一案一卡的全部訴訟過程在未檢模塊可以全程留痕，主要辦案數據可以直接抓取。構建訴前程序與訴訟程序的二元耦合機制，設置轉化路徑，對未成年人合法權益受到持續、嚴重侵害并有擴大趨勢情形，探索減少必經程序、直接訴訟的緊急履職狀態，并適當擴大履職外延;設置訴前程序的終止情形，訴前建議發出后檢察機關應定期督促落實，如發現整改不力、侵害行為仍在蔓延、執行單位消極應付或履職不能等情形時，可以自行終止訴前程序直接提起訴訟。

（三）配套銜接：未成年人司法的模式融貫

1. 加強專業化辦案力量。充實未檢部門的人員力量和裝備保障是解決專業化辦案問題的根本途徑。內設機構改革后檢察機關各業務部門業務增加、編制緊張、調配困難，針對各地未檢專業組織和人員比例差異較大的現狀，未檢部門可與其他檢察業務部門之間探索建立線索共享、調查核實、聯合辦案等職能融合工作模式;采取交叉輪案、專項培訓、“未檢+民行檢察官”辦案組等形式，迅速提高未檢檢察官民事、行政和公益訴訟的專業素養，培養多能型、復合型人才。

2. 搭建信息共享機制。未檢部門兼具“司法保護一條龍”和“社會保護一條龍”的外部屬性[6]，使其具備發現線索的天然優勢。建立檢察機關內部線索聯動機制，各部門在執法辦案、專項活動督查、法治副校長履職等工作中，發現未成年人合法權益保護方面存在漏洞和隱患的，及時通知并移送線索至未檢部門。完善外部政法機關、政府部門、未保組織的合作機制，建立司法審判、行政執法、社會支持與公益訴訟工作銜接信息共享平臺，各級行政執法機關、民政、婦聯、教育等相關部門依法向檢察院開放相關信息和數據庫。

3. 豐富履職手段，強化外部支持。檢察機關在長期實踐中探索建立的一系列未成年人司法特殊制度，如多元救助、心理干預、隱私保護、作證義務免除、合適成年人到場等特殊程序和聯席會議、社會支持體系、專家介入、大數據協調等工作機制，也同樣應融入我國未成年人檢察公益訴訟制度中。此外，要注意構建外部支持機制，定期向同級黨委、人大、政府匯報工作，通過專題匯報、專項督導活動等形式促進社會各界對未檢公益訴訟的認同與支持，協調提升相關部門配合工作的自覺性和主動性。[7]

* 陜西省人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級高級檢察官[710054]

** 陜西省人民檢察院第九檢察部一級檢察官[710054]

[1] 參見匡旭東：《未成年人檢察公益訴訟制度探析》，《行政與法》2021年第1期。

[2] 參見《最高人民檢察院未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》，最高檢百家號https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1668260656069833233&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2021年4月25日。

[3] 參見最高人民檢察院第八檢察廳《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》第14條“新領域案件的立案，應當由省級檢察院審批”相關規定。

[4] 參見胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[5] 參見王廣聰：《以公益訴訟促進實現未成年人保護國家責任》，《檢察日報》2020年11月16日。

[6] 參見姚建龍：《未成年人檢察的幾個基本問題》，《人民檢察》2020年7月。

[7] 參見黨瑜、張垚：《未成年人檢察公益訴訟的權力邊界探析——從一起“4A級景區兒童票”公益訴訟談起》，《預防青少年犯罪研究》2019年第4期。