廣西森林保險執行效果、存在問題與優化策略

張敏　羅偉強

廣西自2010年正式啟動森林保險試點工作以來，公益林和商品林參保面積和保費收入逐年穩定增長，但也暴露出很多問題，主要存在理賠復雜與保險產品單一，林農參保意愿不強;保險產品定價機制與費率厘定不科學，保險公司選擇性承保;縣區財政壓力過大，基層部門動力不足等問題。因此，需要通過豐富保險產品設計，增強風險保障能力;有效調整保險金額，提升林農參保意愿;科學執行風險區劃，實施費率調整機制;推進保險機構考評制度，提高理賠效率;完善保費補貼政策，擴大保費補貼范圍，促進廣西森林保險高水平發展。

一、引言

廣西壯族自治區森林資源豐富，森林覆蓋率達62.2%，是我國南方重點林區和全國林業大區，其早在2010年啟動森林保險的試點工作，2011年納入中央財政森林保險保費補貼范圍，于2013年正式實施森林保險工作。截至2019年，廣西全區森林承保面積1.40億畝，整體承保率56.7%;全區參保戶數82萬戶次，保費規模達到2.03億元。雖然廣西森林保險取得了一定的成就，但不管是縱向與各省森林保險相比，還是橫向與農業保險相比，仍然有很大的發展潛力和空間。其中發展不平衡不充分的問題尤為突出，主要表現為增長動力不足，呈現出總體平穩、局部波動萎縮的發展態勢。公益林與商品林發展不平衡、保險產品品種單一以及補貼理賠政策落實不規范不到位等一系列問題始終難以破解，已成為制約森林保險持續發展的瓶頸。森林保險產品供給、保險機構服務與林業現代化發展的需求相比，還有很大的差距。因此本文通過研究廣西森林保險運行模式與執行情況，分析其發展面臨困境的原因，從而在產品設計、保額設置、費率厘定、定損理賠、補貼機制等方面提出針對性優化建議。

二、廣西森林保險運行模式與執行效果

（一）廣西森林保險運行模式

廣西森林保險是采用政府引導的“政府+市場”模式，政府完善森林保險經營的法律和政策支持體系，由政府提供保費補貼，保險機構以需求為導向進行市場化運作，自主經營，自負盈虧。目前，廣西公布的具有經營森林保險資質的保險機構包括：中國人保財險廣西分公司、中國太保財險廣西分公司、廣西北部灣財產保險公司和中國人壽財險廣西分公司，市場份額分別占：42.98%、23.11%、32.04%和1.87%;各市、縣主管單位可在四家機構中自主選擇森林保險承辦機構。

（二）廣西森林保險執行情況

1.總體承保規模持續增長，保費收入逐年增加。廣西壯族自治區自開展森林保險工作以來，總體承保規模持續增長，保費收入逐年增加。2013年森林保險參保面積不足1000萬畝，參保面積增長率在2014年超過了2000%。2018年的保費規模達到了2.7億元，位于全國第三，是2013年的50倍，年均增長率達到4.40%。但是整體來看，參保率水平并不是很高，2019年整體僅有58.44%，仍有較大發展潛力（見表2）。

2.補貼金額逐年增加，公益林補貼達到全覆蓋。總體上看，廣西保費補貼金額在逐年增加，2013-2019年，財政資金共投入14億元。在補貼比例方面，2013-2019年中央、自治區和市縣級補貼比例平均為41.276%、40.65%、10.03%，相較于全國補貼比例的46.79%、30.346%、12.564%，廣西壯族自治區的補貼比例遠高于全國平均省補貼比例。其中，廣西壯族自治區公益林的保費統一由中央及省市級財政補貼全額承擔，中央財政補貼50%，自治區財政對直管縣40%（各區市所轄城區補貼35%，市財政所轄城區補貼5%），縣（市、區）財政補貼10%。

3.賠付金額波動明顯，林種間賠付率差距較大。2013-2019年廣西全區賠付面積累計345.14萬畝，賠付金額5.02億元，其中2014年“彩虹”和2015年“威馬遜”“海歐”臺風對廣西森林造成巨大損失，保險公司支付的賠款金額大規模增加，2014年和2015年商品林簡單賠付率達到175%和125%，賠付金額擊穿保費收入。商品林和公益林受災差異明顯，公益林賠付面積、賠付金額和簡單賠付率均小于商品林。2013-2019年期間，公益林年均簡單賠付率為5.52%，2019年其簡單賠付率最大，但仍未超過10%。而商品林在2013-2019年期間的年均簡單賠付率為74.26%，2019年的賠付面積和賠付金額最大（見表4）。廣西全區公益林與商品林在五年內保險保費收入相差不大，但賠付金額差異懸殊，形成公益林簡單賠付率低，商品林簡單賠付率高的現象，風險與費率不匹配。

三、廣西森林保險發展困境與原因分析

廣西森林保險發展態勢良好，但仍然有很大的發展潛力和空間。其中發展不平衡不充分的問題尤為突出，因此，分析目前廣西森林保險存在的問題并探究其產生根源，是拓寬森林保險優化空間的重中之重。

（一）需求層面：保險產品設計無法滿足林農實際需求

廣西森林保險產品設計缺乏科學評估和厘定，仍以保物化成本的傳統綜合險種為主，并執行統一費率政策，無法滿足被保險人的實際需求，具體表現為以下三個方面：一是保險標的單一。對于天然林，雖已停止商業性采伐，但沒有全部納入保險范圍內。對于經濟林，大宗特色經濟林樹種如八角、核桃、油茶、獼猴桃等，沒有納入補貼險種范圍內，目前廣西全區地方特色險種只有4種，遠不能覆蓋特色林產品品種;二是保險保障水平偏低。廣西主要商品林樹種的再植成本為1500元/畝左右，然而商品林保額為800元/畝，保障程度僅為53%左右，未能達到恢復生產目的;三是保險期限較短。目前，廣西森林保險投保期限為一年，然而一般實際造林投入期限是三年，保險期內的保額與林農的造林全成本、林木價值保障需求仍有很大差距，這導致投保人為了規避風險需要進行滾動投保，增加了投保成本。

（二）供給層面：保險產品定價機制與費率厘定不科學

廣西自然條件豐富，區域造林樹種、風險抵抗能力、林業生產成本、災害發生情況以及各類林種受災特征在客觀上存在較大差異。在實際中廣西采取統一費率政策，未考慮不同地區受災程度與統一費率政策不相適應的情況，例如北海、欽州、玉林、貴港等桂南沿海地區易受臺風災害影響，其災害發生概率和受災損失率遠高于桂北和桂西等地區。加之目前廣西尚未實施有效的巨災風險基金、商品林和公益林共保風險組合等常見的森林保險費率調整政策，加大了保險公司的承保風險，降低了保險公司的積極性。

（三）政策層面：缺少合理保費補貼機制與投保激勵政策

目前，廣西森林保險財政補貼實行的是“倒補貼”保費補貼機制，即在林農繳納保費后，先由省和市縣完成保費補貼，中央財政才按照比例撥付補貼資金。隨著森林保險工作的推進，投保面積的增加，縣級財政承擔的保費會加大其財政壓力，財政困難地區更難以負擔沉重的保費補貼。如來賓市興賓區由于財政的困難，未能及時將保費資金撥付到各保險公司，造成保險公司理賠困難，2016年至今未能收取保險補貼總計123.03萬元;扶綏縣財政保費補貼10%部分目前仍未落實。廣西森林保險采取的是“分年投保，一年一簽”的投保方式，對連續幾年投保而沒有遭受災害的林農并無相應優惠政策，仍然按照原有的固定費率計算保額，無法形成投保激勵作用。

四、廣西森林保險優化策略與相關建議

（一）豐富保險產品設計，增強風險保障能力

廣西森林保險產品種類單一，無法滿足林業經營主體需求，因此應根據不同林業經營主體面臨問題，進一步豐富林業保險產品。第一，針對不同地區的樹種設計不同的保險產品，如由于桂東、桂南地區商品林主要樹種為桉樹，桂北地區主要以杉木和馬尾松作為主，應該分別設計森林保險產品。第二，從理賠金額看，風災災害發生最為頻繁，在年均理賠總金額中占42%，其次分別是有害生物災害、火災以及雨雪冰凍災害。因此森林保險產品設計需在考慮投保主體現實需求基礎上，根據林業風險災害特點，設計以風災險與病害險及蟲害險為主的單獨險，建立多層次的新型林業保險產品體系。

（二）有效調整保險金額，提升林農參保意愿

2013年以來廣西商品林參保率一直與公益林存在較大差距，且逐年加大，主要原因是現行的商品林保險的保額較少，保障水平較低，無法有效保障林業經營主體的再植成本。林木的再植成本逐年增長，商品林保險金額仍保持為800元/畝不變，以保成本為目標，保障程度嚴重偏低。因此，可借鑒澳大利亞等發達國家發展森林保險的經驗，根據評估額度和期望額度進行風險測定，將保成本的政策目標逐漸過渡為保價值，結合樹種、樹齡、地形等因素合理確定多層級的保障水平，來滿足不同投保主體差異化的風險保障需求。

（三）科學執行風險區劃，實施費率調整機制

廣西突發性自然災害頻發，給林業生產帶來重要的影響。不同的樹種樹齡、不同的地域和不同的災害發生頻率等條件均會影響保險費率，因此應科學進行風險區劃研究，構建森林保險生產風險地圖，因地制宜估算森林災害損失率，針對樹種與林齡的不同劃定不同等級的風險區域，在風險區劃的基礎上針對不同區域實行差別費率。同時，合理設置費率動態調整機制，如無賠付優待機制等，并針對林農實際收入水平設置不同的保障范圍，給予高規模參保投保主體優惠。

（四）推進保險機構考評制度，提高理賠效率

廣西森林保險的承保機構只有四家，地方政府應在地方政策性森林保險招投標和動態考評制度中，加強對森林保險保障水平、簡單賠付率、賠償速度、經營費用率、林農滿意度等重要指標的考核，以期在森林保險行業中形成比賽“保得多”“賠得好”“賠得快”“花得少”的良性競爭秩序，充分保障林農的保險權益。同時為提升森林保險理賠效率，可通過聘請第三方的形式對全區森林保險理賠開展調研式評估工作，針對森林保險理賠工作的合理性、理賠服務的滿意度等開展專項調研，編制調研報告，出具公平合理的理賠管理辦法。

（五）完善保費補貼政策，擴大保費補貼范圍

目前，廣西森林保險保費補貼差異不大，但是全區林業資源分布廣闊，不同地區不同類別的樹種價值差異較大，各市縣經濟與社會發展水平有明顯差異。因此，相關部門制定補貼比例和保費補貼標準時，要充分考慮區域特點，科學測算補貼規模，優化財政補貼結構，綜合考慮地區歷史受災情況、林農實際收入水平和財政負擔能力等條件，確定合理的補貼規模區間，實施差異化保費補貼政策，降低貧困地區的財政壓力。