論行政處罰決定的公開

劉欣

摘 要：《行政處罰法》第48條新增行政處罰決定公開的條款，從實踐和立法背景上綜合來看，都具有設置的必要性。但還是存在諸多問題需要進一步解釋，第48條可能會架空《行政處罰法》第9條聲譽罰作為一項獨立處罰類型的價值，公眾的知情權和違法當事人的隱私權如何平衡，以及“具有一定社會影響的行政處罰決定”應當如何界定，這些問題都值得深入探討。

關鍵詞：行政處罰決定;政府信息公開;聲譽罰;知情權與隱私權

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）08 — 0117 — 05

《行政處罰法（修訂草案）》的一審稿第45條規定：“行政處罰決定應當依法公開”;而二審稿第46條則規定：“行政處罰決定應當按照政府信息公開的有關規定予以公開”。由此可以看出，從一審稿到二審稿，立法者的態度發生了巨大的變化，由原來的絕對公開轉變到了以不公開為原則，以公開為例外的立場。最終確定為新法第48條：“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。”總的來說，此條款的設置是“行政執法三項制度”的具體落實，獲得了學術界和實務界的廣泛肯定，[1]利用信息化、現代化的方式推動建設陽光型政府。

然而關于這一條款的理解與適用還存在諸多爭議，比如可能會架空《行政處罰法》第9條聲譽罰作為一項獨立處罰類型的價值，公眾的知情權和違法當事人的隱私權如何平衡，以及“具有一定社會影響的行政處罰決定”應當如何界定，這些問題都有待進一步解釋和澄清。

一、行政處罰決定公開的背景

（一）實踐背景

在增訂這一條款前，地方上已經建立起了專門的行政處罰信息公示平臺，也與“信用中國”、“國家企業信用信息公示平臺”等網站共享行政處罰的信息。國務院全面推開“雙隨機，一公開”使得行政處罰決定公示成為一種行政手段，特別是在工商行政管理部門加強市場監管的方面，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，及時公布查處結果。這些探索產生了積極的效果，例如吉林省食藥監局公開對長春長生公司的行政處罰決定，推動加強各地對醫藥產品的監管力度。但是這些看似頗有成效的治理方法背后也存在著管理上的漏洞，造成目的和結果的背離。在法律沒有進行明確規定的情況下，行政處罰決定的公開就會形成實踐中的亂象，進而造成社會公眾對任意公開行為的恐慌感，影響行政機關的權威性。例如，2010年武漢警方在街頭張貼公告實名曝光賣淫嫖娼人員的姓名。關于行政機關是否有權公開且不加處理地公布相關人員信息，引起軒然大波。[2]在當前的信息傳播條件下，行政處罰決定公開是與信息社會緊密結合的，信息傳播速度越快，對違法行為人等當事人名譽、個人信息的挑戰越大，進行法律控制就越有必要，實踐中已經出現不少因行政處罰公開個人信息的行政訴訟案件。各機關的行政決定公開行為大多推行自動化、普遍性方式，所以很容易導致泛化。[3]比如，檢索“陜西省政務服務網的行政處罰”，公開的信息基本是與醫療事故處理有關的處罰決定，種類單一，范圍狹窄。這種公示方式會消耗公眾的精力，影響重要信息的針對性效果，使社會監督的功能減弱。這也是行政處罰決定公開的突出問題。

（二）立法背景

行政法治建設作為全面推進依法治國的重要環節，不斷向縱深拓展。《行政處罰法》修訂目的之一是固定各地方行政執法體制改革的先進經驗，彌補立法上的空缺，而行政處罰決定公開就是其中一項政策先行制度。結合已有實踐來看，行政處罰決定公開早已習以為常，中央和地方都已進行了大量制度探索，這也是一審稿公布此條款后未引起學界和實務界較大關注的主要原因之一。最早可以追溯到2000年國家稅務總局發布的《稅務稽查業務公開制度（試行）》（國稅發〔2000〕163號），其中第3條規定：“稅務處理（包括處罰）結果均可公開;案件稅務處理結果應當按照規定公告。”再如，2010年《環境行政處罰辦法》第72條規定：“除涉及國家機密、技術機密、商業機密和個人隱私外，行政處罰決定應當向社會公開。”在地方上，浙江省于2015年頒布了專門的《浙江省行政處罰結果信息網上公開暫行辦法》。

行政處罰決定公開是對“行政執法三項制度”落實的具體表現之一，同時也與《政府信息公開條例》第20條第6項相銜接，在法律層面對行政執法公示制度改革進行確認。2011年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化政務公開加強政務服務的意見》強調：“重點公開行政機關在實施行政許可、行政處罰、行政收費、行政征收等執法活動中履行職責情況，積極探索執法投訴和執法結果公開制度。”2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出：“推行行政執法公示制度。”當然，《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》是本條的最初制度來源。行政處罰作為行政執法的一項主要手段，也需遵循公開的基本原則。不僅有助于進一步提高行政管理透明度和政府公信力、保障公眾知情權以及建設誠信社會，同時也能充分發揮行政處罰的預防作用。[4]

從一審稿到二審稿最終到新法的變化中，出現了專家學者的不同聲音。有意見針對二審稿提出，行政處罰決定是針對行政相對人的一種負面評價，不同于《政府信息公開條例》主動公開的政府信息，并且其中涉及隱私權和知情權的價值沖突，所以不能完全按照政府信息公開的方式予以公開。[5]當然，立法機關對第48條從無到有的設定也采取了十分審慎的態度：最終確定不公開為原則、公開為例外的立場，并且不完全按照《政府信息公開條例》的方式予以公開，這是反對一刀切做法的中和選擇。

二、行政處罰決定公開的功能定位

行政處罰決定公開無疑是一種信息公開行為，雖然它符合《政府信息公開條例》第2條規定的概念內涵，但也不能與政府職責信息、行政審批信息等中性政府信息相混同。[6]價值中立的政府信息用來規范行為，面向不特定對象，不涉及到某一具體行為最終結果的判斷;而行政處罰決定恰恰相反，針對特定對象對其某種行為作出價值評判。因為行政處罰決定公開具有較強的公共屬性，是行政機關進行行政管理結果的延伸。同時，公開行為涉及多方面利益、多重法律價值，因此其輻射面是比較廣泛的。由上述分析可知，因為其具有多種功能取向，又涉及包含負面評價的聲譽信息，所以對行政處罰決定公開的屬性界定較為困難，在《行政處罰法》中更需要厘清它的功能定位，防止與其他條款“打架”。

（一）行政處罰決定公開的制度目的并非聲譽制裁

在考量行政違法治理成本時，相較于其他制裁方式，行政處罰決定公開是一種迅速、影響深刻的治理方法，備受行政機關青睞。從事實層面來看，在關乎名譽權、隱私權等情況下，行政處罰決定公開的效果比處罰決定本身可能具有更大的制裁性，因為這直接影響到個人信息、名譽、商譽、信用等法益。因此可以看出，行政處罰決定公開在某種程度上具有聲譽懲戒的性質。[7]但這不該是行政處罰決定公開設置的目的，雖然從經驗主義層面來看，其具有一定合理性，但需要對此作出限縮性解釋。首先，如果是為了再次打擊違法行為人，行政機關就會處于是否保護個人信息和制裁兩難的困境。更重要的是，這涉嫌違反一事不二罰的原則。[8]行政處罰決定公開的性質不能因其具有聲譽罰的特點就簡單地做出此種認定。

首先，行政處罰決定公開的聲譽懲戒功能有違反《行政處罰法》第5條明確規定過罰相當的基本原則之嫌。在對違法行為人作出行政處罰后，打擊就應該結束。再以公開的方式附加懲戒，無疑是進行了兩次打擊。對同一行為進行兩次評價違反第29條一事不再罰原則，也與行政法基本精神的規制理性和比例原則相悖。特別是在如今信息傳播速度飛快的時代，更要考慮公開行為的合理性。當然，也存在特殊情況，也許行政機關進行處罰時存在特殊的需求。比如，對違法企業進行的環境處罰仍遠遠小于其獲利，此時可能需要啟動次生性打擊才能真正對其發揮懲戒作用，獲得有效的社會治理結果。

其次，如果將公開行為附帶的制裁效果認作是該制度設置的目的，則會與本次修法第9條所新增的“通報批評”發生重復性沖突，而行政處罰決定公開的泛化可能會導致聲譽罰失去其最初的價值、沒有存在的必要。也會導致行政處罰公開制度的異化運行，誤傷當事人的合法權益。用社會輿論懲戒違法行為人，成為聲譽罰的工具。通報批評和警告雖然都屬于聲譽罰，但是通報批評具有一定的公開性，其告知范圍不限于行為人自己，還包括告知與行為有關的公民、法人和其他組織，[9]降低違法行為人的社會評價。雖然有觀點認為通報批評不是行政處罰，但是不少單行法的規定暗示出通報批評是一種行政處罰。行政處罰決定公開在形式上與聲譽罰大同小異，但在設立目的和價值取向上有本質差異。所以，從體系解釋的角度來看，不應將聲譽制裁效果認定為行政處罰決定公開的基本功能，否則會造成《行政處罰法》整體邏輯不清的尷尬局面，阻礙行政處罰的功能發揮。

（二）行政處罰決定公開制度的功能是監督

關于如何認識行政處罰決定公開的功能，回答這個問題不僅需要回溯到行政處罰決定公開制度的設立目的之初，也離不開立法者最終選擇“不公開為原則，公開為例外”的價值立場。有觀點根據行政處罰的定義認為此制度的目的為威懾其他潛在違法行為人，因為懲戒能夠體現行政處罰“處罰與教育相結合”的原則和精神，兼顧行政處罰的教育、威懾和預防功能。[10]依此觀點，違法行為人是被當作工具，實現行政機關殺雞儆猴的目的，然而這一做法明顯違背現代法理以人為本的基本精神。同時，若全部公開，則為保護相對人隱私，還要對公開的信息做區分處理，如此增加了行政機關的工作量，是不符合成本收益原則的。

公開行政處罰決定的全國性政策不斷推出，“行政執法三項制度”為公開行政處罰決定提供了國家戰略層面的宏觀背景，而行政執法公示是保障行政相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。[11]可見，執法公示的制度設計目的就是加強對執法權的監督，控制行政權的日益膨脹，給當事人提供救濟途徑。行政處罰決定公開的制度功能應當是傾向于保障公眾的知情權，從而實現控制和監督行政處罰權。通過保障知情權來實現監督權是近年來倡導政府信息公開的基本目的，也是法治政府建設的基本邏輯。知情權是民主公眾參與的基礎，使公眾掌握的與政府保存的信息盡可能地達到充分、對稱的狀態。這對建設陽光型政府來說是必備的手段，防止出現部分執法人員以權謀私、權力尋租等亂象。這也是行政處罰決定公開相較于其他政府信息公開的一種特殊性之所在，可以達到雙重監督的效果：對行政機關執法行為合法性的法律監督和當事人的社會監督。

從實證層面考慮，是否需要通過行政處罰決定公開的制度進行保障知情權？行政處罰的主要目的是報應論，次要目的是預防論。據了解，一般公眾對信用中國等公示平臺并非特別熟悉，甚至處于未知狀態，這可以看出公開行為對普通公眾的影響并不顯著。所以，公開制度的作用更多的還是集中于對行政機關行政行為規范性、理性的監督意義方面。

處罰決定公開也有利于貫徹“嚴格規范公正文明執法”的精神，推進法治政府重要環節的建設。[12]對行政機關形成壓力，從而形成反向激勵，倒逼促成服務型政府建設。是我國不斷探索行政執法行為事后監督、反饋機制的重要一環。從一定程度上來說，透明化的信息使公眾更容易接受執法行為和執法結果，積極配合，減小工作開展的阻力。[13]

三、知情權與隱私權的價值平衡

（一）知情權與隱私權的辯證關系

雖然行政處罰決定公開依托知情權為基礎來保障監督權的行使，但是其背后存在公民的知情權與當事人隱私權的價值沖突。在本文討論的范圍中，知情權應理解為社會主體對公共和社會事務的知悉權利。結合《民法典》的規定，隱私權可以理解為私人生活安寧和私密空間、活動、信息等不愿為他人知曉的權利。在行政處罰決定中包括違法行為人、受害人、證人等信息，一旦與某些違法行為相談并論，與個人隱私就沒有本質上的差別了。行政處罰決定公開與一般政府信息不同，它具有較強的個人屬性，行政機關只是對其進行掌握和保管，不能像所有權人一樣處分它。[14]

私法與公法理論在此問題的研究上態度存在差別，可以看出不同學科之間的價值取向、側重點有所不同。民法學界認為，社會公共利益與個人權利發生矛盾時，一些個人權利可以被限制或否定。行政法學者有著截然不同的態度，認為知情權應該讓位于隱私權。而第48條最終選擇“不公開為原則，公開為例外”的態度還是站在公法的傳統立場上，但是需要對公共利益的內涵進行界定，不能單純地認為行政機關作出的行政處罰都涉及公共利益，這種判斷標準形成邏輯上的謬誤，有自己論證自己的嫌疑，并且也沒有實踐意義。

每種權利背后蘊含著不同的利益，存在“知曉”與“不愿被知曉”的絕對沖突，對權利的規制實際上就是對利益進行博弈。知情權的價值定位是監督公權力的使用，但其實現絕對不能建立在侵犯隱私權的基礎上。在行政處罰決定公開的平臺上，存在公權力、社會知情權和個人隱私權的角力。按照社會契約理論，政府是在公民讓渡權利之上建立的，所以政府制作和保存的信息是屬于社會公眾的。因此，知情權和隱私權的取舍不應簡單的一概而論，兩者并非對立關系，反而應當辯證認識兩者，實現多層次平衡公益與私益，達到相對穩定的狀態。

（二）從公共利益平衡標準出發

實踐中，很多行政處罰其實只涉及個人法益，不存在直接性的公共利益，具體來看就是侵害第三人或者違法行為人的個人利益。所以，這一類處罰決定其實是不必對外公開。因此，可以通過區分法律需要保護的法益類型從根本上來判斷是否涉及公共利益。只有危害食品安全、衛生健康、環境污染等涉及公共利益的民生熱點領域的行政處罰決定，這些直接關系到社會公益的違法行為，為發揮預警作用，應當滿足公眾對相關問題的知情權。公開行為有助于公眾知曉做出選擇，防范風險。根據我國進入新發展的時代背景，我們正處于風險社會之中，行政處罰決定公開具有防范風險的效用。例如，新冠肺炎疫情期間市場監督管理局對高價出售口罩的藥店予以行政處罰，有必要及時地將處罰決定予以公開披露，展示行政機關的態度與威嚴，規范市場秩序、提高人民群眾的安全感，起到教育和警示作用。

在我國推行政府信息公開的大背景下，信息公開中既包含社會公益信息，也具有個人隱私的內容。這些信息并非相互獨立，而是兼容并包。[15]所以需要尋找緩和兩者矛盾的方法，按照已探索的成果，區分處理原則是一種常用的方法。所謂區分處理就在進行行政處罰決定公開時對違法行為人的基本信息作隱匿或模糊處理，只公開其違法行為相關信息。這樣既保障了建設透明政府的信息公開要求，又滿足了公眾的知情權，還能保護違法行為人的隱私權利。像《政府信息公開條例》的第22條就是基本的思路，或許在推行行政處罰決定公開時還可以再完善相關方法。

如前文所述，現實中行政處罰涉及多個領域。有的應受處罰行為只是抽象地違反法律所保護的社會秩序，對社會公共利益的侵害是間接的;有的行政違法行為對社會造成風險性極大的破壞，如生產、銷售假冒偽劣產品，生產、銷售不符合規定的食品、藥品等。所以對這些情況也要有所區分，具體到每個法律規范所保護的法益判斷是否需要處罰決定公開，予以平衡知情權與隱私權的關系。

四、“具有一定社會影響”的界分

“具有一定社會影響”的行政處罰決定涉及醫療、稅務、交通運輸等多個領域，雖然關于信息公開的程序、方式等細節性問題，《政府信息公開條例》已經做出了相關的規定，但是基于行政處罰的特殊性，公開行為賦予了行政機關較大的裁量空間。所以第48條對公開范圍作出限縮性規定，體現了“手段--目的”合比例性的要求。從實踐上來看，含混不清的曖昧語句會造成行政機關在一定程度上的懶政，對不同情況不曾加以適用上的區分，“具有一定社會影響”就失去了它的設計價值。

關于如何認識“具有一定社會影響”，一些學者從程序上給出解釋方法，比如適用聽證程序的案件是屬于這一范圍的;而適用簡易程序的案件通常是情節輕微、危害性不大的案件，可以不予公開，不屬于“具有一定社會影響”的范圍。但是這種程序標準可能構成污名化的不公對待，是不可取的。把握好“社會影響”這一要素是回答這個問題的切入點，如上文所述的對知情權和隱私權的價值衡量，也深刻影響著這一問題的解決。我們在理解“具有一定社會影響”的標準時，還是應當通過立法目的的解釋方法來認識這一問題。通過公開的方式實現監督是設立此標準的初心，主要針對的是會對社會公益產生較大危險的違法行為。行政處罰決定公開的實質為對涉及公共利益的違法行為予以披露，所以還是應當圍繞著應受處罰行為的公共性探討這一問題。

“農夫山泉砒霜門”[16]事件中，海口市工商局所做的《消費警示》就是行政機關主動發揮信息監管的作用，引導消費主體的消費方向。《消費警示》背后代表著公共飲食安全和競爭有序的市場環境，所以對農夫山泉、統一企業的處罰決定有必要予以公開。有學者認為“社會關注度”也應是核心的實質性判斷標準。[17]李云迪等明星因嫖娼、違章駕駛受到處罰，因違法行為人本身具有較高的社會關注度，所以其負面評價更易吸引公眾目光。而其本身的行為只是個人違反行政管理秩序，不應屬于第48條所述的“具有一定社會影響”，因為原則上其個人違法行為與公共利益并無直接的關聯。如果警方未做任何脫敏化處理將嫖娼行為公之于眾，實際上是違反唯有涉及重要公益時才例外公開的原則。[18]從被處罰行為的公共性角度出發，實際上是反對考慮被處罰對象的影響力、關注度觀點，這類觀點認為可以從被處罰對象的知名度、影響力輻射范圍等方面出發，[19]更多的是站在影響個人聲譽的角度進行考慮。所以有必要對過于開放、不穩定的“具有一定社會影響”這一標準進行具體化，防止行政機關不加選擇地執法，減少其選擇判斷的困難，也防止裁量權的濫用。為細化上文提出的方法，各地和各部門可以針對地區情況進一步公布裁量標準。

在考量處罰決定是否公開時，當然也要考慮成本和收益平衡的問題。為控制和監督處罰權的合理使用，《行政處罰法》設置了第44、45條等公開交流程序的條款，這已經形成了較大的制度成本。若工具適用不當，則會增加相對人的權益成本，又轉變為社會成本，[20]但社會大眾沒有必要為此買單。減少行政機關的工作量，降低行政成本，按照行為和目的性價比最高的方式進行處罰決定的公開，避免給行政機關帶來過重的負擔。

〔參 考 文 獻〕

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[17]馬迅.行政處罰決定公示：挑戰與回應[J].江淮論壇，2017（05）：126.

[18]趙宏.劣跡藝人封殺與行業禁入[EB/OL].（2021-11-14）[2022-01-05].https：//opinion.caixin.com/2021-11-14/101804791.html.

[19]馬琳昆.處罰決定公開的適用路徑[N].民主與法制時報，2021-06-17（06）.

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〔責任編輯：侯慶海〕