加強民用無人機監管的若干構想

林曉宇 劉鵬 孟祥飛

我國民用無人機產業發展迅速，預計到2025年，民用無人機產值將達到1800億元，“十四五”期間產值年均增速將大于25%。民用無人機憑借與生俱來的機動靈活性，應用領域日益廣泛，在應急救援、醫療救護、電力線巡檢、測繪、農林植保、培訓教育等領域發揮了重要作用。無人機多元化應用仍在持續深入發展，為國民經濟建設增添了新活力，注入了新動能。作為空域新用戶，民用無人機的任務載荷重量、續航時間、使用半徑、飛行高度等技術指標不斷優化，然而“黑飛”、擅闖禁飛區及敏感地帶等事件時有發生，嚴重干擾了空中交通的正常秩序，給行業監管帶來巨大挑戰。從已發生的諸多案例可以看出，無人機對地面人員設施、空域安全可能造成一定威脅，亟須法律法規、職能機構、支撐技術等層面的體系化監管。

民用無人機監管面臨的問題

民用無人機具有“低小慢”等特征，因此監管未能取得較為理想的效果，相關法規標準不完善、無人機身份識別困難、適飛限飛空域不明確等問題凸顯。

民用無人機廣泛應用給監管帶來挑戰

我國不斷推進空域管理體制改革、空域精細化改革和低空空域管理改革，以無人機為代表的低空用戶，其應用場景日益豐富。截至2021年底，我國民用無人機擁有者在中國民用航空局實名登記系統注冊的用戶達78.1萬個，其中個人用戶71.8萬個，企業、事業等法人單位用戶6.3萬個，注冊無人機共83.2萬架。

消費級無人機具有使用門檻低、隨機性大、隱秘性強等特點，僅淘寶、京東等電商平臺銷售無人機的網店就達上萬家，不少攝影器材實體店也加入無人機的銷售行列，擁有消費級無人機的個人用戶大幅增長。在旺盛需求牽引下，無人機的種類、數量迅速增加，但又不具備基本安全防護功能，因此存在墜機頻率高、危害大、非法使用的安全隱患，使管理力度薄弱的低空運行監管更為困難。

法規不健全，監管缺乏法理依據

截至2021年底，中國民用航空局無人駕駛航空器空管信息服務系統（UTMISS）統計結果顯示，無人機累計飛行3.86億架次、總飛行時間1668.9萬小時。這些統計數字充分說明，我國民用無人機運營業務大幅增長，民用無人機產業蘊藏著巨大的市場和機遇。由于行業法律法規不健全、標準不完善，主管部門很難管控頻繁出現的違規飛行、非法使用等行為。中國民用航空局已發布多項條例規定，加快了民用無人機運行監管制度制定的速度，但是上位法缺失。民用無人機所適用的《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》《民用無人機空中交通管理辦法》《航空體育運動管理辦法》等管理法規多為原則性規定，對低空空域分類管理、空域劃設、飛行安全管控、飛行準入監管等具體問題未做出明確規定。法規不健全、標準不完善使得無人機監管缺乏法理依據，具體措施難以落地見效。

主體職責不明確，監管效率不高

雖然我國相關無人機運行監管機構已明確無人機分級分類管理的思路，但各類無人機由誰管，每一個環節如何管等具體方案尚不明確；國家綜合管控平臺由誰建、由誰運營、由誰管理，以及無人機反制設備如何規范使用等，均缺乏明確的規定，甚至管理出現了交叉重復的工作。無人機監管涉及制造業監管、無線電頻譜管理、運行監管、無人機操控員管理以及空域管理等多個層面。目前，除了中國民用航空局批準多家企業運營無人機監管“云”系統之外，多個部門和地方政府都在研究無人機監管政策和平臺。但總體來看，監管仍然存在主體職責不明確、監管效率不高的問題。

技術儲備薄弱，監管手段少

目前，有人機主要依靠廣播式自動相關監視系統（ADS-B）、二次雷達應答機等機載設備，向地面站報送廣播式或問答式信息，實時向監管部門報送識別、位置、飛行高度、飛行速度等信息，監管部門實現了有效管控。但是，無人機監管面臨的問題是，信號覆蓋集中于航路、航線和樞紐機場區域，對于無地面接收設備覆蓋的區域，監管部門難以管控無人機，而且這類地面接收設備很難實現小型化，不適用于大多數無人機。同時，無人機運行使用的地理信息、無人機信息、空域屬性、流量信息、無人機歷史航跡、用戶信息等龐大的數據資源也須要利用小型化、寬帶化、通用化技術，以加強信息化管控和數據處理技術積累。

加強民用無人機監管的構想

為提高民用無人機的監管效率，推進行業良性發展，我國應持續推動無人機管理制度完善及落實，加大科技創新和新技術運用力度，促進無人機監管手段和基礎設施現代化建設，形成全生命周期的行業監管。

加強資質管理，提高準入門檻

無人機行業快速發展帶來了挑戰，相關單位應加強無人機制造商、使用者、操控員的資質審查，通過細化規章制度，進一步明確制造商、使用者的資質和責任，提高無人機操控員的準入門檻。截至2021年底，我國共頒發無人機操控員合格證11萬本，雖然較之前有大幅度增長，但與無人機百萬級的保有量相比，仍不成比例。當前，無人機監管須要進一步細化規定，明確操控員執照的審批、頒發由行業職能部門統一管理，操控員必須在具有培訓資質的專業機構完成系統性培訓，掌握無人機相關法律規定和運行知識，并具有熟練的操控技能，經考試合格后才能取得操控員執照。操控員執照管理須要建立年檢制度，確保操控員隊伍滿足技能要求。

嚴格管理實名登記，加強認證管理

實名登記是較為常見的管控措施，也是界定民事責任和刑事責任的有效手段。按照《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》的要求，中國民用航空局無人機實名登記系統已進行升級。但是，當前實名登記系統的真實身份認證工作還有待提高，隱私保護與當前云系統禁飛區信息實時更新技術有待提升。無人機實名登記、銷售流通備案和計劃申報制度應進行統一規范，確保實名登記系統實現“認證管理”。

完善法規標準，確保有法可依

無人機違法違規飛行對國家安全、公共安全、飛行安全造成威脅，加強無人機及操控員管理勢在必行。立法保障是加強管控工作的前提。目前，無人機研發制造、適航審定、運行監管、安全管理等環節尚未建立較為完善的制度、法規、標準體系，存在一定安全隱患。對此，國家層面應建立統一高效的多部門聯動協調監管機制，協同多部門制定無人機法規、標準、適航標準及操控員培訓標準；我國應加強無人機反制相關法規研究，積極開發機場飛行區域等特殊敏感地區的電子圍欄保護等機制手段，確保依法依規“反制”，明確和統一無人機飛行申報流程，實施全過程監管，確保無人機產業健康發展。

規范運行監管程序，明確主體職責

當前，無人機飛行審批程序比較繁瑣，這種現狀往往適得其反，無人機用戶常因繁瑣或不熟悉審批程序而“黑飛”。無人機飛行審批應將有效監管和簡化程序結合起來，明確審批部門和審批事項，簡化審批程序，實現規范化飛行審批；民用無人機飛行事故處理方法應進一步具體化、法制化，處理條例的內容應以國家層面的法規、主管部門和地方政府的管理條例為主，相關協會的行業標準、操作指南為輔。對于無人機在飛行中發生的不同程度的侵害事件，行業權責部門要詳細制定具體的處理條款，明確調查流程與規范，以及相關爭議解決的方法等；監管主體可借鑒車輛管理方法，強制實施或大力提倡無人機保險，降低事故處置成本，做好風險預防。

整合“星網+北斗+ADS-B技術”，創新監管手段

我國正在構建全球范圍的衛星網絡，以提供寬帶互聯網通信服務。這種通信網絡具有區域覆蓋廣、通信帶寬大、實時性強等特點，將給無人機廣域、實時監管提供支持。無人機飛行過程中的位置跟蹤、飛行狀態信息精準獲取是運行監管的重點和難點工作。我國空管行業具有很強的機載設備開發實力，并擁有實踐基礎，但是主動監視設備精度相對較低，機動性、適應性相對較差。隨著我國航天技術的快速發展，國內多家企業研發了基于第二代北斗衛星導航技術的無人機機載控制單元盒，精準瞄準了無人機監管和低空空域保障服務的需求。該控制盒集成了通用和專用低軌衛星網絡等前沿技術，依托天地一體化網絡基礎設施和無人機集群自組網技術形成的合力，再配套先進交互算法，將突破低空監管服務的技術瓶頸，打造新型低空監管新手段，實現更為精確的無人機位置實時跟蹤，有效規避各類碰撞風險，讓監管無人機運行的“眼睛”看得更清楚。

應用人工智能技術，助力監管體系建設

監管體系建設須要與行業技術進步有機融合。未來，我國自主開發的人工智能技術將在監管體系中廣泛應用，更加高效地提升監管分析預判水平，為實現“管系統”職能奠定基礎。監管體系建設應圍繞多種運行場景評估，結合人員監管經驗，從無人機空域劃設入手，對無人機實際飛行過程中的各類危險因素開展分析，圍繞地面風險和空中風險兩個維度，凝練評估要素和風險評價準則，提供智能化預警支持，通過不斷優化人工智能決策和危險預警功能，形成科學有效的系統固化邏輯規則，讓監管無人機運行的“大腦”更加聰明。監管機構應充分利用地方和社會資源，加強信息平臺建設，做好大數據技術開發，利用強大的輔助決策系統，實現基于人工智能技術的監管，讓智慧空管賦能監管體系。

總結

近日，國務院辦公廳印發《國務院2022年度立法工作計劃》（國辦發〔2022〕24號），明確《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》擬提請全國人大常委會審議。該條例出臺將積極推進無人駕駛航空器運行監管機制建立，為今后民用無人機開展合法合規的經營性活動打下堅實基礎。

在未來一段時期內，無人機若要形成更廣闊的應用，須在隱患消除與產業發展之間尋找平衡點，這既取決于技術的安全性和先進性，也依賴于審慎與包容的運行監管。未來監管工作應更加關注無人機行業發展的特征，充分發揮法規、政策、執行機構、技術手段的作用，不斷推動我國無人機產業高質量發展。 ■