切忌將層層加碼變為“層層甩鍋”

劉成婧

長期以來，層層加碼存在于地方上推進工作的各個方面。表面上，層層加碼是為了響應上級工作要求，以積極的態度推進工作落實，然而實際上，基層干部卻往往對此苦不堪言。

層層加碼現象的生成機理是什么，會造成哪些不良影響，是否可尋求破解之道？日前，廉政瞭望·官察室記者就此采訪了中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授李輝，四川省社會科學院政治學研究所所長、研究員廖沖緒，以及江西財經大學財稅與公共管理學院教授歐陽靜三位學者。

層層加碼加的是什么碼

廉政瞭望·官察室：怎樣理解層層加碼這個概念？在社會生活中，加碼有哪些表現形式？

李輝：“加碼”發生在政策貫徹落實過程中，“層層”意味著自上而下地逐級追加。籠統地講，只要政策要求在自上而下落實的過程中被逐級追加，即可視為層層加碼。具體而言，逐層追加任務指標、逐層壓縮完成時限、逐層擴大工作動員、逐層強化考核排名、逐層加密檢查督查、逐層強化追責問責，都可視為通過層層追加政策要求來敦促政策執行的手段。

不過，我認為從組織學視角和整個科層體系的運作出發，層層加碼本身具有回應科層組織政策執行衰減的工具性初衷，即避免“層層減碼”。當然，如果政策執行中過度依賴層層加碼，甚至超出了應有的限度，不顧實際情況、“一刀切”式的層層加碼就成了一種負面現象。

廖沖緒：在政策執行過程中，一些帶來正向效果的手段實際上并不屬于“層層加碼”的范疇，比如要求優化工作方式、轉變工作作風等。

以堅持群眾路線為例，相較于省市政府，基層的鄉鎮黨委政府最直接面對廣大人民群眾，因此其在堅持群眾路線方面，工作方案必然會越來越細化、越來越具體、越來越具有操作性，但這并不是對任務的加碼，它和層層加碼是兩個概念。

歐陽靜：以前我們談層層加碼，首先想到的往往是任務數量上的加碼，但實際上針對政策執行標準、執行過程、執行方式，同樣存在層層加碼現象，而且現在對執行標準的加碼是最突出的。

我在調研過程中，聽到基層干部列舉了許多例子。比如人居環境整治，一些地方要求對農村房屋“穿衣戴帽”，即墻面刷成統一的顏色，蓋統一格式的屋頂;雞鴨必須圈養，雞舍必須用竹子圍成所規定的樣式;豬圈必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂，在指定區域搭建成統一的樣式……按規定所建的雞舍和豬圈不僅費用高，而且離家遠，不方便喂養和管理，所以很多留守老人不得不放棄飼養。這種對政策執行標準的加碼，包括“對標對表”的督查方式，實際上都是層層加碼的突出表現。

廉政瞭望·官察室：層層加碼是由哪些因素導致的？

李輝：一種理想的假設是，在科層組織中，信息自上而下層層傳遞時依然能保持原有的力度，而且每一級都能精準地把控政策原有的意圖。就像在物理學中，我們假設機器運轉時沒有摩擦力一樣。而實際上摩擦力是必然存在的，信息在層層傳遞的過程中也必然會衰減或失真。

在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）五個層級，在鄉鎮（街道）以下又細分為工作區、村（社區）、網格，每一層級都可能發生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務偏好，以及政策執行時的具體困難，那么政策執行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責的動機也可能導致層層加碼現象。

廖沖緒：之所以出現層層加碼的現象，一方面是因為各層級、各部門對某項工作本身的認識不到位，另一方面則是有的干部怕擔責。由于來自各方面的壓力，一些干部寧愿采取層層加碼的方式，把工作做得更嚴。

歐陽靜：首先，科層制度的壓力是結構性的，在壓力型體制下，各層級干部都害怕出問題;受此影響，各區域還會展開橫向比較、平層競爭，根據其他地區的情況主動加碼;此外，上級對下級的不信任也會導致層層加碼。

是在解決問題還是制造問題

廉政瞭望·官察室：現在許多基層工作被冠以“政治任務”的頭銜，這是不是一種加碼？

廖沖緒：其實很多情況下許多工作任務并非政治任務，只是我們當下應該做好的工作。要做好這些工作，就需要相關部門的干部擁有大局觀和較高的政治站位，對工作任務有一個正確的認知。但在現實中，的確有很多干部存在誤區，把這些工作當作政治任務來完成，這實際上就加重了工作任務，導致了加碼。

歐陽靜：在以往的基層實踐中，“政治任務”也即我們通常所說的“中心工作”，是基層治理最為常見的運作機制。中心工作制是我們國家推動治理的常見方法，它是一種典型的分類治理方法，即基層黨委將來自“千條線”上的各類目標任務依據急重輕緩進行分類治理，將最重要、最緊迫的工作轉換成政治任務，納入黨委的治理體系;然后黨委通過壓力機制、動員機制和行政包干機制等“政治統合制”，進行超常規完成。

然而，當前基層干部所說的“政治任務”并非是上述分類治理原則下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即將所有目標任務都轉為中心工作。而基層干部所說的“講政治”，主要是指遵守和服從上級行政科層組織的各類程序、指標和指令，并非以公共利益為考量的政治。

“千條線”上的科層組織為了彰顯工作的重要性，都將其行政性的業務工作轉換為最重要、最緊迫的“政治任務”，且都要求基層干部以“最高標準、最嚴要求、最快速度”執行其指令。這其實就是一種層層加碼，這一過程中的形式主義也在增多。

廉政瞭望·官察室：層層加碼會導致哪些問題？

廖沖緒：一方面，層層加碼會導致基層干部工作量增大，工作壓力也隨之增加。其實在這種緊張的應急狀態下，干部的工作反而更容易出現偏差和失誤。

另一方面，越到基層，越直接面向群眾。在一些工作任務層層加碼之后，不僅是基層干部，老百姓的辦事成本也可能增加。比如當前經濟下行壓力加大，黨中央提出“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的要求，而各地在具體落實過程中就會制定舉措，提出復工復產率的要求。有的地區為了把數據做大，就脫離實際情況，層層加碼。這么做既可能導致數據失真，也會使企業疲憊不堪。如此一來，層層加碼不僅難以取得預期的政治效果和社會效果，還容易導致基層干部和群眾的不滿。

歐陽靜：過去我們說“上面千條線，下面一根針”，鄉鎮要充當“針”，串聯上面的“千條線”，就需要發揮其簡約治理功能。

層層加碼之下，“上面千條線”通過“對標對表”的剛性化考評方式減弱了鄉鎮的自主性和靈活性，導致其無法運用簡約治理來應對鄉村社會的差異性和復雜性。基層工作主要是“群眾工作”，是對“人”的工作，簡約治理能充分運用鄉土社會中的人情、面子和“關系”等“行動倫理”，獲得共識與合作，最終贏得“民心”。但在“對標對表”要求下，基層干部為了完成目標，往往忽略具體的“人”，難以實現簡約治理的效果。

層層加碼和基層減負如何結合

廉政瞭望·官察室：如何才能規避層層加碼帶來的種種負面影響？

李輝：在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）五個層級，在鄉鎮（街道）以下又細分為工作區、村（社區）、網格，每一層級都可能發生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務偏好，以及政策執行時的具體困難，那么政策執行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責的動機也可能導致層層加碼現象。

歐陽靜：要從問題的根源出發。一方面需要決策者通過充分調研，推動切合實際的政策出臺;另一方面，要發揮基層干部“統分結合”的治理自主性。基層治理事務的處理關鍵大多不僅只涉及事務本身，而是具有拓展性和延伸性，能牽扯到更廣闊、更錯綜復雜的利益關系或情感關系，因此，基層需要以整體思維滿足復雜的治理需求。

廖沖緒：首先，上級在做工作布置和安排時，應該制定清晰明確的目標。如果任務目標不明確，下級不清楚具體應該怎么做，認知就可能出現誤區，從而導致層層加碼。

其次，制度層面上，應先把已有的制度落實。例如，2019年中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負，并明確提出將2019年作為“基層減負年”。這其實就是針對層層加碼的一項有力部署安排，各地響應號召，出臺了很多關于減負的制度措施，如果確保這些措施落到實處，就能在一定程度上減少層層加碼亂象。

最后，層層加碼往往會導致形式主義之風盛行，因此在基層治理中，應力戒形式主義，減輕干部負擔。

廉政瞭望·官察室：如果要實現為基層減負，可否從清理一些層層加碼事項入手？

歐陽靜：應注意避免使減負行動成為一種形式主義。曾有基層干部告訴我，他們為了開展減負行動，需要額外填寫大量表格來表明減負成功。實際上這種形式主義的“減負”不僅難以達到效果，還增加了基層的工作量。

要真正做到減輕基層負擔、激發基層干部工作積極性，就需要使基層的權責利相匹配。在當前的科層體系中，存在一種現象，即，“上面千條線”把權力集中起來，責任卻層層下放。在這種權責利不匹配的情況下，鄉鎮干部很難通過常規的方式來完成上級的任務考核。只有給基層執行權的自主性，同時讓權力在陽光下運行，才能激發基層干部的最大潛能，鼓勵其干事創業，實現減負不減責任的效果。

廖沖緒：清理層層加碼，并不是簡單把一些事項取消。現在有的地方流傳一種說法“上面的政策是好的，就是下面的人執行歪了”，這就是各層級運轉機制失靈導致的。除了應該構建良好的運行機制，還應注意自上而下層層壓實責任，建立健全良好的壓力傳導機制，避免政策執行過程中——“上下一般粗”的程序化的情況。