行政處罰中的集體討論制度

胡珊

案例

2015年底，江蘇×市的一家紡織企業租下了一家金屬制品公司的一塊地，想進一步擴大生產。拿到地后，紡織企業推倒了地上的原有廠房，新建了一棟面積為3000多平方米的三層樓房。

由于新建廠房前，紡織企業沒有取得建設工程規劃許可證，2019年7月，這一建設行為被群眾舉報到×市城管局。接到舉報第二天，城管局的執法人員就上門對建設現場進行拍照取證，并對金屬制品公司的法定代表人進行調查詢問。隨后，又委托測繪公司對此建筑面積進行測量。其間，城管局也函詢了規劃部門對此建筑的界定，得到了規劃部門“該建筑未辦理相關規劃許可，屬違法建設”的復函。

同年9月，城管局執法人員對紡織企業的實際經營人朱某進行調查詢問。朱某稱，由于此地塊上的原有廠房年久失修，他急于經營，才在未辦相關審批手續的情況下建了房。

同月，根據測繪公司出具的技術報告，×市城管局做出行政處罰告知書，告知紡織企業涉案樓房的建筑面積，擬處罰的事實、理由和依據，以及陳述、申辯和聽證的權利。此后，紡織企業雖然提出了書面申辯理由，但未要求聽證。城管局復核后認為紡織企業的申辯理由不能成立，遂于同月29日做出行政處罰決定，要求紡織企業在收到決定書之日起十五日內拆除違法建筑。

被處罰后，紡織企業不服，提起訴訟。一審法院認為城管局做出的處罰決定認定事實清楚，適用法律法規正確，判決駁回了紡織企業的訴請。紡織企業不服，提起上訴。

在二審中，雙方的爭議焦點主要集中在處罰程序是否合法的問題上。紡織企業認為，此份處罰決定的做出沒有經過合法的立案以及集體討論程序，存在程序違法。但城管局否認。庭上，二審法官要求城管局提供有效證據證明其做出處罰決定前經過立案和集體討論程序，但在法定期限內，城管局未能提供有效證據。

二審法院認為，雖然城管局做出限期拆除的處罰決定認定事實清楚，證據充分，符合《城鄉規劃法》的規定，但在法定期限內，城管局既無法提交相應的立案審批材料以證明立案程序的合法性，也沒有討論記錄、會議紀要等書面證據證明其進行過集體討論，應承擔舉證不能的法律后果。最終，二審法院以行政處罰程序存在嚴重違法，判決撤銷城管局的行政處罰決定。

說法

《行政處罰法》第五十七條第二款規定，對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。集體討論程序是一項法定程序，是《行政處罰法》設定的內部控權機制，目的是限制和規范行政自由裁量權的行使，保障行政處罰相對人的合法權益。若行政機關在對情節復雜或者重大違法行為做出行政處罰前，省略集體討論程序，將會架空行政處罰中陳述、申辯以及聽證程序存在的意義。

這一條款雖然不長，但其中有幾點容易成為行政執法中的“坑”，需要格外注意。

首先，它規定對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰必須經過集體討論，這容易讓一些行政機關以為，自己對集體討論程序的適用范圍有自由裁量權，只有自己認定的“情節復雜”或者“重大違法”行為才須進行集體討論。但在司法實踐中，法官一般認為，集體討論屬于行政處罰實施中的法定程序，在符合法定情形的情況下行政機關必須適用，不存在行政機關可以選擇適用的裁量空間。除非單行法律、法規、規章對集體討論的適用情形或范圍有明確列舉，則按該規定執行，如果法律法規規章沒有明確列舉，集體討論程序的適用情形可以參照《行政處罰法》對聽證程序適用情形的規定執行。

其次，法律要求進行集體討論的必須是行政機關的負責人。這里的“行政機關負責人”指的是行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人，而非科室負責人、參與辦案的其他工作人員等。要特別注意的是，在委托執法的情形中，進行集體討論的必須是委托機關的負責人，而非受托執法組織的負責人。

再次，一張行政機關負責人依次簽名的同意材料并不能證明行政機關依法進行過集體討論，只能證明集體意見經過了簽署。在司法實踐中，法官不僅要看到簽名材料，還要看到討論的過程。因此，對集體討論的過程行政機關應有一份詳細記錄，否則，在法庭上無法取信于法官。

最后，集體討論的正當時機是在調查程序終結后、行政處罰決定做出前。但有時行政機關在面對一些重大復雜或者社會關注度較高的行政處罰案件時，為了確保向當事人告知內容的精準性，會在告知程序之前進行集體討論。這樣做有一定合理性，也不違背法律規定，但需要明確的是，此時的討論并非法定程序，形成的意見也只是擬處理意見，不能就此成為行政處罰的最終依據。后續是否還要再次進行集體討論，取決于當事人是否提出了具有實質意義的陳述、申辯意見，或者是否申請了聽證。如果在告知期限內，當事人明確表示放棄陳述、申辯權利，或者未提出陳述、申辯意見，也未提出聽證申請，從執法效率考慮，行政機關可不再進行集體討論；但如果在告知期限內，當事人提出了有實質意義的陳述、申辯意見，或者行政機關依當事人申請組織召開了聽證會，行政機關應當再次進行集體討論，才能做出相應處罰決定。■