社會力量參與圖檔事務法條比較分析——基于《公共圖書館法》和新《檔案法》

李木子 黃若堯

摘? 要：社會力量是圖檔事業持續健康發展的生力軍，相繼頒布實施的《公共圖書館法》和新《檔案法》為社會力量參與圖檔事務提供了政策引導和法律保障。文章以兩部法律中有關社會力量參與的法律條文為依據，對其內容進行比較分析，發現二者既有共性也有差異，以及在法律責任、參與方式、獎勵激勵制度等方面的不足，并提出相應的改進建議。

關鍵詞：社會力量;圖書館事務;檔案事務;公共圖書館法;檔案法

Abstract： Social forces are the new force for the sustainable and healthy development of the Library and Archives career. The public Library Law and the new Archives Law have provided policy guidance and legal guarantee for social forces to participate in the library and Archives affairs. Based on the legal provisions concerning social force participation in the two laws， this paper makes a comparative analysis of their contents， and finds that there are similarities and differences between the two laws， as well as deficiencies in legal responsibility， participation mode， reward and incentive system， and puts forward corresponding suggestions for improvement.

Keywords： Social forces; Library affair; Archives affair; Public library law; Archives law

2017年11月4日第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過，2018年1月1日起施行的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》），[1]是我國第一部圖書館專門法律，歷史性地成為我國公共圖書館事業跨入新時代的標志。[2]2020年6月20日第十三屆全國人大常委會第十九次會議修訂通過，2021年1月1日起施行的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），[3]是我國檔案事業發展的根本保障和依法治檔的法律依據。[4]兩部法律雖然頒布施行的時間和法律內容等方面有諸多不同，但都有多項關于社會力量參與的法律條文，充分體現出我國對社會力量參與圖書館事業和檔案事業的高度重視和肯定，標志著我國社會力量參與圖檔事業進入有法可依的新時代。

兩部法律頒布后，學界圍繞社會力量參與問題進行了積極的探討。在圖書館學界，主要集中于《公共圖書館法》中有關社會力量參與公共圖書館建設部分條款的解讀[5]、社會力量參與公共圖書館建設的路徑和方法探索[6]，以及法律依據分析[7]等。在檔案學界，陳建分析了社會力量參與檔案管理的內容、存在的問題與對策[8]以及多元主體角色定位、作用和權責配置形式，[9]宴秦和劉海蘭從治理理論視角探析了社會力量參與檔案事務的路徑，[10]常大偉以新檔案法第七條為中心提出了檔案社會參與能力建設的措施[11]以及新《檔案法》實施背景下社會力量參與檔案事務的路徑選擇與制度保障。[12]

總的來說，現有研究主要集中于本門法、本學科框架內，尚未發現對兩部法律有關社會力量參與法律條文的比較研究。通過比較研究，可發現其差異和不足，并提出有針對性的改進建議，以期為圖檔社會力量參與法律制度建設和完善提供參考。

1 社會力量參與圖檔事務的概念與法律條文

1.1 社會力量參與圖檔事務的概念定義。所謂社會力量，是指能夠參與、作用于社會發展的基本單元，包括自然人、法人（社會組織、黨政機關事業單位、非政府組織、黨群社團、非營利機構、企業等等）。[13]

本文所說的社會力量是指除公共圖書館或公共檔案機構自身范圍之外，能夠參與并對圖書館事業或檔案事業發展發揮作用的自然人、法人和其他組織。那么，社會力量參與圖檔事務可以定義為：自然人、法人和其他組織在國家有關制度規定框架內，通過不同方式，依法參與圖書館事業或檔案事業的行為過程。社會力量參與圖檔事務的內容范圍包括參與資源形成、保存、開發利用、服務等業務建設，以及參與圖書館或檔案機構管理決策、監督、考核評價等管理服務。

1.2 社會力量參與圖檔事務的法律條文。根據上述社會力量參與圖檔事務概念內涵，可以有效地將兩部法律中有關社會力量參與的法律條文識別出來。《公共圖書館法》共6章55條，其中涉及社會力量參與圖書館事務的有11條，詳見表1。新《檔案法》共8章53條，其中涉及社會力量參與檔案事務的有6條，詳見表2。

2 兩部法律社會力量參與法條內容梳理

通過仔細研讀和梳理，發現兩部法律關于社會力量參與的法條規定，主要包括社會力量參與方式、獎勵激勵制度、法律責任三方面內容。

2.1 參與方式

2.1.1 社會力量參與圖書館事務的方式。由表1可知，《公共圖書館法》大力鼓勵和引導社會力量以各種各樣的方式參與公共圖書館建設、管理與服務，明確規定了社會力量參與圖書館事務的七種方式。

一是自籌資金設立公共圖書館。第一章第四條明確了社會力量可以通過自建圖書館的方式參與公共圖書館建設。二是捐贈。第一章第六條明確了國內外社會力量可以通過捐贈方式參與公共圖書館建設，從第二章第二十條規定可以看出，可以捐贈圖書文獻、捐贈資金、捐贈設施設備等。三是法人治理。第三章第二十三條明確規定社會力量可以通過法人治理方式參與圖書館管理決策。四是志愿服務。第四章第四十六條規定：公民可以通過志愿服務的方式參與公共圖書館服務。五是監督考核。第四章第四十二條表明：讀者可以通過圖書館投訴渠道發表意見對其進行監督;同章第四十七條規定：社會公眾可參與對公共圖書館服務質量和水平考核。這兩條監督考核規定，實際是社會力量參與圖書館績效管理的方式。六是交流與合作。七是社會化服務。第四章第四十八條明確了學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館可以通過交流與合作方式，而且可以直接向社會公眾開放。

2.1.2 社會力量參與檔案事務的方式。由表2可知，新《檔案法》規定了社會力量參與檔案事務的五種方式。

一是自行管理檔案。第三章第十八條和第二十二條明確規定了參與自行管理檔案的社會力量主體類型及其檔案的特性。二是合作。第三章第十八條后款明確了博物館、圖書館、紀念館等單位可通過合作方式，與檔案館在檔案利用方面“相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同研究，編輯出版有關史料”。三是捐獻。第三章第二十二條后款明確了社會力量可以通過“向國家捐獻重要、珍貴檔案”的方式參與檔案事務。四是外包服務。第三章第二十四條規定，檔案服務企業通過受托“檔案管理、寄存、開發利用和數字化等服務”方式，參與檔案事務。五是監督。第六章第四十六條規定了社會力量可以通過“對檔案違法行為”監督的方式，參與檔案事務。

2.2 獎勵激勵制度

2.2.1 社會力量參與圖書館事務的獎勵激勵制度。由表1可知，主要有以下五種：一是政策扶持。第一章第四條規定，社會力量自籌資金建立公共圖書館，縣級以上人民政府按照有關規定給予政策扶持。二是稅收優惠。第一章第六條規定，社會力量向公共圖書館捐贈的，依法享有稅收優惠，屬于經濟層面的激勵制度。三是表彰和獎勵。第一章第十二條規定：“對在公共圖書館事業發展中做出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。”需要說明的是，該規定所指主體并不明確，但從《檔案法》第七條的規定，以及《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）第一章第十三條“對在公共文化服務中作出突出貢獻的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎勵”[14]的規定看，這里的“組織和個人”應是指社會力量。四是捐贈者冠名。第二章第二十條明確了捐贈者冠名制度，該制度包括兩項內容：（1）政府設立的和社會力量設立的公共圖書館都可以以捐贈者的姓名、名稱命名文獻信息專藏或者專題活動，如湖南圖書館的“張舜徽先生專室”、無錫市圖書館的“榮氏文庫”等;（2）社會力量設立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名圖書館館名、命名部分館舍或者其他設施，如福建省寧德市竹管垅村的“劉石江農民書屋”等;捐贈者冠名是對公益捐助的一種褒獎，是對捐贈者的尊重和社會貢獻的肯定，是對社會力量參與的一種精神激勵手段。[15]五是政府購買服務。第四章第四十五條規定，政府購買服務是指政府出資購買社會力量設立的公共圖書館服務，如農家書屋的運營與管理，通過政府購買服務來保障和調動社會力量持續參與的積極性。

2.2.2 社會力量參與檔案事務的獎勵制度。從表2可知，其獎勵制度有兩條：一是貢獻表彰獎勵。第一章第七條后款規定，對在檔案建設方面做出突出貢獻的單位和個人，要按照國家的有關規定給予表彰和獎勵。二是捐獻獎勵。第三章第二十二條后款規定，向國家捐獻重要和珍貴檔案的社會力量，國家檔案館應當按照國家有關規定給予獎勵。

2.3 法律責任

2.3.1 社會力量參與圖書館事務的法律責任。《公共圖書館法》沒有明確的法律規定。有學者認為，社會力量建立的應與政府建立的公共圖書館的法律責任是一樣的，[16]如第五章第四十九條規定“公共圖書館從事或者允許其他組織、個人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益活動的……依法追究法律責任”，同章第五十條規定，違規處置文獻信息、出售或者非法向他人提供讀者個人信息、讀者隱私信息的，依法追究法律責任。

2.3.2 社會力量參與檔案事務的法律責任。《檔案法》第七章第四十九條明確規定：檔案服務企業在服務過程中，丟失屬于國家所有檔案的，擅自提供、抄錄、復制、公布屬于國家所有的檔案，篡改、損毀、偽造檔案或者擅自銷毀檔案，有上述違法行為之一的，由縣級以上檔案主管部門給予警告，并處二萬以上二十萬以下罰款。該懲罰處理規定，可預防、禁止檔案服務企業在服務過程中的違法行為，以及應承擔的相應法律后果。

3 兩部法律社會力量參與法條內容對比分析

比較《公共圖書館法》和新《檔案法》關于社會力量參與的若干條款規定，可以發現二者既有共性，也存在著差異和不足。

3.1 共性分析。一是立法原則和意義相同。兩部法律都將“堅持政府主導，鼓勵社會力量參與”確定為我國公共圖書館事業和檔案事業發展的基本原則，充分體現出國家對社會力量參與圖檔事業的重視，從戰略高度和立法層面改變過去完全依靠政府（撥款）單一主體建設的局面。明確政府主導和社會力量參與的角色定位，為公共圖書館和檔案機構鼓勵和吸收社會力量參與，以及社會力量參與圖檔事務提供了法律支撐。二是法條的指導性特征。兩部法律的相關法條多為鼓勵性、倡議性、引導性而非強制性規定，多以“鼓勵”“支持”“扶持”等詞語表述，凸顯出指導性、指引性或柔性特征，這有利于社會力量和圖檔相關單位根據自身實際情況靈活參與和開展相關工作。三是都規定了合作參與、資源共享方式。《公共圖書館法》第四十八條要求公共圖書館加強與其他各種類型圖書館的交流合作，開展聯合服務，充分發揮其資源優勢，實現資源共享。新《檔案法》第十八條要求檔案館與博物館、圖書館、紀念館等單位在檔案利用方面相互協作，相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽等，實現不同學科領域和機構檔案資源的利用與共享。四是都明確了捐贈、捐獻獎勵。

3.2 差異分析。一是法條數量不同。《公共圖書館法》有11條社會力量的專門條款，占總條款數的20%，而《檔案法》僅有6條相關規定，占總條款數的11.3%。二是內容規定差異。《公共圖書館法》對社會力量參與方式和獎勵激勵制度措施的規定較為明確、多樣、具體和全面，針對性和可操作性也較強，但對法律責任未有明確的規定;而《檔案法》對社會力量參與方式的規定不夠多樣和全面，對獎勵激勵制度缺乏具體規定，但對檔案服務企業違法行為懲罰的規定較為詳細。

3.3 不足與改進建議。通過上述法條內容差異可以看出，二者都有不足之處，相互借鑒可以彌補其不足，健全完善相關法律內容。

首先，《公共圖書館法》對社會力量法律責任沒有作出明確規定。與《檔案法》相比，其在法律責任方面存在明顯的短板，如對圖書館服務企業違法行為的懲治、民辦圖書館應遵守和承擔的相關法律責任等都沒有相應的規定。雖然從《公共圖書館法》第五章第四十九條和第五十條法律條文看并沒有限制社會力量，但無明確規定的話，有可能無法發揮其對社會力量的法律效力。因此，在以后的修訂過程中，《公共圖書館法》應該明確或補充相關內容。

其次，《檔案法》中缺乏法人治理、志愿服務、政府購買服務等社會力量參與方式的相關規定。法人治理是社會力量參與檔案事務的有效途徑，社會力量參與檔案法人治理，有助于為檔案事業可持續發展提供決策，對檔案部門日常管理實施監督。《公共文化服務保障法》第二十四條規定：“公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”[17]新《檔案法》在這方面沒有實現與基本法的緊密對接。志愿服務是社會公眾參與檔案事業建設的重要途徑，[18]志愿服務可為檔案館帶來人力、專業和技術等方面的支持，是提高檔案館服務效能的重要手段之一。[19]早在2012年7月，國務院印發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》第十四章第三節“鼓勵社會力量參與”中提到：“大力發展志愿服務，完善志愿服務管理制度和服務方式，促進志愿服務經常化、制度化和規范化，推動志愿服務與政府服務優勢互補、有機融合。”[20]《公共文化服務保障法》第四十三條規定：“國家倡導和鼓勵公民、法人和其他組織參與文化志愿服務。”[21]這些都為檔案館志愿服務提供了政策法律依據，也指明了方向，但《檔案法》中卻未作出相關規定。2014年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中就明確規定：“規范并支持社會力量參與檔案事務……推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”[22]《公共文化服務保障法》第四十九條規定：“國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務。”[23]同樣，《檔案法》沒有與相關法律法規進行銜接，未對政府購買服務作出相關規定。因此，在未來的修訂過程中，《檔案法》應以基本法為依據，注重參考借鑒其他相關法律，加強與相關法律的緊密銜接，并結合具體實際，增加并完善諸如法人治理、志愿服務、政府購買服務等相關內容。此外，還需要增加監督檢查規定，建立反映公眾檔案需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共檔案服務考核評價制度。

最后，《檔案法》中對社會力量參與獎勵激勵制度缺乏明確、針對性的規定。相較于《公共圖書館法》的政策扶持、稅收優惠、冠名制度等政策激勵、經濟物質獎勵和榮譽精神獎勵等制度，《檔案法》第七條的“表彰、獎勵”和第二十二條的“獎勵”，顯得宏觀、籠統，可操作性不強。社會力量各主體參與檔案事務的動機和訴求不同，參與方式也各種各樣，需要制定與之相適應、明確、多樣、有針對性的獎勵激勵制度和措施。因此，各級檔案行政主管部門在《檔案法》實施細則或實施辦法等配套制度建設中，應對其進行強化。未來在《檔案法》的修訂過程中應參考《公共文化服務保障法》第五十條、《公共圖書館法》的相關規定，增加諸如稅收優惠、捐獻者冠名等經濟獎勵和榮譽獎勵制度，建立健全其獎勵制度體系，通過給予法律承認的經濟獎勵和社會榮譽，激發社會力量參與的熱情和積極性。

4 結語

《公共圖書館法》和新《檔案法》對社會力量參與的法律規制，為新時代鼓勵社會力量參與和支持圖檔事業發展提供了基本遵循。然而，這并不代表兩部法律的相關規制已經完善，通過對比發現，二者仍存在一些不足之處，亟須制定相應的制度來強化和完善。當然，這是兩部法律在未來修訂時需要重視和回應的問題。

對新《檔案法》第四十六條中的“舉報”制度進行細化。對接到舉報的檔案主管部門和有關機關的處理期限、程序以及對處理結果不服的救濟途徑等問題作補充規定，以充分發揮舉報制度的實效。第二，明確規定檔案主管部門和檔案工作人員行使監督檢查權可以采取的措施種類以及這些措施如何具體行使，使監督檢查權的權責得以明晰，促使監督檢查人員合法行使監督檢查權。第三，建議將責任追究條款進行細化。細化新《檔案法》第四十八條對于不按規定向社會開放給予處分的規定，處分決定的作出應充分考慮行為的性質、主觀過錯、危害程度、社會影響等因素。

*本文為2018年山東省社會科學規劃研究項目“習近平法治思想中的權力制約理論研究”（編號：18CXSXJ17）的階段性成果。

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（作者單位：李木子，中國人民大學信息資源管理學院;黃若堯，鄭州大學政治與公共管理學院 來稿日期：2022-03-17）