全域土地綜合整治試點路徑探索

張濤　曾柳絮

摘 要：全域土地綜合整治是近年來自然資源部門為助推鄉村振興、踐行生態文明的重要抓手。為探索新類型項目實施路徑，本文結合湖南省瀏陽市永安鎮全域土地綜合整治試點實踐，從區域基本情況分析制約試點區域發展存在的問題，研究了本試點的實施路徑、目標任務及實施內容，并對試點工作的推進提出建議，為探索全域土地綜合整治試點路徑提供了瀏陽樣本。

關鍵詞：全域土地綜合整治;試點;路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-33-05

Exploration on the Path of Comprehensive Land Consolidation Pilotproject

—Take Yongan Town of Liuyang City as an Example

Zhang Tao， Zeng Liuxu

（ Land Consolidation and Rehabilitation Bureau of Hunan Province， Changsha Hunan 410000 ）

Abstract： In recent years， in order to promoting rural revitalization and practicing ecological civilization， the natural resources department takes the comprehensive land consolidation as an important grasp. In order to explore the implementation path of new type of projects， this paper combines the pilot practice of comprehensive improvement of global land in Yong an Town， Liuyang City， Hunan Province， by analyzes the problems restricting the development of the pilot area from the basic situation of the region， studies the implementation path target task， implementation mode and content of the pilot， and puts forward suggestions for the promotion of the pilot work， which provides Liuyang samples for exploring the pilot path of comprehensive improvement of global land.

Keywords： comprehensive land consolidation; pilot project; path

為破解發展過程中農村地區出現的耕地碎片化、土地資源利用低效化、生態質量退化等問題而開展的全域土地綜合整治，是實施鄉村振興戰略、踐行生態文明的主要支撐，是促進耕地保護、提高土地節約集約水平的有效手段，是壯大村集體經濟、提高農民收入的重要途徑。瀏陽市為優化空間布局、促進資源集約利用、破解土地要素瓶頸、引導產業落地，實現城鄉統籌發展，助力鄉村振興，將永安鎮9個村作為國家全域土地綜合整治試點進行路徑探索，以期打造全域土地綜合整治試點的瀏陽樣本。

1 試點區基本概況

1.1 區位條件

瀏陽市地處湘贛邊界、湖南東部偏北，古為“吳楚咽喉”，是省會長沙副中心和湘贛邊區域性中心城市。永安鎮地居瀏陽市西北部，距離瀏陽市區 35 km，距省會長沙市區 25 km，為瀏陽對接融合長沙的橋頭堡，是瀏陽金陽新城核心區。項目區距黃花國際機場 15 km，距長沙南站約 30分鐘車程，開元大道、金陽大道穿境而過，對外交通便捷。

1.2 自然地理狀況

永安鎮屬中亞熱帶季風濕潤氣候，熱量充足，降水豐沛，光照較足，氣候變化隨山地垂直差異明顯;試點區域位于平原向丘陵的過渡地帶，屬于瀏陽市一級梯地。全境為丘崗平區，地勢高低起伏不大;區內有湘江一級支流撈刀河，獅子腦（千鷺湖）等水庫，水資源豐富;土壤類型中耕地有4個土類，11個亞類，38個土屬，108個土種。

1.3 經濟、產業條件

永安鎮2021年財政稅收總收入37.1億元，全年實現規模以上工業生產總值361.8億元，成功入選“全國百強鎮”排名第88位，是湖南省唯一上榜鄉鎮。永安鎮所在的金陽新城是瀏陽市產業建設“主戰場”和縣域發展“主引擎”，目前已形成以電子信息、生物醫藥、健康食品、智能制造為主導的優勢產業體系。農業基礎雄厚，油菜、油茶、烤煙、水果、花卉苗木、生態養殖等特色農業效益顯著。同時，瀏陽市是湘鄂贛蘇區中心區域，新中國十大將軍縣之一，試點區域具備深厚紅色文化底蘊。

1.4 試點優勢情況

瀏陽市近年來大力推進了省直管縣、強鎮擴權、園鎮融合、農村宅基地制度、不動產統一登記、集體林權制度等重點改革，先行先試土地征收制度、集體經營性建設用地入市兩項國家改革試點，具備改革的基礎和傳統。

1.5 項目基本情況

項目區涉及永安鎮大安村、督正村、永和村、西湖潭村、豐裕村、坪頭村、水山村、永新村、禮耕村等9個行政村，村莊規劃類型為城郊融合類、集聚提升類。區域內往年實施過高標準農田建設、撈刀河永安段治理、灌區節水改造等工程項目，村莊內部道路通達性較高，房屋建筑質量整體較好，供水、排水及通訊等基礎設施已實現全覆蓋，公共服務設施配套較為完善。

2 試點區域存在的問題

2.1 耕地問題影響農業規模化產出

永安鎮屬丘陵地貌，地形單元較零碎，除撈刀河兩岸耕地較為集中連片外，耕地整體分布零散，部分耕地范圍內“非農化”、“非糧化”情況加劇了耕地碎片化;部分區域耕地基礎設施配套不到位，耕種條件較差;各村農耕歷史悠久，但缺少農耕文化體驗場所，農耕文明展示和文化傳承效果較差。以上耕地問題共同影響了區域的農業規模化產出及農耕文化多元化。

2.2 土地節約集約利用水平不足影響產業潛力釋放

區域內部分宅基地分布較為破碎散亂，如存在零星房屋的“零星地”、戶均占地面積過大的“超占地”、房屋放棄建設擱置的“棄建地”等，不僅影響了區域整體鄉村風貌，在部分工業、文旅綜合體項目落地不暢的同時，出現了土地資源利用低效化的問題。部分區域永久基本農田布局制約產業項目落地及基礎設施配套等問題，也影響了產業潛力釋放。

2.3 局部區域生態環境質量退化影響生態屏障形成

部分區域存在切坡修路或建房的情況，坡面裸露存在滑坡、泥石流等地災隱患;廢棄礦山未及時治理，造成水土流失加劇;部分坑塘、溝渠等水利設施維護不到位，局部淤塞及水體富營養化嚴重等生態質量退化問題均影響生態屏障形成。

2.4 三產深度融合度有待提升

試點一、二、三產業具備發展基礎，但未充分挖掘本地特色資源、未充分利用自然資源，打造休閑觀光特色品牌、生態產業品牌;產業用地配套不足，分片區塑造產業特色不明顯;未構建三產深度融合的發展格局。

3 試點實施路徑

3.1 建立統一協調機制

試點自申報以來，瀏陽市成立了以市長為組長，市委書記為顧問，自然資源、財政、水利、文旅廣體、農業等多部門共同參與的全域土地綜合整治工作領導小組，辦公室設立在自然資源部門，項目指揮部設立在鄉鎮政府。工作領導小組明確了試點的目標任務、部門職責及實施辦法，形成了市政府統籌組織、平臺公司出資、鎮村配合、相關部門指導的實施模式，為試點的推進提供了組織保障。

3.2 堅持規劃引領

試點以規劃引領，加強系統謀劃，綜合考慮區域地理位置、地形地貌、資源稟賦、歷史文化、經濟社會發展、基礎設施、傳統風貌等因素[1]，編制了鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃，明確了“城郊田園新鄉，未來智造高地”的主題定位，形成了“一軸、一廊、四區”的空間布局，劃定了綜合整治區域，確定了優化“三生”空間布局、調整用地結構、補齊生產生活基礎設施短板、產業規劃引入等方面的重點項目。

3.3 盤活資金來源

本試點以瀏陽市文化旅游產業發展有限公司作為項目投融資主體，統籌資金籌措、管理;由瀏陽市財政部門統籌農業農村、水利等部門涉農項目資金2900萬元，全額納入試點項目配套，確保資金“拳頭”效應;通過文件明確了新增耕地的開發成本及指標出讓標準，達到保障試點項目的收支平衡、減緩財政壓力的目的。為推進試點的順利進行，瀏陽市將農村土地制度改革期間，實行“建設權證”管理辦法取得的3億元指標收益作為前期啟動資金。

3.4尊重民眾意愿

全域土地綜合整治是自下而上的發展需求，試點推進中不僅在規劃編制階段充分聽取民眾訴求，更在試點實施方案編制階段，以村民代表大會、村集體決議等方式對試點實施內容進行意見征求后，再對試點實施方案進行公示。完善了農房拆除整治補償、耕地保護補償、青苗補償等標準，積極引導農民參與，堅決不違背農民意愿搞合村并居、大拆大建。

4 試點目標任務

4.1 總體目標定位

試點圍繞“城郊田園新鄉，未來智造高地”的主題定位，依托項目區優越的地理區位、豐富的自然及人文資源、良好的高新園區發展基礎等，抓住全域土地綜合整治契機，以“新農業、新園區、新人居”作為發展主要策略，通過鄉村振興示范點工程建設，融入“未來鄉村”理念，實現空間布局優化，打造集產城融合、生態宜居、農業提升于一體的全域土地綜合整治試點。

4.2 空間布局規劃

規劃形成“一軸、一廊、四區”的空間布局，其中“一軸”是以沿縱向穿境的永豐公路形成空間聯動發展軸，打造串聯各村、推動空間聯動的重要發展軸線;“一廊”是以東西貫穿項目區的撈刀河為脈絡，通過沿岸水系環境整治，打造生態廊道;“四區”是依據試點村不同資源稟賦，將大安村打造為千鷺湖生態旅游區，將督正村、永和村、西湖潭村打造為水稻烤煙輪作區，將豐裕村、水山村打造為田園樂活宜居區，將坪頭村、永新村、禮耕村打造為高新智造發展區。

4.3 綜合整治目標

針對試點區域存在的問題，計劃通過農用地整理實現零星耕地歸整提升、農田農地集中連片、基本農田動態調優、提高農業規模產出的土地目標，通過鄉村生態保護修復實現生態環境修復、村鎮環境治理、設施配套完善的整治目標，通過建設用地整理、產業項目引入實現土地調整結構布局、產業集聚提升、百姓門口宜業、村鎮收益增長的經濟目標。

4.4 分區整治任務

（1）千鷺湖生態旅游區：進行道路擴建，改善區域通行條件;對零散宜耕后備資源開墾耕地，提升耕地連片程度。

（2）水稻烤煙輪作區：搬遷零散宅基地，優化建設用地布局;實施高標準農田建設，開展農業結構調整，進行水稻烤煙輪作。

（3）田園樂活宜居區：實施生態環境提升改造工程，改善道路通行條件，提升生態宜居水平。

（4）高新智造發展區：搬遷零散宅基地，提升建設用地節約集約利用水平，保障產業發展用地;打造烤煙加工基地，推進一二三產業融合發展。

綜合以上目標任務，在試點區域中劃定整治區域面積1 582.1559 hm²。

5 實施內容

瀏陽市文化旅游產業發展有限公司作為投資主體，統籌資金籌措與項目管理，將試點項目中土地開發、旱改水、增減掛鉤等產生的指標進行市場化運作，項目采取設計、施工總承包EPC模式。

5.1 農用地整理

統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等，傳承傳統農耕文化，增加耕地數量，提高耕地質量，改善農田生態，實現農業提升，適應發展現代農業，達到規模化經營[2]。建設內容包括農用地開發24.3272 hm²，未利用地開發3.1773 hm²，旱改水4.0349 hm²，高標準農田建設106.0911 hm²，特色農耕文化保護1處。

5.2 建設用地整理

統籌農民住宅建設、產業發展、公共服務基礎設施等各類建設用地，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其它低效閑置建設用地整理，優化農村建設用地布局結構，提升農村建設用地使用效益和集約化水平，支持農村新產業新業態融合發展用地。建設內容包括拆舊復墾農村宅基地8.6556 hm²，工礦用地復墾0.8419 hm²，盤活低效建設用地0.5040 hm²，村民建新安置用地1.3329 hm²，產業建設用地7.9616 hm²，鄉村振興示范點2處，道路提質改造1.594 km。

5.3 鄉村生態保護修復

按照山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的要求，結合農村人居環境整治，優化調整生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉村自然景觀。建設內容包括礦山修復2處，地質災害治理5處，水系治理2.5 km。

5. 4 產業發展規劃項目

瀏陽市范圍內種植有約10 000 hm²烤煙，其中試點區域的西湖潭村、永和村、督正村水稻烤煙輪作區1 000 hm²，為推動區域一二三特色產業融合發展，為鄉村振興提供土地要素保障，在永新村打造烤煙加工基地項目。建設內容包括烤煙基地綜合服務中心，烤煙初烤、復烤、天然香提取工房、香精及料基調配工房等車間，研學基地建設等。

6 進一步做好試點工作的建議

6.1 進一步明確監管政策

目前全域土地綜合整治沒有具體的實施細則，也未對子項目實施、驗收標準進行明確規定，但工程的實施質量，特別是新增耕地質量直接影響指標收益回籠時間，對試點的成敗有較大影響。政府需要加大對項目的實施監管力度，規范項目管理，全時域掌握實施情況，保證項目建設質量的同時不出現違法違規、破壞生態、債務風險等問題[3]。

6.2 進一步發揮民眾作用式

本試點采用項目設計、施工總承包的EPC模式實施，但區域民眾作為全域土地綜合整治最直接的受益群體，政府部門要充分發揮村集體組織和民眾的作用，對于實施過程中技術難度低的工程和后期管護工程，應進一步鼓勵加大當地民眾的參與力度，增加其獲得感和生活幸福感。

6.3 進一步做好結余資金使用計劃

根據實施方案測算，項目實施后有數百萬元結余資金，政府部門應以規劃為指導，做好結余資金使用計劃，將結余資金用于試點區域各村的民生基礎設施、公共配套設施建設提升以及村集體增收發展。

6.4 進一步做好土地文章

緊跟政策形勢，挖掘新增耕地潛力;加大建設用地指標盤活力度，根據不同情況針對性做好招商定位，形成可招商的“項目庫”;繼續做好土地文章，進一步探索調整土地結構、優化三生空間布局、促進產業發展、助力鄉村振興的路徑及模式。

7 結束語

本文通過對瀏陽市永安鎮全域土地綜合整治試點的工作路徑進行研究，瀏陽市人民政府充分發揮了全域土地綜合整治的平臺作用，以永安鎮試點探索了市政府統籌組織、平臺公司出資、鎮村配合、相關部門指導的工作模式;堅持規劃引領，為試點明確了主題定位及空間布局;在試點沒有專項資金的情況下，盤活資金來源，并提供了前期啟動資金;通過EPC模式實施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復及鄉村歷史文化保護等工程。建議本試點在后續監管、民眾參與、結余資金使用、土地資源盤活等方面進一步加大工作力度，為探索全域土地綜合整治試點路徑提供瀏陽樣本。

參考文獻/References

[1] 曾柳絮，賓聯明.全域土地綜合整治工作淺談[J].國土資源導刊， 2020， 17（04）： 93-96.

[2] 朱菁，馬思琪，洪尉凱， 等.全域土地綜合整治導向下村莊產業振興發展路徑探析——以甘肅省顯勝鄉蒲河村為例[J].西北大學學報（自然科學版）， 2022， 52（04）： 602-616.

[3]陳印軍，易小燕，陳金強，等.藏糧于地戰略與路徑選擇[J].中國農業資源與區劃， 2016， 37（12）： 8-14.