共有產權房產生的背景及運營管理機制研究

肖娜

摘要：新中國成立以來，隨著社會經濟發展和一系列國家法規政策的出臺、指導，我國保障性住房制度得到了長足發展。共有產權房是在現有保障性住房政策基礎上，發展出的一種創新型保障房住房模式，具有“亦租亦買、購租并舉”的特點。共有產權房政策的出現，既能幫中低收入者解決買房難的問題，又在一定程度上幫助政府減輕了財政壓力，在推進我國住房供給側結構性改革過程中發揮著重要的積極的作用。目前，共有產權房政策在我國部分城市已經開始進行試點工作，并取得了一定成果。共有產權房政策對我國保障性住房的健康持續發展具有重大意義。文章主要通過對我國目前保障性住房制度演變過程、發展現狀進行分析，論述保障性住房在建設推進過程中面臨的困難與阻礙，共有產權房出現的背景與重要性，以及優化共有產權房運營管理機制對保障性住房政策的積極影響。此外，文章還將對國外共有產權房的一些經典案例進行分析，力求為我國共有產權保障性住房的進一步發展提供借鑒與經驗。

關鍵詞：保障性住房;共有產權房;運營管理機制

共有產權房不是保障性住房所特有的，長久以來，我國實施的經濟適用房、自住型商品房、單位團購福利房等有限產權模式的住房，在某種意義上，都具有共有產權的特征。以北京市為例，2013年之后，為引進人才，保障新畢業大學生（新入職員工）、外來務工人員等新城市移民群體，即“夾心層”住房需求，同時平衡抑制房價過度增長，北京市政府正式推出“自住型商品房”這一特殊項目，并明確規定自住型商品房為共有產權性質。自住型商品房由政府采用集中建設或配建，售價比同地段、同品質的商品住房價格低約30%，購買者5年內不得轉讓，到期若轉讓要向政府補繳一定比例的差價。這極大解決了新入職員工和中低收入者住房難、買房難的問題，為引進人才和平衡房價都起到了積極作用。2017年之后，北京市繼續擴大自住型商品房建設數量與規模，自住型商品房已成為北京市優化住房供應結構的一種重要手段。

關于共有產權房，國外亦早有實踐。早在20世紀80年代初，英國便對共有產權房進行了探索，主要模式是由住房協會出面主導，將正在新建或改建的社會產權住房分批次地出售給符合要求的目標家庭，第一次交易時，通過審核的目標家庭需購買25%～75%的產權份額，之后可分批次依當時市場價格水平購買剩余產權，每次購買的最低產權份額為10%。租期內家庭需按月向住房協會支付與剩余產權份額對應的租金。對于共有產權住房，住房協會具有優先回購權。作為一種福利政策，這項舉措解決了很多中低收入家庭和老弱病殘等社會弱勢人群的住房問題。20世紀60年代，美國政府也曾在保障房領域積極探索共有產權房模式，主要模式是由政府成立免稅的非營利機構，永久持有土地，并在土地上建設保障性住房，住戶購買保障房時，需繳納一定數量的土地租金。對共有產權住房，政府有優先購買權，政府放棄購買的，受讓人也必須是中低收入者。

以英美為代表的西方國家在共有產權房方面的實踐為我國保障性住房推進過程中共有產權房的發展、運營提供了良好的經驗和案例。近年來，隨著城市人口的劇增和房價的不斷攀升，住房難成為困擾很多中低收入者的一大難題，保障性住房政策的出現，極大緩解了這部分人群住房需求。但由于保障性住房建設資金來源單一，很多時候要依靠政府補貼，而僅靠租金，很難填補前期財政投入，對政府財政造成巨大壓力，在保障性住房推行過程中，共有產權房的概念與模式被引入進來，緩解這個矛盾。

一、保障性住房概述

（一）現狀

保障性住房是在國家法規和政策指導下，開展的社會福利性住房建設。早在1978 年和 1980 年，鄧小平就針對我國保障性住房的建設發表過重要講話，并系統闡述了開展保障性住房建設的重要性和必要性，以及其對國計民生的重大意義，并提出了一些總體設想和改革措施。經歷過最初的探索階段、形成階段、完善階段，我國保障性住房建設已進入豐富發展階段。近年來，在國務院積極倡導下，各級政府都積極開展了保障性住房建設工作，并設置專門的保障房辦公室，對保障性住房進行專業管理，為數以千萬計的中低收入家庭解決了住房難問題。穩步有序地推進保障性住房建設和管理工作，對保障民生和維護社會穩定都具有重大意義。

（二）含義及分類

保障性住房是指政府為中低收入住房困難者及家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等幾大類型構成。我國保障性住房具有社會保障性質和社會公益性質，從經濟學角度講，是一種準公共服務類產品。

按照建造類型，我國保障性住房建設主要包含集中建設和分散建設兩大類。集中建設指政府選取專門的地段，通過公開競標的形式，選擇合適的施工單位，委托其在選定地段上進行集中的保障性住房建設。分散建設則是指將保障性住房分散到正常的商品房住宅開發項目中，由施工單位或開發商按照政府制定的標準去進行保障性住房的建設。目前，我國保障性住房的建設已經由集中建設為主，轉為分散建設為主，集中建設為輔。一方面，這可以確保保障對象和正常的商品房住戶享受同等的交通設施、公共服務設施，充分享受保障性住房福利政策，使他們生活更加便利，另一方面，也可在節約地皮的情況下，保證保障性住房建設的穩步推行。

二、我國保障性住房制度概述

我國保障性住房的建設由中央負責統一統籌安排，地方政府負責具體政策的落實與執行。在進行保障性住房建設和推動保障性住房制度改革的過程中，地方政府必須根據當地人文、地理、資源、土壤土層等實際條件，因地制宜，制定相應的政策，確保保障性住房建設的規模適度以及分配過程中的公平和公正，而不是機械地照搬中央的政策，不懂靈活變通，從而導致保障性住房政策無法落到實處。

對于保障性住房保障對象的資格審核，不同地方有不同的審核標準，一般來講，包含收入證明、工作證明、戶口所在地、家庭人均擁有住房面積等幾大類，對于外來務工人員，在申請公租房與廉租房時，有的地方還會將社保納入在審核范圍內，要求審核人在主城區居住，并在當地繳納半年以上社保。對于保障性住房的分配與配租，為顯示公平公正，一般采用搖號分配的原則，填報志愿時，保障對象可根據工作單位所在地等因素，綜合考量，選擇合適的保障房小區。沒有分配上的，下一次依舊可以申請，參與搖號分配。

三、保障性住房推進進程中產生共有產權房的背景

公共保障性住房政策的出現與推行，雖幫助數以千萬計的中低收入者解決了住房問題，但仍存在許多問題。一方面，保障性住房因公共服務性質，作為一種準公共服務產品，無法和商品房一樣，按照市場價格進行售賣，換取利潤。僅靠租金收入，并不足以緩解政府面臨的巨大財政壓力，也限制了保障性住房的進一步建設與發展。另一方面，對于保障對象來說，只有房屋的使用權而沒有房屋的產權，也意味著永遠無法享受房價上漲帶來的收益，社會貧富差距將進一步拉大。此外，還有一部分“夾心層”群體，收入水平既不符合廉租房申請標準，工資收入又趕不上房價上漲速度，不具備買房的能力，也面臨著住房難、購房難的問題。再者，如經濟適用房、限價房等產權型保障房達到一定年限后再進行上市交易，其保障性功能不再持續，會嚴重干擾市場秩序，反而違背政府推行保障性住房的初衷。

共有產權型住房作為一種“折中”的模式，便是在這一背景下應運而生。

目前，國內外關于“共有產權式保障性住房”還沒有一個明確的文字的概念與定義。比較普遍直白的說法為：中低收入家庭與政府共同出資購買一套住房，雙方共同持有房屋的產權，產權份額按照各自出資數量的多少劃分，有的地方則會直接規定出雙方持有份額范圍。一般來說，中低收入家庭的產權份額由實際出資取得，政府的產權份額由減免的土地出讓金、行政事業性收費、稅費等轉化為相應的出資來取得。共有產權房的益處就在于住房困難家庭可通過和政府共同出資購買住房來減少買房成本，同時還能夠實現自住。

受住房價格上漲、城市人口激增、住房建設周期時間長、政府供給土地方式二元化等多個因素影響，當下，我國城市保障性住房供需矛盾依然較突出，當下保障房建設仍然無法滿足中低收入者和城市“夾心層”日益迫切的住房需求。共有產權房作為一種新興的住房保障模式，雖然短時間內也難以完全解決供需之間的矛盾，但也正在幫助政府部門逐漸探索出一條解決保障性住房難點問題的新途徑與新思路。

和傳統的廉租房、經濟適用房相比，共有產權房對房屋的資金比例和份額進行劃分，由政府和住戶共同持有，讓中低收入者也能獲得購房機會，享受房產升值，同時發揮政府和市場的雙重調解作用，緩解政府巨大的財政壓力。目前，這種模式已在多個城市進行試點。

2007年，江蘇省淮安市率先開啟了共有產權房試點工作。主要形式是由政府通過行政劃撥的方式將土地劃給開發商，將土地直接顯化為政府的投資，并形成共有產權房的除購房人持有產權之外的部分產權。政府同時還配備一定數量的資金用于保障房工程啟動建設。淮安市對保障對象的審核條件作出了嚴格規定，包括收入標準、家庭擁有人均住房面積等，除了符合條件的中低收入者，拆遷項目中，唯一住房被征收，拆遷補償款不足以購買一套最小型安置房的拆遷戶也擁有申請共有產權房的資格。對房源籌集和房屋價格，淮安市政府也作出了明確規定，對于分散建在市區商品房內的保障房項目，政府規定，共有產權房價格要比同期同地段房屋低 5%～10%。產權分配上，政府和購房人在購房合同中約定共有產權雙方的權利和義務，包括未來可能發生的上市交易、收益分成。房屋管理機構在購房人持有的房產證上也要明確標注房屋類型為共有產權房。淮安市政府鼓勵已購共有產權房家庭積極回購政府持有的產權，并針對不同年限制定了不同的回購標準。

隨后，上海市也開始了保障性住房共有產權房的探索，主要供應對象為既不符合廉租住房申請條件、又買不起市場化商品住房的中低收入家庭。關于中低收入標準的界定，則參考民政部門制定的相關標準。上海市政府明確規定了共有產權房購買中，全部產權的 30%到 40%，和淮安市使用的方式類似，政府的產權亦由政府劃撥的土地出讓金、各項稅費等顯化而來，政策上則進一步向購房者傾斜，規定購房人產權份額 = 銷售基準價格 /（周邊房價×90%），而政府持有的房屋產權部分，對應的住房使用權免費提供給購房者，不收取租賃費用。和淮安、上海不同，如上文提到的，北京市共有產權房主要采用“自住型商品房”的形式，申請對象也不僅僅局限于中低收入家庭，其他確有住房需求，如新就業員工和外來務工人員等“夾心層”群體也被囊括在內。共有產權房不僅僅是一種保障政策，更是一種幫助引進人才的輔助政策和優化住房供應結構的重要手段。

2014年4月起，住建部先后在全國選擇了6個城市，作為共有產權房的試點，均取得了不同程度的成果。

四、保障性住房推進進程中產生共有產權房的背景與共有產權房運營管理機制優化的重要性

（一）降低購房門檻

首先，作為城鎮保障性住房政策的延伸與補充和一種新興的保障性住房模式，共有產權房住房降低了購房門檻，讓中低收入家庭也有了購買房屋的機會，讓這部分人群也能享受到房產升值帶來的利潤，從長遠看，對縮小社會整體貧富差距、發展民生工程都具有重要的意義。對于共有產權式保障房的出售價格，各地政府也都根據本地經濟發展實際情況，作出了明確規定，明確要求保障房出售價格必須低于同地段同樓層的商品房，切實保障購房者利益。比如深圳，在2014年的時候，就綜合考慮保障房朝向、樓層等因素，對不同樓層位置的保障房制定出了詳細的售賣單價表，并規定保障房出售價格最高不能高出同樓層位置商品房價格的70%。

同時，共有產權式保障性住房還可以擴大保障房的保障范圍，讓更多人群享受到政府的惠民政策，并作為一種福利，為城市的人才引進政策提供幫助，讓他們安心地為城市建設工作。

（二）減輕政府財政壓力

共有產權式保障性住房還可以幫助減輕政府財政壓力。由于資金來源渠道單一，不夠多元化，我國大部分地區保障性住房建設資金一直處于緊缺狀態，除了固定的土地出讓凈收益的10%，主要依靠中央專項補助資金和各地方政府的財政撥款。而保障性住房的公共服務性質，又決定它不能像普通商品房一樣進入市場交易。政府還要依照政策要求，給予保障對象固定的租房補貼，僅靠一部分房租收入，根本無法添補政府前期對工程建設的投入，各地政府一直面臨著巨大的財政壓力。

共有產權房式保障性住房的出現，讓保障房也獲得了進入市場進行交易的機會，雖然政府對房價、保障對象資質、交易方式，甚至有的地方對雙方持有份額都作出了明確規定與限制，但和傳統只租不售的廉租房、公租房相比，購房者以低于市面同地段樓盤價格的價格將保障房購下，和政府共同持有產權，讓保障性住房也有了升值空間和二次交易的機會，可以極大緩解政府的財政壓力。政府可以將土地權化為房屋產權，代替貨幣。雖然在目前共有產權房的建設過程中，政府公共資金依舊是主要資金補貼來源，但隨著我國市場經濟發展和保障性住房政策的完善，我國也可借鑒歐美國家經驗，成立專門的住房信托基金，或是將其他社會福利性質的基金引入進來，甚至可成立專門的共有產權房轉向基金，減輕政府財政負擔。

（三）有利于保障性住房的循環利用

共有產權式保障性住房政策，還有利于保障性住房的循環利用，避免房屋資源浪費。

一方面，通過售賣形式，共有產權房可為政府提供可循環利用的資金，繼續用于新的保障性住房的建設，助力保障性住房政策的順利推行，讓更多中低收入人群和“夾心層”人群享受到保障房政策的優惠。

另一方面，隨著我國保障性住房建設由集中建設為主轉為分散建設為主，政府在授權開發商協商進行共有產權房建設時，也在逐步轉變策略，由原來的強制開發商配建轉為采用密度紅利等激勵性政策，鼓勵引導開發商積極參與到共有產權式保障性住房建設中來。比如提供各種優惠政策，鼓勵開發商對市場上的二手房源和老舊住房進行改造，提高房屋資源和社會資源的循環利用效率，緩解保障性住房的用房需求。和傳統保障性住房政策相比，通過政府和購房者共同持有產權的模式，對保障性住房進行售賣，也讓開發商有了一定的利潤空間，提高其參與保障房建設的積極性。

此外，在進行保障性住房建設時也應更加規范房屋建設的用材與技術，包括北京、上海多地在內，開發商在進行保障性住房建設中，已開始嘗試積極引入綠色材料、先進技術，保證保障性住房建設的質量。

五、結語

雖然經過多年發展，共有產權式保障性住房建設與管理已取得了長足進步，但在具體施行過程中仍存在一些風險與漏洞，對政府部門而言，應充分發揮資源配置作用，及時發現問題，查漏補缺，完善共有產權式保障性住房的管理機制，讓保障性住房建設真正成為一項利國利民的惠民工程。

參考文獻：

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（作者單位：北京市大興區保障性住房建設投資有限公司）