轉供電問題成因及對策研究

田雙雙

摘要：2018年以來，國家層面采取的降電價措施力度之大、持續時間之久前所未有，旨在優化營商環境，降低企業用電成本，但現實卻是相當一部分企業并未享受到降電價紅利，政策紅利被轉供電主體截留，政策效果得不到應有的體現。文章對轉供電問題的原因和弊端進行了分析，并提出政策建議，期望轉供電問題得到制度規范和有效治理。

關鍵詞：轉供電;優化營商環境;降電價

為持續優化營商環境，降低企業經營負擔，中央政府已連續多年在政府工作報告中對降低工商業電價工作提出明確要求，2018年、2019年一般工商業電價連續兩年降低10%， 2020年降價5%至當年年底，2021年政府工作報告對降電價工作又作出指示，要求進一步清理用電不合理加價，繼續推動降低一般工商業電價，讓企業實實在在體驗獲得感，2022年則明確強調清理轉供電環節不合理加價，降低企業經營成本。歷年電價調整或清理政策的目的是切實減輕工商業企業用電負擔，促進經濟發展提速，然而實際執行過程中卻發現大量轉供電主體違規加價，電價政策紅利遲遲未傳遞到終端用戶的現象，打通降電價政策“最后一公里”已顯得尤為迫切。

一、轉供電問題成因

（一）轉供電概念

根據2018年《國家發展改革委辦公廳關于清理規范電網和轉供電環節收費有關事項的通知》（以下簡稱“787號文”），轉供電是指電網企業無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉供的行為，承擔轉供電行為的主體，我們稱之為轉供電企業或轉供電主體，由轉供電主體提供電力的用戶稱之為轉供電用戶。轉供電主體數量龐大，大多僅僅是買電賣電，充當中間商角色，常見的轉供電表現形式有：售電企業向產業及工業園區內的企業轉供電、商業綜合體及寫字樓向商鋪租戶轉供電、小區物業管理公司向小區居民轉供電等。形成轉供電的條件除了轉供電主體有可供的電力資源，還有一個重要的條件就是轉供電主體擁有自己的配電網，轉供電用戶用電往往離不開該配電網，只能接受轉供電主體的約束，相當于一種壟斷狀態，治理轉供電問題其實就是規范約束這種具有壟斷性質的配電網運營行為。

（二）轉供電問題成因

1.轉供電問題歷史演進

在我國電力工業發展初期，電力資源十分緊缺，為了實現計劃經濟的各項指標，電力資源優先向政府計劃的相關產業和地區供應，其他產業和地區只能依靠社會資本來解決自身的用電需求，這些擁有電力資源的單位在解決自身用電問題的同時還順帶向周邊其他用戶供電，形成了轉供電的最初形態。最初的轉供電主體就是一個個獨立運營的供電企業，在監督和管理不規范的農村地區，“三電現象”（人情電、權力電、關系電）和“三亂現象”（亂收費、亂加價、亂攤派）大量存在，用電價格普遍較高，嚴重制約經濟發展和人民生活水平的提高。隨著國家“兩改一同價”戰略的實施，鄉鎮電管站轉為縣級供電公司的供電所、地方政府自供自管的縣級供電企業上劃省級電網，分散的配電網逐步整合到省級電網公司統一管理，農村地區高電價、生產和生活用電難等問題得到有效解決，居民和企業都得到了實惠和便利。在社會經濟大力發展的同時，人民對電力服務質量也提出了更高的要求，電力體制改革繼續深入推進，隨著農網改造升級、“兩電分離”、“三供一業”分離移交等措施的大力實施，電力普遍服務水平得到明顯提升，供電可靠性得到穩步提高，部分轉供電問題也得到一定程度的解決。受限于法律政策和現實情況等因素制約，配電網發展始終無法滿足終端用戶靈活多樣的用電需求，轉供電規模呈擴大趨勢。目前轉供電的形成主要是由于供配電投資以用戶產權（如建筑物）為分界點，產權分界點以外的供電設施由電網企業投資，用戶產權內的配電網設施則由轉供電主體自行建造，轉供電主體在獲得電力資源后向終端用戶提供電力服務，從而形成這種最常見的轉供電現象，常見于商業綜合體、產業園區、物業、寫字樓、居民小區等。

2.轉供電主體運營方式

轉供電主體投資建設電網并網接入點到終端用戶電力接入點之間的電力設施和配網線路，擁有清晰的供電區域范圍，由于對接大量的電力終端用戶，轉供電主體相當于地方電網企業的直供電大用戶，可理解為先向電網企業購買大量電力，再向各個終端用戶轉供電并收取電費，通過賺取差價獲得經濟利益。為了簡化收費，很多轉供電主體按照單一制電價向終端用戶收費，相當于自行制定銷售電價標準，使得轉供電用戶的用電價格脫離政府的電價管理體系。國家明確要求轉供電主體嚴格執行電價政策，不得在電價中加收其他任何費用，但政策執行中發現，轉供電主體規模不一，出于獲取不當利益或便于便于收費管理等動機，轉供電加價行為十分普遍，由于涉及多方利益訴求，摸排清理難度極大，有調查發現，“98%的轉供電主體沒有進行過電價電費測算，收費基本上都是估算出來的，70%的轉供電主體通過電費違規加價獲得收益”。

3.轉供電違規加價問題原因分析

國家發布降低工商業電價政策，發電企業、電網企業等前端市場主體均嚴格執行到位，按要求降低銷售電價，但處于供電末端的轉供電主體數量眾多，比較分散，難以對其及時有效監管約束，相當一部分終端用戶用電價格由轉供電主體自行制定，而未受到價格主管部門的有效管控，低電價經由電網企業傳導至轉供電主體后被其截留，仍然按較高的電價向終端用戶收取電費，導致終端用戶未能享受降價政策紅利。轉供電主體違規加價既有配電網投資及維護成本回收的考慮，也有對不合理經濟利益的追求，客觀上均削弱了降電價政策的實施效果。轉供電主體脫離電力行業管理體系是降電價“最后一公里”難以打通的關鍵所在，只有優化轉供電主體運營管理機制，才能從根本上解決轉供電主體違規加價問題，確保國家政策得到嚴格落實，電力用戶能夠真正體驗獲得感。

二、轉供電存在的弊端

作為社會資本投資配電業務的有效途徑，轉供電能夠促進配電網的快速發展建設，及時滿足終端用戶豐富的用電需求，改善供電服務質量，提升配電網運行效率，這是其存在的根本價值所在，必須得到肯定。然而，隨著電力用戶對用電服務要求的不斷提高，轉供電的弊端也逐漸暴露出來，引起政府和業界的高度關注，當前的轉供電主要存在以下弊端：

1.安全供電存隱患

除了產業園區內等專門從事配售電運營等規模較大的轉供電企業運營較為規范，有專門的轉供電運營相關制度外，大部分轉供電主體并非以轉供電服務為主營業務，而是將其作為附屬的業務，在供電設施的建設和運維方面投入偏低，在安全穩定供電方面存在較大的風險隱患。一是在建設配電網時缺乏長遠考慮，線路設計并未進行統一規劃，無法滿足豐富的用電需求將導致后期私拉亂接現象較為常見，為用電安全帶來較大隱患;二是供電設施的建設方面主要考慮低成本運營，供電設備的選擇存在短視行為，更加關注設備的成本價格，而非其質量，這種情況下，轉供電主體在建設時選用臨時變壓器、低劣電纜導線等便成了理所當然，為供電設施穩定運行帶來不確定性;三是為減少施工成本而采用較低的相關技術及工藝標準，雖能勉強投入使用和正常運營，但供電設施的運行環境得不到長期有效保證，隨著時間的推移，配電設備及線路逐漸老化，運維難度和運維成本也將明顯增大，在缺乏專業運維管理資源的情況下，將難以支撐系統及設備安全穩定運行，導致轉供電用戶的用電可靠性得不到保障。

2.違規加價風險大

國家連續多年降低工商業電價，旨在降低終端用戶的用電成本，但終端用戶用電行為由具有某種程度上的壟斷地位的轉供電主體管控，享受政策紅利的前提是轉供電主體嚴格執行國家的電價政策。2018年“787號文”發布后，全國各地開始清理整頓轉供電主體違規加價問題，地區抽樣結果顯示，85%的轉供電主體沒有降電價措施，甚至違規大幅加價，大部分降價政策紅利被轉供電主體截留，沒有惠及到終端用戶。國家未針對轉供電服務出臺定價辦法，僅提出不得違規加價的要求，在經濟利益驅使之下，轉供電主體主動降價的動力不足。一是大部分轉供電主體運營規模偏小，電價管理不夠精細，對最新的電價政策并不敏感，未能及時準確執行最新的電價標準，導致終端用戶繼續承擔較高的電價成本，未能享受電價紅利;二是轉供電主體的定價行為不在政府電價管理體系之內，政府制定的銷售電價是電網企業對終端用戶的供電價格，轉供電主體就屬于終端用戶，終端用戶繼續轉供電的價格則缺乏統一管理，許多轉供電主體在物業費、服務費等正常收取的前提下，仍以回收供電設備建設及運維成本為由，通過與用戶簽訂協議等方式亂收費、亂加價、亂攤派，并以此作為自身違規加價的合理性依據。三是轉供電主體數量眾多且分散經營，利益關系錯綜復雜，而市場管理部門資源十分有限，無法及時對違規加價問題進行核實和處理，客觀上放任了轉供電違規加價的繼續存在和范圍擴大，轉供電加價問題始終缺乏及時有效治理。

3.市場競秩序爭亂

轉供電主體連接電力資源和終端用戶，憑借產權范圍內配電網的唯一性，對轉供電用戶用電具有絕對的影響力，如果電力成本是某行業企業的重要成本，則轉供電價格對企業之間的競爭將會有明顯影響，可能影響企業間的公平競爭。一方面，轉供電主體在電力銷售上可能并未嚴格執行國家或省級政府主管部門規定的電費收取方式，而是暗地里違規加價，或者將購電成本順加不合理費用后平均分攤給轉供電用戶，不同轉供電主體收取的電費標準不一，導致對應的轉供電用戶負擔的電費成本差異明顯，這將導致同行業企業間的競爭優勢始終存在不合理差異。另一方面，轉供電主體以追求經濟利益為根本目的，為獲取市場競爭優勢或壟斷地位，對接入常規電源具有強烈渴望，從而可以通過不合理競爭，以逃避社會責任的方式壓低用電價格，增強市場競爭力。特別惡劣的有自備電廠轉供電主體私自 “拉專線”，即電廠企業繞過電網企業，直接與電力用戶連接，將電力資源配售給其終端用戶，由于配售電不再通過電網企業傳輸配送，減少了輸配電成本，同時也可逃避政府性基金和交叉補貼，從而使得電力成本較正常水平低，擾亂市場的公平競爭秩序。

三、轉供電問題應對措施

隨著電力工業的發展，轉供電規模呈擴大趨勢，并將直接影響大量終端用戶的用電行為和政策感知。實踐發現，落實降電價政策的“最后一公里”往往在轉供電環節受阻，必須采取有力措施規范治理轉供電行為，確保國家降價政策真正惠及所有終端用戶，切實降低企業用電成本，不斷優化營商環境。

1.大力推進轉供電改直供電

轉供電主體脫離電力行業監管體系是轉供電問題難以解決的根本原因，大量轉供電主體可能對其購電價格敏感，但由于脫離價格管理體系，指望大量轉供電主體對電價政策及時感知并嚴格執行并不現實。將轉供電主體納入電價監管體系的一個最直接有效的辦法就是將轉供電用戶改為直供電用戶，在人工抄表的情況下，電網企業沒有動力推進轉改直工作，但是智能電表的普及可以大幅抄表成本，同時也可使終端用戶享受更好的用電服務水平，因此，對于具備一戶一表改造條件的轉供電用戶，按照“應轉盡轉、能轉快轉”的原則，大力推進轉供電改直供電，通過對電網企業進行有效監管，確保電價政策得到嚴格落實。具體而言，對于居民小區、部分商業綜合體、寫字樓等轉供電用戶，可以通過實施“一戶一表”改造工程，實現抄表到戶，由電網企業直接與終端用戶進行電費結算，杜絕轉供電主體違規收費，真正達到電價政策“一竿子插到底”的效果。對于適宜接收的大型配電項目，可由電網企業進行改造，驗收合格后進行正式接收，資產接收方式可以選擇無償移交或者協商議價等方式，無償移交的可參照電網企業的用戶資產進行管理，協商議價的則需要先制定合理的價格標準，然后計算資產價值并及時結算，保證轉供電主體配電網投資成本的合理回收，最終實現配電網和終端用戶電價集中統一管理。另外，轉供電改直供電形成的變電、配電等資產與輸配電業務相關性很強，對于由電網企業自行承擔的轉供電改直供電相關成本，成本監審時應當允許納入電網企業輸配電成本，通過輸配電價進行回收，切實消除電網企業轉改直工作的顧慮，確保轉供電改直供電項目順利推進。

2.明確轉供電主體的市場定位

對于不具備“一戶一表”改造條件的轉供電用戶（如產業園區內的企業、改造困難的小區和商業綜合體），需要對轉供電主體的市場定位進行明確，分類治理。對于規模較小的轉供電主體，投資建設供電設施進行轉供電服務是其開展其他業務的基礎，但其生存或發展應當基于其他核心增值服務，如物業管理、資產租賃等，對終端用戶應分表計量并按國家規定的銷售電價收取電費，公共用電和供電設施損耗通過租金、物業費、服務費等方式收取，嚴禁亂收費、亂加價、亂攤派，做到自用電費計算清清楚楚、明明白白、真真切切，確保電費收取過程中不混入其他任何費用，降低終端用戶的電費負擔。對于規模較大的產業園區，轉供電主體可以改制為增量配電網企業，通過開展專業化、規范化的配售電業務，提供安全可靠的電力服務，并嚴格按照增量配電網管理規定執行，如應當接入公用電網，不得孤網運行、不得通過常規電源“拉專線”方式直接供電、應當向終端用戶收取交叉補貼等，在提供電力服務的同時與用戶分享降價紅利，確保轉供電行為得到規范治理。

3.建立轉供電治理長效機制

轉供電問題需要治標更治本，為防止轉供電違規加價問題反彈，建立轉供電長效管理機制勢在必行。第一，要針對轉供電行為建立有效的監督檢查機制。對于目前及將來一段時間長期存在的轉供電行為，急需在法律層面進行制度完善，在政策立法方面需要加大對轉供電主體違規加價行為的約束力度，實施黑名單及聯合懲戒制度，增加轉供電主體違法行為的預期成本;在政策執行方面需要市場監管部門加強監督檢查，提高法制宣傳和執法力度，加大對違規加價行為的處罰力度，同時要擴大舉報反映渠道，對轉供電主體形成強有力的約束力，最大限度減少轉供電違法加價行為，確保電價政策落到實處。第二，要對轉供電違規加價問題的源頭進行制度上的突破，在政策上允許電網企業擴大投資范圍，如對新增的商業綜合體、寫字樓、產業園區，強制要求在項目建設時就實行直供電，否則最終不予驗收通過，確保為每一個終端用戶開立用電戶號，真正將“一戶一表”深入到底，從源頭上解決轉供電違規加價問題。第三，明確轉供電主體的運營模式，一方面要高度重視轉供電加價問題對工商業經營的重要影響，在行業管理上強化對轉供電主體售電行為的約束，并明確相應的處理方式，另一方面要建立轉供電主體備案登記制度，要求轉供電主體建立電費收費臺賬，不得在電費中加收任何其他費用，并隨時接受價格主管部門的檢查，從而引導轉供電主體樹立正確的經營理念，立足服務客戶的根本宗旨，以優質服務贏得客戶的信任和支持。

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（作者單位：國網湖北省電力有限公司南漳縣供電公司）