自貿區聯盟：制度型開放新機遇

馮奎 王鐵錚

[摘要] 自貿區作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發揮著龍頭和示范作用，是推動區域一體化發展的重要載體。自貿區分布與城市群布局具有高度一致性，正成為城市群協同發展的窗口。京津冀三地自貿區建設啟動以來，聚焦重點領域和關鍵環節進行了大量積極而富有成效的探索，實現了自貿區建設的高位開局。京津冀有建立自貿區聯盟的基礎條件，通過打造京津冀自貿區聯盟，突出三地自貿區在產業引領、要素集聚和制度創新等方面的引擎效應，推動區域一體化合作與自貿區聯動發展，構建京津冀對外開放的點線面戰略布局。

[關鍵詞] 自貿區聯盟;? 京津冀協同發展;? 制度型開放

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）03-0053-04

京津冀協同發展和建立自貿區，是黨中央、國務院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的戰略舉措。京津冀三地自貿區自建設以來，在重點領域開放、優勢產業培育、改善營商環境、促進區域協同等方面取得了顯著成績。京津冀具備建立自貿區聯盟的基礎條件和必要性，通過成立自貿區聯盟，同步推動制度和政策創新成果落地，共同促進自貿區與重大國家戰略聯動，共建國際化營商環境，完善自貿區產業協同機制，聯合打造京津冀協同開放新高地。

自貿區聯盟的顯著特點與發展方向

自貿區作為我國新時代深化改革開放的試驗田，在制度型開放進程中發揮著龍頭和示范作用，是推動區域一體化發展的重要載體，自貿區分布與城市群布局具有高度一致性，正成為城市群協同發展的窗口。2021年5月，隨著我國第一個自貿區聯盟——長三角自由貿易試驗區聯盟在上海成立，自貿區發展正式進入聯盟時代。聯盟將整合現有自貿區各功能性平臺資源，合力推進更高水平的制度創新、更高質量的創新發展，營造更優的營商環境，進一步深化城市群自貿試驗區聯動發展。

作為自貿區和區域聯動發展的重要載體和平臺，自貿區聯盟具有4個顯著特點：一是區域戰略的系統性。自貿區聯盟在結合各自貿區的實際條件推動差異化改革創新的同時，加強優勢互補，長板共享。二是改革發展的協同性。聯盟將強化自貿區之間的協同聯動，更高水平、更高質量地落實國家深化自貿區建設的各項任務，提供更多可復制可推廣的經驗。三是參與主體的多元性。聯盟從市場主體的需求出發，以自貿區具體項目建設為紐帶，搭建多樣化、多元化、多層次的交流平臺，讓企業有實實在在的獲得感。四是市場要素的流動性。聯盟在數據、技術等現代新型要素的自由流動方面可以主動探索新機制、新模式、新場景。

自貿區聯盟需要擔負起5個方面的重要任務。一是打造促進構建新發展格局的樞紐。自貿區聯盟具有政策創新和空間資源的雙重優勢，是聯通國內國際兩個市場的重要樞紐。促進國內大循環，自貿區聯盟圍繞企業、要素、產業、市場和政府5個維度推動體制改革，為國內大循環清除路障;暢通國內國際雙循環，自貿區聯盟通過國際化的市場準入標準、統一的法律法規、高效透明的行政服務吸引外資進入國內市場，推動我國從商品和要素流動型開放轉向規則、規制、管理、標準等制度型開放，成為我國“引進來”與“走出去”的橋梁紐帶。二是為我國對標國際高標準投資貿易協定積累有益經驗。當前，國際高標準經貿規則和談判中新議題不斷涌現，對擴大市場準入、知識產權保護、數據跨境自由流動等提出更高要求。自貿區聯盟對標國際高標準經貿規則和通行做法，進行壓力測試，有助于加快我國與國際貿易伙伴的自由貿易協定談判，提升我國國際經貿規則制定的話語權，為我國參與和引領國際規則制定奠定堅實基礎。三是打造區域一流營商環境樣板。建設自貿區聯盟，按符合現代市場經濟通行原則建立貿易投資自由化規則，有助于在更大區域內打造公平、穩定、可預期的國際一流營商環境，在商事、投資、貿易、事中事后監管等重點領域深入研究破解改革的重點難點，實現資源配置效益最大化和效率最優化，為全方位對外開放提供更全面的制度保障。四是率先下好推動重大國家戰略的先手棋。自貿區聯盟與重大國家戰略聯動，全力服務“一帶一路”建設，同京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區建設深度對接，培育發展新動能，為推動我國經濟實現高質量發展奠定新基礎。五是推動區域發展優勢互補和轉型升級。自貿區聯盟制度創新，既強調特色，又要求綜合，更要提高政策之間的系統集成和政策合力，突出區域綜合優勢，以自貿區為連接點，實現域內各地資源稟賦與產業基礎所形成的優勢與特色之間的互補。對重大改革任務集中攻堅、聯合發力，強化疊加放大自貿區效應，形成一批跨區域、跨部門、跨層級的制度改革新成果。

解決好構建自貿區聯盟的重點難點問題

隨著2015年天津自貿區、2019年河北自貿區、2020年北京自貿區1和服務業擴大開放綜合示范區先后建立，京津冀三地自貿區成為引領區域開放的先手棋，為區域一體的對外開放格局創造了條件。但是與協同打造區域開放的目標相比，當前三地自貿區建設還存在一些需要關注和解決的重點難點問題。

自貿區建設工作機制有待進一步完善。管理體制機制有待改革，目前省（直轄市）級層面已形成“領導小組+辦公室+若干協調工作組”的管理運行機制，但總攬推進三地自貿區制度創新、具有國際視野的專業化研究力量還需要進一步加強。統籌協調能力有待提高，統籌協調力量不強，部分組團統籌協調機制不順，管理機構自身人員配置不強，難以突出組團自身特色和對組團進行有效規劃運作，部門間協調不暢。普遍缺乏專業的園區運營公司，項目落地（招商）、服務運營職能比較弱，各組團缺少相應的產業促進激勵機制，難以高效承擔組團運營管理職責。外向協調不力，北京大興國際機場綜合保稅區橫跨京冀兩地，需要按封關區域統一運營，亟待建立由京冀兩地政府一次性充分授權、單一管理機構依授權獨立管理運營的管理體制，避免多頭管理引起的行政成本增加、效率低下等問題。政策普惠度有待加強，目前已落地見效的政策與制度創新多為單個突破性政策或項目，缺少普惠性，部分企業在執行政策過程中感到透明度和清晰度不足，獲得感不強。

對外開放的綜合優勢有待培育。缺少集成化開放政策體系，京津冀三地自貿區建設圍繞重點產業和關鍵要素深化全產業鏈改革、全環節開放的探索還不足，目前政策突破偏碎片化，改革系統性、集成化不夠，缺少一批具有戰略性、系統性的開放政策集成創新，實現“1+1+1>3”的政策突破能力有待提升。政策創新和項目推進仍需進一步發力，一些含金量高、關注度高的政策落地進展尚不理想，京冀聯合設立全國自愿減排等碳交易中心、實行產業鏈供地等任務需加強溝通銜接，加快從梳理項目向引項目、落項目轉變，從單點突破向龍頭帶動、形成產業集群集聚的速度仍需加快。不同片區發展不均衡現象明顯，部分自貿區園區基礎設施建設、服務保障能力、開放型經濟發展等方面還需加大推進力度，以快速提高區域國際化水平。

區域協同開放仍需進一步對標國際規則。服務業制度創新力度有待加強。對標國際貿易談判中服務貿易相關規則和標準要求，圍繞服務業發展新模式、新業態、新產業的制度創新和開放型經濟體系治理能力有待提升，主動實現自貿區與服務業擴大開放綜合示范區（試點）框架下的協同聯動。部分創新開放政策僅適用于本組團，在本省（直轄市）范圍內推廣還需部委授權，更難以在京津冀區域復制推廣。國際化服務保障能力有待提升。目前入駐三地自貿區的專業服務機構層級和數量都還存在較大差距，國際人才社區建設、與國際接軌的涉外教育醫療機構、多語種的公共生活服務等是吸引國際高端人才在京津冀聚集的重要支撐，但當前三地自貿區在相關服務保障方面還不能完全滿足國際人才的需求。國際化人才隊伍支撐不足。當前在引進境外專業人才的過程中面臨著職業資格互認從業限制、居留許可等許多掣肘因素。

建立京津冀自貿區聯盟的戰略舉措

京津冀三地具備建立自貿區聯盟的基礎條件和必要性，通過建立自貿區聯盟，凸顯三地自貿區在產業引領、要素集聚和制度創新等方面的引擎效應，構建京津冀對外開放的點線面戰略布局，打造具有國際競爭力的世界級城市群。

推動制度和政策創新成果落地。在三地自貿區率先打造制度型開放標準體系。爭取國家層面支持，推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際經貿規則率先在三地自貿區內開展試點，加快建立與國際高標準規則接軌的自貿區制度框架，形成與國際投資、貿易通行規則對接的監管模式，構建高效、便利、透明的政府管理體制。提升三地自貿區開放能級。率先在自貿區開展除國家禁止的重點領域外的商事登記確認制試點，進一步提升商事主體登記便利化水平;推動北京大興國際機場綜合保稅區向特殊保稅區升級，探索更高水平的貿易自由化、便利化政策和制度;研究制定北京天竺綜合保稅區、天津東疆綜合保稅港區、曹妃甸綜合保稅區國家跨境貿易便利化標準化試點工作方案，加快推進全流程通關創新改革;加快實施自由貿易賬戶本外幣一體化功能試點，探索三地自貿區資本自由流動和自由兌換。推動三地自貿區數字要素自由流動。加快推動京津冀數據跨境流動試點，逐步建立健全發展利益和安全利益并重的數據跨境流動機制;積極對接和運用國際數字貿易規則，制定京津冀通用的重要數據保護目錄和數據安全風險評估、監測預警、應急處置機制，加快構建與國際接軌的高水平數字貿易開放體系。建立健全自貿區開放型經濟風險防范體系。進一步完善行業管理、用戶認證等管理措施，運用人工智能、區塊鏈、5G、大數據等技術手段，推動建立涵蓋組團管理機構、行業主管部門、區內企業和機構的一體化信息管理服務平臺，建立基于數字化治理的風險精準監測和預警機制。

深化自貿區與創新驅動發展戰略和京津冀協同發展戰略聯動。充分發揮自貿區與服務業擴大開放綜合示范區（試點）政策疊加效應，研究制定率先在自貿區先行先試的服務業擴大開放政策清單，推動一些難度比較大、風險相對高的服務業擴大開放政策率先在自貿區落地試驗，將制度創新的經驗做法率先在三地自貿區推廣。推動自貿區與創新驅動發展戰略深度相融。加快出臺自貿區內研發機構科研設備進口免稅實施細則和技術轉移稅收政策，通過保稅等政策進口國際高精尖技術設備;大力吸引國內外頂尖研發機構、跨國公司、“雙一流”高校等研發轉化部門入駐三地自貿區，聯合建設公共實驗室;探索境外風險投資基金直接投資境內創新企業，通過自由貿易賬戶體系、擴大外商投資股權投資企業試點（QFLP）范圍等方式，引入境外具有科技創新企業投資經驗的海外投資基金投資京津冀創新企業;加快建設面向國際的京津冀知識產權交易中心，推動知識產權跨境交易便利化，提高知識產權專業化服務能力。促進京津冀三地自貿區聯動發展。探索建立三地自貿區標準化信息共享平臺，實現三地自貿區企業的信用等級、經營情況、人才信息等數據開放共享;進一步擴大三地自貿區政務服務“同事同標”范圍，完善京津冀一體化征信體系，探索建立通關審批、檢驗檢疫、物流服務、監管互認制度，建立健全區域要素自由流動的體制機制。

建立共建國際化營商環境聯動機制。扎實推進區域營商環境優化。推動建立區域企業投資項目統籌協調機制，促進投資管理服務“一張網”建設。以法治化、國際化、便利化為導向，全面實施負面清單管理制度，依法依規給予內外資企業同等待遇;深化“放管服”改革，大幅取消和下放審批事項，簡化審批流程、壓縮審批時限，提高行政審批效率和服務水平;加強公平競爭審查和反壟斷執法，加快構建以信用為核心的監管機制。規范三地通用的行政許可辦事流程。推動建立互聯互通、資源共享、通辦互認的電子服務平臺和網上辦事大廳，研究建立統一的政務綜合信息平臺，加大對現有行政執法部門機構與職能整合力度，強化在交通、環保等重點領域的審批、監管與執法合作，構建統一的監管執法體系;建立跨省市相關部門間聯合審批、共同執法、應急響應協同的工作機制，推動三地統一監管標準，實現異地協同監管;建立統一的食用農產品產地證明和檢驗互認制度，完善食品藥品安全監管聯動協作機制，健全京津冀質量監督體系，提高協同監管能力。

著力完善三地自貿區產業協同機制。強化自貿區產業園區共建與產業政策對接協調。積極研究制定產值分計、社會保障、高新技術企業、產品、專業技術人才、勞動用工資質跨省市互認等政策措施，促進產業順暢轉移承接。構建區域合作與發展的平臺及執行體系。推動建立區域內各類行業協會，承擔行業內的相關標準、質量檢測和資格認證等的統一制定和執行，并通過自律、自治等方式進一步規范企業行為，推進行業資源的優化配置，鼓勵企業跨區域合作。按照城市群沿重點交通軸線集聚發展的規律，結合“軌道上的京津冀”建設，推行“鐵路+土地”為主的投資模式，依靠土地綜合開發收益來彌補鐵路建設成本。對北京、天津等重點城市中心的地鐵建設與沿線商業開發進行評估，盤活空置廠房、樓宇及老軌道閑置資源，積極開展鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者簡介：馮奎，民盟中央經濟委副主任、國家發展和改革委員會城市發展中心研究員;王鐵錚，民盟中央生態環境委委員、民盟北京市委經濟委委員、北京市科學技術研究院副研究員）

責任編輯 / 曹? ?晶