地方金融監管架構的國際比較與啟示

鄭金宇

按照第五次全國金融工作會議部署，我國建立完善了“一委一行兩會+地方金融監管”的金融監管總體布局，為打贏防范重大金融風險攻堅戰提供了堅實的組織機制保障。放眼國際，像我國這樣中央金融監管部門統籌金融穩定、中央金融監管部門派出機構深入地方、地方政府又內設一套金融監管機構的模式并不多見。但是，從金融監管權責分配的角度看，對金融穩定的總體目標按照行政區劃進行一定的職能分配在國際上也并不罕見。本文將按照這一視角對國際金融監管中承擔地方金融監管職能的機構進行研究分析，總結提煉已有的實踐經驗，探索提出提升地方金融監管能力的方法。

地方（區域）政府內設、業務相對獨立是地方金融監管機構的基本特征

我國的地方金融監管機構是地方政府的內設機構，人事和財務屬于地方政府管理，且獨立于中央縱向金融監管部門，這也是地方金融監管機構區別于中央金融監管機構的一個重要特征。相比于機構內設帶來的內生獨立性（服務于地方政府的工作目標），地方金融監管部門的業務職能仍有很大一部分受中央監管部門的直接或間接的業務指導。同時，由于地方政府主要承擔防范化解地方金融風險的屬地責任，從實現金融穩定目標的角度看，地方金融監管的職能也只能相對獨立于條線化的中央縱向金融監管部門。

因此，基于地方金融監管的行政內設和職能相對獨立的屬性，可對國際典型國家的地方金融監管組織特征進行重新概括和詮釋，主要有無地方金融監管、有一定的地方金融監管和比較充分的地方金融監管三種模式。

英國模式——以垂直監管覆蓋地方金融活動

受地理轄區相對狹小和歷史文化等因素影響，英國的金融監管是中央層面集中和統一的典型代表，無地方金融監管的職能設置。2008年國際金融危機以后，英國央行作為英國金融監管的核心主體，通過設立負責審慎監管的審慎監管局（PRA）和負責金融市場從業行為的金融行為監管局（FCA），監管銀行、保險、證券等各類金融組織以及一系列具有科技屬性的金融創新活動。這種模式下，金融監管架構的設置全部為中央金融監管部門，對地方金融活動的監管覆蓋主要通過機構自身層級的延伸，在人、財、物等方面對地方政府具有顯著的獨立性，可以歸納為“以垂直監管覆蓋地方金融活動的監管模式”。英國的地方行政機構無權干預金融監管，與英格蘭銀行也不存在直接的協作。

英國央行以輕度下沉和高度監管協調實現監管覆蓋。在機構設置上，英國央行僅在12個地區設立了小型代表處，主要職能是收集信息、強化與當地金融機構的溝通，金融行為局（FCA）和審慎監管局（PRA）均未設置地方分支機構。在監管協同上，英國央行及內設監管機構主要通過“正式的、具有法律約束力的監管備忘錄”來保障各機構間的明確職能范圍，并成為日后職責劃分的依據;同時，也基于協調機制實現金融監管信息雙向共享和行動指導，使用一套金融監管信息系統滿足不同監管機構的監管信息需求，補充機構設置上下沉不足的缺陷（見圖1）。

美國模式——地方賦權較為充分但機構設置分散

美國的金融監管體制具有顯著的分權特征

從行政機構上看，主要包括聯邦金融監管機構、地方（州立）金融監管機構和行業協會，行政層級比較明確，幾乎沒有行政隸屬關系。但是，從職能角度看，這些機構在職權上基本處于并行的狀態，也幾乎沒有縱向的業務指導關系。各類監管機構針對不同金融機構開展監管工作，類似于分業監管的特征，但是又在金融業務實施功能監管，造成從機構監管上看有不少監管交叉、交集和互動協作?？傮w看，行政區劃內的金融監管活動經常發生交叉，不同區劃間的金融監管標準有時通過聯邦層面的監管予以統一，有時相互借鑒，有時又體現出很大不同。這種模式可以歸納為“地方金融監管賦權充分且分散”的模式。考慮到美國作為地方行政立法權力較大且地域較廣的聯邦制國家，這種監管機制的設計與其他行政部門也有一些相似。

按照聯邦與非聯邦層區分，美國監管機構的設置詳見表1。

美國的中央金融管理部門下沉半徑較淺

聯邦監管機構層面，美聯儲系統、證券交易委員會（SEC）、聯邦存款保險公司（FDIC）在不同區域分別設立了8～12家分支機構，但只有FDIC進一步下沉設立了一級辦事處。而財政部、貨幣監理署（OCC）、商品期貨交易委員會（CFTC）等都僅在聯邦層面才能行動。美國聯邦層面對地方金融監管的指導協調主要通過法律規則的協調和委員會的投票機制來實現。其中，聯邦層面的行業協會可以對各州立法和監管規則統一提供指導，提供“模板法律”，從而避免各州法律的差異過大帶來監管效能降低以及金融機構合規成本增加;投票機制體現在聯邦層面是成立了金融穩定監督委員會（FSOC），共有15名委員，包括來自于聯邦各金融監管機構的10名具有投票權的委員和一些州的監管機構的5名不具有投票權的委員。

地方金融監管具有分業監管特征，核心區域監管影響力大

美國地方金融監管在職能和機構等方面均有較大的獨立性，甚至在地方層面也體現出分業監管的特征，各州分別設立了針對銀行、證券、保險等行業的金融管理部門，按照相應的立法權制定監管規則，對行政區劃內的銀行、保險等金融機構進行監督管理，包括批準注冊、行為監管和消費者保護等。

美國核心區域的金融監管局相比其他區域具有更大的金融監管權力。比如，2011年紐約銀行局和保險局合并成為紐約金融服務局，職能擴大到以維護金融穩定為目標的審慎監管和行為監管，實際上具備了類似于我國中央金融監管部門的分業機構監管職能，但從監管對象上，覆蓋面又比條線化的金融監管機構更廣。同時，紐約金融服務局在虛擬貨幣、科技金融、數據監管等前沿領域，經常率先出臺監管制度，并被其他區域的監管機構借鑒。在執法實踐中，紐約金融服務局對金融機構特別是境外金融機構的準入審批也常常成為其他州準入許可的先行條件。

地方金融監管體現了較強的政治屬性

近年來，美國對世界各國發起的金融制裁頻繁發生，既可能表現為經濟制裁的一種高級形式，也可能脫離經濟制裁成為一項獨立的政策工具，從金融監管角度看，是一種被政治化的金融監管措施。一般而言，美國聯邦層級的財政部、中央情報局、國土安全部、司法部、國家安全事務委員會等是發起金融制裁的主體部門。但美國的地方政府也可發起金融制裁。20世紀80年代后，州政府、州法院通過或頒布的金融制裁法案顯著上升。美國政界對于州政府是否有權進行對外金融制裁曾經發生過爭論，一些反對觀點認為其侵犯了聯邦政府的外交特權。1995年，美國最高法院支持了地方政府進行對外金融制裁的法案，形成了地方政府金融制裁合法化的判例。具體的，美國地方政府的金融制裁職能由地方金融監管部門執行。

因此，從地方金融監管角度看，美國地方金融監管的政治屬性主要體現在兩個方面。

一是地方金融監管參與涉及“國家安全”事務審查。例如，在安邦收購美國信保人壽的案例中，美國外國投資委員會（CFIUS）認為該事件可能涉及“國家安全”，對安邦收購進行實質性的安全性審查，重點強調金融監管部門要對保險準入審批。按照美國的金融監管體系，聯邦層面不存在全國層面的監管主體，所以只能由美國信保人壽的業務屬地監管機構進行審查，主要包括保險公司總部和開展業務的各州監管部門批準。因此，紐約金融服務局作為地區層面的核心監管部門發揮了關鍵作用，對安邦的股權結構與實際控制人進行了嚴格審查。最終，安邦未能通過審查。

二是廣泛參與和實施大額金融處罰。從處罰金額看，不僅美國聯邦層面的監管部門加大了處罰力度，州層面的監管部門也發揮了更大作用。以紐約金融服務局的處罰金額為例，其代表了美國地方金融監管機構在涉外機構處罰上的作用越發顯著。2015年，紐約金融服務局和美聯儲對德意志銀行開出了2.58億美元罰單。2016年處罰明顯加速，紐約金融服務局處罰了中國農業銀行紐約分行，理由主要是違反該州反洗錢法及掩蓋可疑金融交易，以2.15億美元罰金結案。2017年，美國和英國的監管部門對德意志銀行參與涉及俄羅斯洗錢為由進行處罰，紐約金融服務局發揮了主要作用，開出了4.25億美元罰單，其余2億美元由英國的監管機構進行處罰。

歐盟模式——以縱向監管體系強化對地方的監管指導

作為27個國家的聯合體，歐盟成員國在很大程度上向歐盟讓渡了金融監管權力，其金融監管機制相當特殊。以歐盟全局視角自上而下看，可將2010年成立的歐洲金融監管體系（ESFS）視作中央金融監管部門，將各成員國看成負責一定行政區劃的地方政府，每個成員國的金融監管行政機構則可視作地方金融監管部門。在這種機制下，雖然各國（區劃）內的地方金融監管機構獨立設置，但ESFS對地方金融監管具有較強的業務指導能力。

金融監管職能在歐盟層面集中。歐洲的金融監管機制呈現集中統一的特征，貨幣政策、宏觀審慎監管和微觀審慎監管的職能都集中于歐洲中央銀行，其他監管機構通過行為監管、功能監管、機構監管等方式，實現對轄內金融活動的監管和風險控制。ESFS主要由歐洲系統性風險委員會（ESRB）、三個行業監管機構（包括歐洲證券和市場管理局〔ESMA〕、歐洲銀行管理局〔EBA〕、歐洲保險和職業養老金管理局〔EIOPA〕）和各成員國家監管機構組成。

歐盟層面的金融監管直接介入行政區劃內的具體監管業務。對于歐洲中央銀行，審慎監管職能由內設的ESRB負責，從維護金融穩定的角度出發，能將風險防控和風險處置的權力直接落實到系統重要性金融機構上，形成機構監管能力。同時，ESRB的職權范圍很廣，涵蓋銀行、保險公司、資產管理公司、影子銀行、金融市場基礎設施以及其他金融機構和市場，可將對風險的判斷形成微觀審慎的監管處置意見，視情況將一些風險交由微觀審慎監管機構——EBA、ESMA、EIOPA以及各成員國、各國監管機構等執行。這就形成了歐洲中央銀行對條線化的微觀審慎監管機構的工作協調指導關系。以銀行業為例，ESFS通過銀行業單一監管機制（SSM）和歐洲銀行業單一處置機制（SRM）實現了對歐洲銀行業的統一監管。在其他領域，歐盟各國的金融監管機構可采取差異化的監管措施。此外，ESRB還能成立專門的檢查小組（類似于國內的督查督辦機制），實質上形成了對包含各成員國內部金融監管機構在內的微觀監管機構的業務指導關系。

委員會的投票機制實現監管協調。歐洲監管機制與各行政區劃的協調互動關系，主要通過委員會的投票機制實現。ESRB由廣泛的金融監管部門的主要負責人構成，其中：歐洲央行行長自然成為主席，以體現歐洲央行統一指導的地位;秘書處未單獨配置，而是設在了歐洲央行（這一點與我國有些類似）。ESRB的成員主要包括EBA主席、EIOPA主席、ESMA主席、經濟和金融委員會（EFC）主席、咨詢科學委員會（ASC）主席、咨詢技術委員會（ATC）主席，以及4名具有投票權的國家總務委員會成員代表（由具有投票權的國家總務委員會成員選舉產生歐盟委員會代表）。委員會中的投票權建立上下聯系的機制，監管機構的代表和部分成員國的代表有投票權有利于實現內部決策的協調統一。

歐盟內的地方金融監管——以德國為例。從歐盟金融監管層看，德國金融監管機構明確負責境內金融業務的監管（除去歐盟負責的部分），但是仍然接受歐盟層面監管機制的強力指導，在監管標準上要與歐洲金融監管體系保持一致。從這個角度看，德國的金融監管就類似于基于行政區劃的地方金融監管。

從德國內部金融監管關系看，德國央行和聯邦金融監管局對德國金融體系和金融市場進行監管，并對歐盟金融監管體系不直接延伸監管的領域采取因地制宜的監管措施。德國的金融監管統計信息系統依賴于德國央行，德國央行延伸到了德國境內的各州，而聯邦金融監管局只在波恩和法蘭克福兩地辦公。德國央行收集的金融信息與聯邦金融監管局共享，為其監管提供了基礎，實際上是德國的微觀審慎監管與宏觀審慎監管使用了一套金融監管信息基礎設施，只是在具體的數據處理、風險分析上有所不同。

啟示與建議

地方金融監管機制設置要符合國情。地方金融監管部門是各國因國情和監管需要建立的各具特色的監管體制的具體組成部分。我國的金融監管體系基于我國的行政管理體系，采取了縱向延伸的形式，中央監管部門派出機構不同程度地延伸到了省、市、縣，地方政府的行政體系內也設立了專司金融監管的職能機構。雖然這種機構設置方式在國際上不常見，僅僅是地方行政基礎很多國家就不具備，但國際上依據行政區劃對地方金融活動進行監管又是必要的，地方金融監管作為地方政府內設部門或多或少是存在的，只是表現形式有所不同。在維護金融穩定的框架下，地方金融監管部門要服務于實現金融風險全覆蓋的總體目標，落腳于地方金融風險的防控責任具體化，形成對中央金融監管必要的補充完善，避免讓地方的金融活動出現監管真空。

地方金融監管賦權宜適度。從國際上看，金融監管事權主要是中央（聯邦）層面的，地方金融監管部門的作用是補充性的、差異化的，監管活動主要圍繞非主體金融機構開展。從地方金融監管責任分布看，美國的地方金融監管采用了類似于分業監管的模式，承擔除美聯儲等中央（聯邦）層面已明確劃分監管對象的監管責任;歐盟地方（成員國）金融監管主要接受歐盟層面的統一指導，對非主要監管對象具有較大的差異化監管權限。因此，我國也可采用類似的方法，進一步明確地方金融監管的監管對象，并結合實際情況，對中央與地方監管對象和監管規則進行動態調整，把具有系統性影響的金融活動及時納入中央金融監管范疇，制定統一的監管規則，避免產生地方金融監管能力不足與責任過重的隱患。

地方金融監管的政治性可適度拓展。目前，我國地方金融監管部門的審批準入權限較少。但是，在金融開放進程中，地方政府更要學會同外國政府和金融機構打交道。在金融監管中，地方金融監管的行政層級相對較低，對具體業務的監管判斷僅代表一定轄區，不會影響外界對中央金融監管甚至中央政府外交政策的不當聯想、解讀和判斷，容易把事情放在“就事論事”的層面，力度和節奏上的進攻和回旋空間都很大。此外，美國不斷延伸金融領域的“域外法權”，通過金融制裁來干涉他國金融事務，而實施主體往往是層級較低的非聯邦部門的監管機構，被制裁的機構往往也具體化到區域和個人。從行政對等的角度來說，我國由地方金融監管部門出面溝通和反制，也應成為比較可行的方案之一。

責任編輯：孫 爽