農村集體統籌能力的式微及其基層治理效應

摘要：股份合作制改革是農村集體產權制度改革的重要內容，對基層治理及農民與國家關系產生了深刻影響。農村股份合作制改革如以“股權量化”與“政經分離”為主要方向，一定程度上雖有利于緩解利益分配矛盾與代理人尋租困境，但珠三角多地經驗表明：這不僅難以從根本上解決上述困境，還可能誘發更復雜的基層治理效應。其深層原因在于農村集體統籌能力的式微，包括集體土地所有權的虛化、集體收益分配權的剝離、集體土地經營權的鎖定以及股份合作制與集體經濟制度之間存在內在矛盾等。鄉村振興背景下，應以強化集體統籌能力的基層有效治理思路替代“重分輕統”的產權改革思路，構建一種兼顧經濟效益與社會效益的集體經濟運行機制，實現集體經濟與基層治理的良性互動。

關鍵詞：股份合作制改革;基層治理;集體統籌能力;集體經濟

中圖分類號：C912.3;F276.2" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）04-0027-08

一、問題的提出

集體經濟是指集體經濟組織成員利用集體所有的資源資產要素，主要包括資源性資產、非經營性資產與經營性資產，通過股份合作、集體經營等多種形式聯合起來實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要組成部分。據農業農村部統計，截至2019年底，全國擁有農村集體資產的行政村達60.2萬個，賬面資產6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元，占47.4%，是我國集體經濟收入的主要來源;從地域分布來看，農村集體資產大體呈“6、2、2”的分布格局，即東部地區資產為4.2萬億元，占總資產的64.7%，中部和西部地區分別占總資產的17.7%和17.6%，且全國村莊之間的資產分布也不均衡，超過3/4的資產集中在14%的村;從資產經營收益看，有10.4%的村收益在50萬元以上，主要集中在城中村、城郊村和資源充沛的村莊[1]。當前，在面對農村集體經濟的資產規模快速增長、區域分布嚴重不均衡甚至是集體資產的貪污挪移等問題，能否實現集體經濟的有效管理，直接影響到農民合法權益的基本保障與農業農村社會的穩定發展，更是關乎防止集體資產流失、實現集體資產保值增值的一個重要問題。因此，探索積極有效的集體經濟管理模式具有重要意義，其中農村股份合作制改革成為我國當前農村集體產權制度改革的重要方向。

學界普遍認為，當前我國農村集體經濟管理主要存在兩大問題：一是集體經濟的利益分配矛盾與基層社會穩定問題[2]，如外嫁女聚眾上訪問題、新增人口利益分配問題以及外來人員利益共享問題等，是影響當前農村尤其是東部發達地區農村基層社會穩定的重要因素;二是代理人自主性空間與代理人尋租行為之間的矛盾，如果村干部缺乏自主彈性空間則影響基層治理的有效性，如果村干部尋租空間過大則會導致農村集體資產流失、進而影響農民權益保障。對此，學者們主要從制度層面予以解釋。首先，集體經濟的產權主體模糊。由于集體所有權缺乏明晰主體，集體經濟組織成員權界定則成為集體經濟管理工作中的一個棘手問題，各地農村也因此出現了爭權奪利、身份競爭、利益分配糾紛、公共服務不均等問題[3]，農村基層社會矛盾因此不斷加劇，因為集體產權主體的模糊特性為村干部的尋租行為增加了空間[4]。其次，集體經濟的管理主體混亂。由于我國《憲法》和《村民委員會組織法》對農村集體資產的管理主體不甚明確[5]，農村集體經濟組織和村兩委之間出現了職能交叉，從而為集體經濟管理過程中的拉票賄選、以權謀私、代理人尋租提供了可能，甚至引發村民的不滿與上訪等抗爭行動[2]。第三，集體經濟管理缺乏監管機制[6]。由于我國農村集體經濟管理與基層社會治理長期處于“經政合一”狀態，村支部書記往往是身兼數職，權力高度集中，既缺乏自上而下的行政監管機制，同時也缺少有效的群眾監管渠道。

基于上述認識，政學兩界積極推動我國農村股份合作制改革，其主要內容包括農村集體土地的確權到戶、集體資產的股權量化以及集體經濟組織的政經分離等。為化解集體經濟管理過程中的利益糾紛和代理人尋租問題[7]，各地尤其是集體經濟發達地區在實踐中積極探索以股權量化和政經分離為內容的農村股份合作制與集體經濟管理新模式。近年來，這一模式的探索也得到了國家政策的支持。2016年底中共中央、國務院頒布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確指出“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”“農村集體經濟組織要完善治理機制……防止少數人操控”“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”。該意見頒發后，農村股份合作制改革很快在全國推廣開來，部分地區還積極推動“政經分離”實踐，試圖使集體經濟組織在“去政治化”的同時，逐漸探索一種更加市場化的集體經濟管理模式。

對于珠三角地區而言，集體經濟具有資產規模較大、村干部貪腐空間較大、農村基層利益紛爭頻繁等特征，并且珠三角是全國最早在全域范圍內進行農村股份合作制改革與探索的典型地區之一。珠三角多地實踐表明，農村股份合作制改革雖然在明晰產權的基礎上重構了集體經濟的運行邏輯，一定程度上有利于解決利益糾紛和代理人尋租問題，但同時深刻改變了基層治理的集體經濟基礎，從而誘發了更多的基層治理困境[8-11]。因此，如何理解農村股份合作制改革的理論預設與珠三角地區的經驗悖論？農村股份合作制改革為何在實踐中遭遇基層治理困境？集體經濟組織應保留“政經合一”組織形態還是定位為單一經濟組織？本文將通過珠三角地區股份合作制改革的實踐考察，揭示股份合作制改革后的基層治理困境，并從農村集體統籌能力的新視角解釋其背后的深層原因，進而反思當前農村集體經濟管理模式的路徑選擇與集體經濟組織的功能定位。自2016年，筆者與所在研究團隊先后在東莞、深圳、中山、佛山等展開了廣泛的村莊調研，對珠三角地區的農村股份合作制改革進行了持續追蹤與深入考察，為本文的研究提供了經驗基礎。

二、農村股份合作制改革：從集體所有制經濟到股份合作制經濟

2016年底中共中央、國務院頒發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，要求5年內基本完成改革，各地紛紛進行集體產權制度改革試點。十九大報告再次強調，“深化集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，改革內容包括清產核資、股權量化、政經分離以及建立股份合作組織等。對于珠三角集體經濟發達地區而言，農村股份合作制改革不僅是做大蛋糕的問題，更大程度上是如何分蛋糕的問題，建立集體資產歸屬清晰、權責明確的現代產權制度成為其重要改革目標。具體而言，股份合作制改革的初衷有二：一是避免產權模糊帶來的利益分配矛盾;二是防止代理人尋租與集體資產的流失，保障農民的財產性權利。下面筆者將結合東莞市S村和深圳市H村的實地考察，具體呈現農村股份合作制改革的實踐形態。

（一）農村集體資產的“股權量化”：從集體所有權到農民股權

東莞市S村有戶籍人口5 400余人，股份合作社股民5 190人，流動人口2.5萬人。行政村與村民小組兩級凈集體資產5億余元，村組兩級集體經濟總收入1.1億元，其中村一級收入2 800萬元，集體經濟來源主要是以集體土地、廠房出租為主。在地方政府的引導下，該村于2005年開始實行股份合作制改革，將集體經濟組織改造為股份合作社，將土地、廠房等集體資產進行清產核資、折股量化，并界定股民資格，在保留一定數量集體股（大約20%～30%）的基礎上，依據每個集體成員承包地數量與勞動年限將集體資產量化到人、固化到戶，整體性意義上的集體所有權被分割為產權清晰的農民個體股權。

S村集體資產的“股權量化”改革主要采取如下措施：一是清產核資，即對行政村與村民小組兩級的集體資產（包括土地、廠房等固定資產）按市場價折算，未開發土地按25萬元/畝的價格折算;二是界定股民資格，其中政策要求是擁有本村戶口且擁有土地承包經營權的村民即可，但村規民約則要求外嫁女即使戶口不遷出也無權享受集體分配，特殊群體可按半價或者全價購買永久股權;三是股權固化，該村成員資格界定的時點是2005年12月31日24時00分截止，實行“生不增、死不減”的股權固化分配模式。股權固化之后，股權不允許轉讓、買賣，允許在家庭內部繼承。實際上，集體資產的“股權量化”改革是本輪農村集體產權改革的核心內容與基礎環節，目的在于實現集體利益分配時所要求的產權明晰，將產權模糊的具有整體性特征的集體所有權分割為每個集體成員的股權，以期保障農民的合法權益。

（二）集體經濟組織的“去政治化”：從“政經合一”到“政經分離”

深圳市H村有戶籍人口1 441人，外來人口6.5萬人。2016年H村集體經濟收入達1.1億元，其集體經濟類型以出租物業帶來的經營性資產為主。20世紀80年代末，H村集體抓住發展契機修建了大量廠房、員工宿舍、道路等基礎設施，吸引大批港臺外資企業投資辦企業及外來人口涌入就業，實現了村集體經濟的發展壯大。“政經分離”改革之前，H村黨支部、村民委員會和集體經濟組織是“三塊牌子、一套人馬”，書記、主任、社長“一肩挑”，既履行村兩委的行政與自治職能，又兼顧集體經濟管理工作，但“政經合一”體制弊端如代理人尋租等問題的逐漸凸顯。為實現集體經濟的有效管理和可持續發展，該村于2016年底推行“政經分離”改革，主要內容是通過人員分離、職能分離、賬目分離等，將集體經濟股份合作公司從原來“政經合一”體制中分離出來。

首先，人事分離。在傳統“政經合一”體制下，村兩委與股份合作公司是一套人馬，書記、主任、社長一肩挑，權力高度集中，負責協調村莊全面工作，組織內部其他工作人員也都各有分工。“政經分離”改革之后，集體經濟股份合作公司的干部工資由股份合作公司自我供給，而村兩委干部工資則由地方政府支付。這樣，地方政府通過財政紐帶實現村干部行政化，使得村民委員會成為基層政府的科層延伸和派出機構，由此實現人員的統一調配。

其次，職能分離。“政經分離”改革之前，在村民委員會與集體股份合作公司之間，干部交叉任職較多，村民自治程度較高，股份合作公司承擔了公共管理與經濟發展的雙重職能。“政經分離”改革后，由于土地屬于村集體所有，因此村莊內部涉及土地等資源性資產的經營發展與利益分配以及其他土地糾紛等事務是集體經濟股份合作公司的職責，而村莊公共事務成了村兩委與地方政府的職責。

最后，賬目分離。“政經分離”改革之前，H 村利用集體經濟股份合作公司的資金修建了一棟五層辦公大樓，這是政經合一體制下遺留的一項難以分割的集體資產。“政經分離”改革之后，辦公大樓歸集體經濟股份合作公司所有，村民委員會則沒有獨立的辦公場所，于是就以向集體經濟股份合作公司租賃的方式繼續辦公，村民委員會則需向集體經濟股份合作公司繳納辦公樓租金和水電費，這筆支出主要由地方政府來承擔。村民委員會的工作人員工資、行政開支、辦公場所租金以及社區基礎設施建設等公共支出均由政府統籌撥款，村民委員會成為地方政府的辦事機構，由此鄉村關系行政化。

“政經分離”改革不僅推動著基層治理的轉型，而且深刻改變國家與農民之間的關系。“政經分離”改革之后，村集體經濟股份合作社社長不再由書記或主任兼任，而是聘請專門的代理人擔任，實現村兩委和集體經濟股份合作社“三塊牌子、兩套人馬”的獨立運行方式。由此，村級黨組織、村民自治組織、集體經濟組織回歸本位、各司其職，“政經分離”改革不僅重構了集體經濟的運行邏輯，而且推動了集體經濟管理模式的轉型。事實上，“股權量化”改革之后的股份合作社仍然是黨和政府指導下的民主管理模式，而近年來的“政經分離”改革則將集體經濟組織進一步“去政治化”或“去行政化”，也就是說集體經濟組織在市場化改革思路下逐漸演變為單一的經濟組織。

（三）集體經濟管理的“類公司化”：從民主管理到股東監管

隨著“股權量化”與“政經分離”改革的推進，集體經濟管理方式也隨之相應地調整。在農村股份合作制改革之前，農村集體經濟主要實行在集體所有制與村民自治基礎上的民主管理模式，即村干部作為集體所有權的代理人，村民作為集體成員，具有民主參與、民主決策與民主管理集體經濟的權利[12]。農民對農村集體經濟的民主管理權利并非抽象的口號，而是可以通過輸入一定的行政規則、對代理人的權力監督、暢通農民參與渠道等方式保障農民權利的真正落地，形成一種黨政引導下的民主管理模式。

在農村股份合作制改革之后，農村集體經濟從之前以集體所有制與村民自治為基礎的民主管理模式，轉變為以農民股權和法人治理結構為基礎的“類公司化”管理模式，見表1。在這種“類公司化”的集體經濟管理模式中，農民股東是股權的所有者，而股東代表大會則是集體經濟股份合作公司的最高權力機關，理事會只是股東的代理人，監事會則是公司的監管機關。其中作為股東的農民既享有集體經濟的經營決策權、剩余索取權，還具有對代理人的選舉權、罷免權，而作為代理人的村干部則只是廣大股民的執行與服務機構，其代理人權利來源于廣大股民的授權與委托，其權利行使受到農民股東的廣泛監督。由此，農村股份合作制改革深刻改變了農民與集體、國家之間的關系，一種產權明晰、受農民股東監管與支配的“類公司化”集體經濟管理模式由此形成。深圳H村在“股權量化”改革之后，集體經濟股份合作社雖然是獨立的法人組織，但書記、主任與社長仍是一肩挑，即通過交叉任職實現基層黨組織對集體經濟組織的引導與控制，集體經濟為基層治理提供了重要的資源保障與物質基礎。但在進一步“政經分離”改革之后，集體經濟股份合作社與基層黨組織、村民委員會組織分離并獨立運行，這就意味著股份合作公司的集體經濟收入不再具有承擔村級公共事務治理開支的職責，村級公共事務管理則完全依賴地方政府財政撥款。另一個顯著變化是，作為村集體經濟組織的股份合作社換屆選舉競爭激烈，而作為基層黨政組織的村兩委換屆選舉卻積極性不足，二者形成鮮明對比。

三、農村股份合作制改革后的基層治理困境

（一）“股權固化”誘發了更多的利益糾紛與農民上訪

關于農村股份合作制改革，其中爭議比較大的一個問題在于股權是否應該固化？其實，改革的理論預設在于，股權固化可以避免農村集體經營性資產大幅增長帶來的利益分配矛盾，有利于基層社會穩定。然而，現實中卻產生了與理論預設不相符的實踐悖論，股權固化隨著人口的新增與死亡而產生農戶之間的分化與不平衡感，反而會誘發更多的利益分配矛盾，成為農村股份合作制改革后的基層治理困境之一，不利于基層有效治理與農村社會穩定。這主要表現在以下兩方面：（1）“生不增、死不減”的股權固化改革激活了外嫁女鬧訪問題，給基層治理帶來了困擾。股份合作制改革之前，根據村民自治的民主決策，外嫁女不能享受村集體分紅。但2005年股權量化固化改革過程中政策規定，擁有本村農業戶口的村民均可享受集體收益分紅，因此東莞市S村有五、六個戶口未外遷的外嫁女便根據這個政策，并聯合全鎮類似情況的外嫁女通過建立微信群溝通后集體上訴法院，并到政府部門集體上訪，地方政府為此深感困擾，該鬧訪事件直到2015年才平息。（2）隨著農民家庭人口結構十年來的不斷變動，村民對現在“生不增死不減”的股權固化格局產生越來越多的不滿情緒，如“為什么死人還有分紅，我們活人反而沒有分紅？”等此類不滿表達，弱化了農民對黨和國家的政治認同，不利于農村基層治理的有效開展。股權固化的不合理性在于忽視了人口結構的動態性，而且隨著新增無股份人口數量的累積，股份結構調整的壓力勢必會增大[13]。

（二）“政經分離”抽離了集體經濟基礎，弱化了基層黨組織的領導地位

長期以來，我國的農村集體經濟與基層治理具有明顯的關聯性。因為集體經濟具有公有制屬性，是提升基層治理能力、激活村民自治有效運轉的經濟基礎[14]。因此，農村集體經濟實力的強弱與利益分配規則在很大程度上直接影響到農村基層治理的狀況。

2016年底，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》頒布后，尤其是允許“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”，部分地區積極推動“政經分離”改革實踐，試圖使集體經濟組織在“去政治化”的同時走向更加專業化的集體經濟市場化路徑。然而，“政經分離”改革深刻地改變了基層治理的集體經濟基礎，也深刻影響了農村基層治理的有效性。在“政經分離”改革之前，農村集體經濟與基層治理之間是一種良性互動的關系，即集體經濟為農村基層治理提供了經濟基礎，促進了農村公共事務的有效治理與基層社會秩序的穩定，而基層有效治理能力則保障了農村集體經濟的民主管理與發展壯大，產生了良性循環的經濟社會效應。

“政經分離”改革之后，農村集體經濟組織與基層黨組織、村民委員會進行人事、職能、賬目上的分離，從而以集體經濟股份合作公司的名義獨立運行。至此，農村集體經濟的收入將不再承擔村兩委干部工資和村莊公共事務治理的費用支出，村兩委干部工資和村級公共治理的經濟基礎則轉變為依賴上級政府的財政撥款。農村黨支部書記失去財權之后，其核心領導地位明顯弱化。隨著政府財政壓力的劇增，原來居民委員會的許多臨聘崗位甚至被取消，基層治理面臨嚴重的責權利不匹配困境。

（三）“類公司化”管理模式凸顯了集體經濟組織的分紅傾向，疏離了農民與國家的關系

珠三角地區的經驗表明，集體資產的“股權量化”與集體經濟組織的“政經分離”改革，一方面深刻影響了農村基層治理狀況，另一方面也深刻影響了農民與國家的關系。這主要表現在，農村股份合作制改革使得集體經濟管理從自主治理模式轉變為“類公司化”管理模式，股東代表大會逐漸取代村兩委組織控制了集體收益分配權與集體經營管理權等，凸顯了集體經濟組織的經濟功能與分紅傾向，弱化了集體經濟組織的政治社會功能。換言之，激發了股份合作社利益最大化的謀利傾向，農民與集體之間形成了緊密的利益關聯，強化了農村集體經濟組織的自組織能力，但作為“大私”的集體利益與作為“大公”的國家利益之間則產生了隔閡，疏離了農民與國家之間的關系[14]。

調查發現，在經過“股權量化”和“政經分離”改革的珠三角農村，集體經濟組織在農民與國家之間的良性紐帶作用不斷弱化，反而是集體與農民聯合起來為謀取更大的股份分紅利益而不執行國家政策，甚至是將農民組織起來共同違反政府下達的土地管理、“拆違控違”政策，比如集體經濟組織帶領農民違規開發土地，甚至動員村民圍堵執法工作人員、激發股民與國家進行抗爭，以爭取更多的土地來進行集體廠房與宅基地建設，從而獲取更多的地租收益[2]。事實上，政府的土地規劃與管控是在更加全局意義上的考量，關涉到區域經濟社會的均衡發展與長遠利益，而具體的村莊則只是從其特殊利益出發，二者之間難免會產生一定的沖突。更有甚者，集體經濟組織迫于股民強烈的利益訴求帶來的壓力，通過“借債分紅”方式給廣大股民進行集體經濟分紅，這必然會給村莊社會帶來村級債務等政治社會風險。對此，東莞市政府嚴令禁止農村集體借債分紅，但是“上有政策、下有對策”，調查發現多個村莊以各種策略方式變相地滿足廣大股民強烈的分紅訴求。可見，在農村股份合作制改革之后的珠三角農村，在巨大的村莊特殊利益面前，集體經濟股份合作公司組織扮演的角色可能就不是農民與國家之間的潤滑劑，而可能會成為謀取村莊特殊利益不惜違反國家意志的強社會組織，導致農民與國家之間的對立關系。

四、集體統籌能力的弱化：股改后農村基層治理困境的深層原因

珠三角多地經驗表明，農村股份合作制改革對基層有效治理帶來諸多負面效應。需進一步追問地是：導致上述基層治理困境背后的深層原因為何？由于農村集體經濟是基層治理得以有效運轉的經濟基礎，而村集體統籌能力是農村集體經濟組織虛實的晴雨表[15]。本文意義上的“集體統籌能力”，是指農村集體經濟組織以集體所有制為基礎，對集體土地等公共資源的所有權、收益分配權與經營管理權的整合與控制能力。集體統籌能力是基層治理能力再生產的基礎，集體統籌能力的強化有助于促進基層治理有效，集體統籌能力的弱化則會降低基層治理效能。農村股份合作制改革實踐表明，導致基層治理困境的深層原因在于農村集體統籌能力的全面弱化。

（一）集體土地所有權的虛化

人民公社解體后，農民擁有勞動的自主支配權和剩余索取權，土地成為農村集體經濟組織擁有的主要資源。改革開放以來，尤其是對于珠三角地區而言，所謂的新型集體經濟很大程度上就是一種地租經濟，即村集體經濟組織的主要收入來源于集體土地租金和集體物業租金。基于此，村集體統籌能力的弱化，首先表現在具有“整體性生產力”特征的集體土地所有權的虛化，直接后果便是集體經濟組織財權與治權的雙重弱化。集體土地所有權是村集體統籌機制的核心，集體土地所有權的實現在很大程度上影響了集體收益分配權與集體土地經營權的實現。然而，股份合作制改革將集體資產量化到人、固化到戶，集體土地所有權被分割為農民的股權，使股民在利益分配時具有排他性的財產權[2]。在股份合作制改革中，各地設置的股權類型一般包括集體股與個人股。但隨著集體積累的逐漸增加與集體成員結構的日趨復雜，一些村莊在新一輪改革中不斷壓縮集體股甚至是直接取消了集體股。隨著個體股的比例不斷擴張，集體組織越來越喪失了對集體資產的統籌權，這就意味著集體土地所有權實質上被虛化。

尤其是實行“生不增死不減”的股權固化改革之后，即使具有實力強大的集體經濟也無法轉化成為基層治理資源與治理效能;相反，那些仍然不堅持股權固化的村社集體組織，仍然有權自主決定收益分配，為基層治理提供了內生性資源基礎，從而實現村莊公共事務的有效治理。“股權固化”使得集體組織失去了依據人口變動而自主調整地利分配的權利，弱化了集體通過再分配職能實現自主治理的統籌能力。

（二）集體收益分配權的剝離

集體收益分配權剝離的直接影響是農民個體的分紅訴求不斷擠壓集體的公共積累。農村股份合作制改革使得農民利益與土地非農使用增值收益直接緊密關聯起來，因此這些具有相同的私人化利益訴求的農民集體就容易組織起來，形成對抗公共利益實現的集體行動力量[2]。尤其是股權固化改革，剝離了集體收益分配權，強化了農民個體的地權觀念，形成了一種剛性的、“只能增不能減”的地利分紅訴求，使得村集體收益在分配過程中越來越難以支持村級公共事業建設與公共治理，這無疑極大地弱化集體組織的統籌能力與再分配屬性。

近年來，東莞市政府開始對村組集體經濟組織進行分紅最高限額管理。以2011年分紅額度作為基準，不允許村組干部為滿足村民訴求而無限增加分紅比例，嚴格制止借債分紅、貸款分紅的現象，一旦發現違規分紅就扣罰村組干部的績效工資。然而，在東莞市S村，面對地方政府的最高分紅限額規定同時又面對村民強烈的分紅訴求，村組干部在這種雙重擠壓下的行為邏輯是想方設法增加村民的分紅，采取策略主義的手段對村民進行“違規分紅”，甚至還通過“借債分紅”或其他福利名目來滿足村民強烈的分紅訴求。對于當前仍需進行利益調整的快速城市化階段的村莊發展來說，個體分紅與集體積累之間的矛盾，無疑是長遠公共利益實現的一種強大阻力。

（三）集體土地經營權的鎖定

集體土地經營權的鎖定，其后果在于在產業轉型升級與快速城市化階段集體土地會陷入低效利用與低水平均衡的僵局。“生不增死不減”的股權固化改革，強化了集體成員的地權意識與私有產權觀念，弱化了集體組織的土地產權整合能力，不利于土地利用效率的提高。例如，東莞市S村，從20世紀80年代起就根據市場需求不斷進行土地開發，但早期土地開發與廠房建設是缺乏統一規劃的，因此當前呈現出來的廠房物業不僅布局雜亂無章，依然停留在20世紀90年代的舊式小規模水平，無法滿足當前新型產業對現代化廠房的現實需求，因此該村的廠房物業亟需進行土地產權整合、重新規劃與物業升級改造才可能實現土地高效利用與集體經濟發展壯大。然而，自從2005年實行“生不增死不減”的股權固化改革之后，不僅集體土地難以高效利用，而且普遍過剩的廠房物業也難以根據需求變化進行現代化改造。

隨著城市化進程的推進，產業轉型升級對環保標準、土地規模、資金投入以及大型工業公共品供給、現代工業園區等方面提出了更高更嚴格的要求，因此土地開發越來越需要更大層級的統籌主體才能夠實現集體經濟甚至是區域經濟的協調均衡發展。然而，當土地經營權過早地固化并鎖定在村組兩級，長遠來看這就限制了集體經濟壯大與可持續發展的空間。在社會轉型與快速城市化推進時期，我國的土地制度尤其要保持一定的彈性空間，從而得以通過靈活調整土地生產關系以適應生產力的不斷發展。

（四）制度錯配：股份合作制度與集體經濟制度之間的內在矛盾

以“產權明晰、股權固化、政經分離”為核心內容的股份合作制改革，是將現代市場化的股份制度應用于我國農村集體經濟的一種嘗試。但股份合作制改革這種試圖對農村集體進行外部制度供給的方式，忽視了廣大農村地區“發展不平衡不充分”的現狀。將市場制度甚至發達地區的制度一刀切地強加于農村，這不僅破壞了農村社區自主決定內部經濟事務的權利，而且弱化了村社自主治理能力與集體統籌能力[13]。村集體統籌能力，既是社會主義公有制傳統的延續，也是實現集體經濟再分配功能的關鍵因素。本文認為，股份合作制改革既未實現預期目標又弱化了村集體統籌能力的根本原因在于：市場化的股權制度與集體經濟制度之間存在內在矛盾。

股權改革是在并未充分認識農村集體經濟屬性的基礎上施行的，一定程度上產生制度錯配問題，以至于新的現代市場化目標未達成，而原有的村社集體統籌機制也面臨解構的過渡性困境。更深層次的緣由在于，農村集體經濟在本質上不同于市場經濟，它是以追求社會和經濟“雙重效益”為實際目標的“社會經濟”[16]。市場化的產權改革路徑無法應用于集體經濟的關鍵在于：我國的農村集體經濟并非僅僅是追求利益最大化的市場性組織，而是一種具有社會主義公有制屬性的再分配經濟。農村股份合作制改革所形塑的股權化地利分配方式，使得集體收益最終轉化為農民個體分紅，強化了集體土地利益的私人化分配屬性，弱化了集體經濟組織的公共積累與再分配屬性，從而在更深層次上解構了村社原有的集體統籌能力，農村集體經濟組織面臨“組織異化”[8]困境。更重要的是，股權固化的地利分配方式使得村社集體組織失去了“土地控制權”[17]，既不利于村莊社會整合，又提高了基層有效治理的成本。不同于西方完全依賴政府支持的發展路徑，農村集體經濟及其依托的村社集體積累與集體統籌機制正是我國農村經濟社會發展的一種組織制度創新[18]，即依靠村社集體內生力量實現基層有效治理的發展模式。

市場化的股份合作制改革試圖明晰產權，嘗試通過“政經分離”與“類公司化”管理模式使得農村集體經濟組織成為獨立的市場競爭主體，這忽視了當前普遍存在的集體經濟實現形式即地租經濟的非生產性特征。珠三角農村的集體經濟是我國地租經濟的典型地區，其集體地租收益的來源并非是參與市場競爭或風險投資而獲取的，而是受益于整個國民經濟的增長與特殊國家政策下的區位優勢，主要是在改革開放初期、同時也是土地管理不規范時期，村組兩級通過將農地非農化使用而獲取巨大的土地增值收益，構成了珠三角地區地租性集體經濟的主要來源。因此，從產業形態來看集體地租經濟在本質上是“非生產性”[8]的，作為集體成員的農民也只是一種福利主體。股權制度是適應于現代市場經濟的制度形態，市場經濟具有參與市場競爭的生產性特征并且具有一定的市場風險。股份制改革的市場化目標與地租經濟的非生產性產業形態之間的內在矛盾是股權改革后基層治理困境的另一大原因。

五、結語

學界對農村股份合作制改革的研究主要集中在經濟層面。現有文獻普遍認為當前農村集體經濟管理中的利益分配矛盾與代理人尋租等困境產生的主要原因在于集體產權模糊，因此主張進行以股權量化固化與政經分離為主要內容的農村股份合作制改革，體現了產權改革與集體經濟組織市場化的思路。

本研究以珠三角多地的農村股份合作制改革實踐為基礎，討論了股份制改革對基層治理以及農民與國家關系帶來的深刻影響，進而闡釋了股份合作制改革后農村基層治理困境產生的深層原因。研究發現，以“股權量化固化”和“政經分離”為主要內容的農村股份合作制改革使農村集體所有權轉變為農民個體股權、使農村集體經濟組織從“政經合一”轉變為“政經分離”、將集體經濟管理模式從自主治理轉變為“類公司化”，以期解決當前農村集體經濟管理與發展過程中存在的農民權益保障、代理人尋租、集體經濟壯大發展等問題。然而，珠三角多地經驗表明，農村股份合作制改革在實踐中不僅產生了非預期效果，而且對基層治理以及農民與國家之間的關系產生了深刻影響。具體而言，農村股份合作制改革引發了新的基層治理困境，這主要表現在：“股權固化”誘發了更多的利益糾紛與農民上訪;“政經分離”抽離了集體經濟基礎，弱化了基層黨組織的核心領導地位，村民自治陷于空轉;“類公司化”的集體經濟管理模式激發了股份合作社的謀利傾向，疏離了農民與國家的關系。總之，農村股份合作制改革，不僅難以化解集體成員之間的利益分配矛盾，反而誘發了更多的基層治理困境。基于此，本文進一步追問了農村股份合作制改革后導致農村基層治理困境的深層原因，答案在于集體統籌能力的全面弱化。

新時代鄉村振興背景下，我國農村集體產權改革，應以強化農村集體統籌能力的基層有效治理思路替代“重分輕統”的產權改革思路，堅持以土地集體所有制和村民自治為基礎的集體經濟管理模式，堅持彈性化的、具有可調整空間的集體利益分配方式，提升農村集體統籌能力，構建一種兼顧經濟效益與社會效益的農村集體經濟運行機制，實現集體經濟與基層治理之間的良性互動。

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The Decline of Overall Coordinating

Ability of Rural Collective and Its Effect on Grassroots Governance

——A Practical Investigation Based on the Reform of the Rural Stock Cooperative System in the Pearl River DeltaZHANG Huan

（1.Department of Philosophy，Sun Yat-sen University，Guangzhou510275; 2.South-Central Minzu University，Wuhan430074，China）Abstract：The reform of the rural joint stock cooperative system is an important part of the reform of the rural collective property rights system，which has a profound impact on the grassroots governance and the relationship between farmers and the state.“Quantification of equity” and “separation of politics and economy” are the main directions of the reform of the rural joint-stock cooperative system.To a certain extent，it helps to alleviate the contradiction in benefit distribution and the rent-seeking dilemma of the agent.However，the experience of many places in the Pearl River Delta shows that this is not only difficult to fundamentally solve the above dilemma，but may also induce more complex grassroots governance effects.The underlying reason lies in the decline of the rural collective coordinating ability，including the virtualization of collective land ownership，the stripping of collective income distribution rights，the lock-in of collective land management rights，and the inherent contradictions between the joint stock cooperative system and the collective economic system.In the context of rural revitalization，the idea of “emphasizing division over unification” should be replaced by effective grassroots governance ideas that strengthen collective overall coordinating capabilities，so as to construct a collective economy operating mechanism that takes into account economic and social benefits，and realize the benign interaction between collective economy and grassroots governance.

Key words：reform of rural joint stock cooperative system;grassroots governance;collective overall coordinating ability;collective economy

（責任編輯：馬欣榮）